職教集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展演進(jìn)、突出問(wèn)題與改革進(jìn)路

[摘要]總結(jié)梳理我國(guó)職教集團(tuán)化發(fā)展的歷史進(jìn)程，可分為三個(gè)階段，即以有序探索、逐步推進(jìn)為表征的萌發(fā)探索期，以政府引導(dǎo)、政策規(guī)范為依托的規(guī)模擴(kuò)張期，以深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為核心的內(nèi)涵提升期。從以上發(fā)展脈絡(luò)可見(jiàn)，職教集團(tuán)化辦學(xué)走出了一條具有中國(guó)特色的發(fā)展之路。然而，我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)仍然面臨著制度建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)、參與主體的態(tài)度“冷熱不均”、機(jī)制構(gòu)建缺乏創(chuàng)新與突破、治理結(jié)果陷入“集而不團(tuán)、團(tuán)而無(wú)力”的狀態(tài)等諸多突出問(wèn)題。新時(shí)期深化職教集團(tuán)化辦學(xué)的改革，應(yīng)加快完善頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的支持體系，以機(jī)制創(chuàng)新為突破口，完善政府參與以及利益協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部治理，建立多元共治的現(xiàn)代化治理體系。

[關(guān)鍵詞]集團(tuán)化辦學(xué) 發(fā)展階段 頂層設(shè)計(jì) 機(jī)制 治理

[作者簡(jiǎn)介]奚進(jìn)（1972- ），男，四川內(nèi)江人，武漢鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院鐵道運(yùn)輸管理學(xué)院院長(zhǎng)，副教授。（湖北? 武漢? 430205）

[課題項(xiàng)目]本文系2018年湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“產(chǎn)教融合背景下高職學(xué)生職業(yè)道德、職業(yè)技能和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)問(wèn)題研究”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：18G171）

[中圖分類號(hào)]G710[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-3985（2019）18-0017-07

職教集團(tuán)化辦學(xué)作為產(chǎn)教結(jié)合、校企合作的實(shí)踐平臺(tái)，從1992年我國(guó)首個(gè)職業(yè)教育集團(tuán)成立算起，已走過(guò)近三十年的發(fā)展歷程。近十年來(lái)，我國(guó)職教集團(tuán)的數(shù)量和規(guī)模不斷大幅增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)，為社會(huì)培養(yǎng)了大批高素質(zhì)、復(fù)合型技術(shù)技能人才，也為產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了重要?jiǎng)恿?。?jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐積淀，如今我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)已然由外延式規(guī)模擴(kuò)張階段進(jìn)入到內(nèi)涵提質(zhì)增效階段。站在新的起點(diǎn)，梳理我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展演進(jìn)歷程，剖析當(dāng)前職教集團(tuán)化辦學(xué)實(shí)踐所面臨的新問(wèn)題、新情況，探索其未來(lái)的發(fā)展出路，以期為深化職教集團(tuán)化辦學(xué)改革提供有價(jià)值的指導(dǎo)和借鑒。

一、我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展演進(jìn)歷程

1.萌發(fā)探索期（1992—2004年）：初步探索，逐步推進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的職業(yè)教育事業(yè)從停滯狀態(tài)中逐步恢復(fù)，關(guān)于職業(yè)教育辦學(xué)模式以及方向的理論與實(shí)踐探索重新興起，產(chǎn)教結(jié)合在教育領(lǐng)域達(dá)成廣泛共識(shí)。為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革和職業(yè)教育發(fā)展的要求，1991年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》，明確提出“關(guān)于職業(yè)教育辦學(xué)，要在各級(jí)政府的統(tǒng)籌下，發(fā)展行業(yè)、企事業(yè)單位辦學(xué)和各方面聯(lián)合辦學(xué)”。這是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)在國(guó)家方針政策層面首次肯定職業(yè)教育聯(lián)合辦學(xué)的表述，為職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合奠定了政策基礎(chǔ)，也正式開(kāi)啟了職教集團(tuán)化辦學(xué)的萌發(fā)探索階段。1996年，《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》通過(guò)審議并正式實(shí)施，將職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合上升到法律層面，使得職教集團(tuán)化辦學(xué)獲得了法律支持。這一階段是我國(guó)職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合、集團(tuán)化辦學(xué)在政策和法律等層面的“破冰期”，也是職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合、集團(tuán)化辦學(xué)探索實(shí)踐的初步開(kāi)展期。在各項(xiàng)政策推動(dòng)下，以民辦教育為主、以校企合作為特征的職業(yè)教育集團(tuán)——浙江萬(wàn)里教育集團(tuán)成立;以公辦教育為主、以校企結(jié)合為特征的職業(yè)教育集團(tuán)——北京西城區(qū)旅游職業(yè)教育集團(tuán)成立，分別代表了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)職教集團(tuán)化辦學(xué)的典型模式。盡管這一時(shí)期的職教集團(tuán)化辦學(xué)規(guī)模不大，但在教育資源整合以及產(chǎn)教結(jié)合辦學(xué)等方面都積累了有益經(jīng)驗(yàn)，也取得了較好的辦學(xué)效益。此后，中央進(jìn)一步加大了支持職業(yè)教育產(chǎn)教結(jié)合辦學(xué)的政策力度。2002年，教育部等三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在職業(yè)教育和培訓(xùn)中作用的意見(jiàn)》，明確了行業(yè)、企業(yè)的辦學(xué)自主權(quán)，首次將集團(tuán)化作為職業(yè)教育辦學(xué)模式的一個(gè)類型。2004年，教育部等七部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)教育工作的若干意見(jiàn)》，首次將職教集團(tuán)化辦學(xué)抬升到了職業(yè)教育發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略層面，提出“探索以骨干職業(yè)院校為龍頭、帶動(dòng)其他職業(yè)學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參加的規(guī)?；?、集團(tuán)化、連鎖式發(fā)展模式”。在國(guó)家的倡導(dǎo)和支持下，職教集團(tuán)化辦學(xué)規(guī)模逐步穩(wěn)步擴(kuò)大，創(chuàng)造了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為我國(guó)進(jìn)一步推廣和深化職教集團(tuán)化辦學(xué)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.規(guī)模擴(kuò)張期（2004—2013年）：政府引導(dǎo)，政策規(guī)范。2001年11月，中國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織，由此步入了經(jīng)濟(jì)騰飛的重要戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期。對(duì)外貿(mào)易規(guī)模的迅速擴(kuò)大、國(guó)內(nèi)工業(yè)體系的不斷完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮都需要職業(yè)教育擴(kuò)容增效，需要職業(yè)教育為全社會(huì)培養(yǎng)更多的優(yōu)秀技術(shù)技能人才，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮更大的支撐作用。在這樣的形勢(shì)下，2005年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，肯定了校企聯(lián)合育人的辦學(xué)形式，提出要“推動(dòng)公辦職業(yè)學(xué)校與企業(yè)合作辦學(xué)”。2006年，教育部印發(fā)了《關(guān)于職業(yè)院校試行工學(xué)結(jié)合、半工半讀的意見(jiàn)》，進(jìn)一步提出“加快推進(jìn)職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式向工學(xué)結(jié)合、校企合作的根本性轉(zhuǎn)變”。在一系列國(guó)家政策的鼓勵(lì)下，職業(yè)教育校企合作辦學(xué)駛?cè)肓税l(fā)展的“快車(chē)道”，全國(guó)各地的技工學(xué)校、職業(yè)學(xué)校普遍開(kāi)展了校企合作，并將其作為教育教學(xué)的一種常規(guī)模式，校企合作辦學(xué)也贏得了企業(yè)的廣泛認(rèn)可。盡管職業(yè)教育領(lǐng)域的校企合作辦學(xué)發(fā)展勢(shì)頭良好，但學(xué)校和企業(yè)之間的合作關(guān)系不緊密，聯(lián)結(jié)紐帶不牢固的問(wèn)題始終存在。為了進(jìn)一步促進(jìn)校企協(xié)同、融合，從2005年起，教育部連續(xù)4年將職教集團(tuán)化辦學(xué)列為年度工作要點(diǎn)，由此進(jìn)一步深化了職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，也充分發(fā)揮了職教集團(tuán)的教育功能和社會(huì)功能。2010年7月頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)職業(yè)教育辦學(xué)模式改革試點(diǎn)，明確要求“支持一批示范性職業(yè)教育集團(tuán)學(xué)校建設(shè)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源開(kāi)放共享”。2013年教育部印發(fā)了《深化教育領(lǐng)域綜合改革的意見(jiàn)》，要求“出臺(tái)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)，促進(jìn)職教集團(tuán)化辦學(xué)的規(guī)范化、制度化”。這一時(shí)期，集團(tuán)化辦學(xué)在國(guó)家職業(yè)教育政策方針層面的戰(zhàn)略地位更加明確，集團(tuán)化辦學(xué)的體制機(jī)制障礙進(jìn)一步破除，加快了職教集團(tuán)化辦學(xué)的普及進(jìn)程。職教集團(tuán)在全國(guó)各地如雨后春筍般紛紛涌現(xiàn)，集團(tuán)化辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，職教集團(tuán)化辦學(xué)開(kāi)始由規(guī)模擴(kuò)張階段進(jìn)入到內(nèi)涵提升階段。

3.內(nèi)涵提升期（2014年至今）：深化改革，提質(zhì)增效，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。2014年，教育部等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》，提出“爭(zhēng)取到2020年職教集團(tuán)基本覆蓋所有職業(yè)院校，并初步建成300個(gè)骨干職業(yè)教育集團(tuán)”。同年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，指出“研究制定多主體共同參與組建職業(yè)教育集團(tuán)的支持政策，鼓勵(lì)院校、行業(yè)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等組建職業(yè)教育集團(tuán)”。這兩份文件的發(fā)布明確了職教集團(tuán)化辦學(xué)的目標(biāo)，指明了職教集團(tuán)化辦學(xué)的重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)一步推動(dòng)了職業(yè)教育改革的深化，為職教集團(tuán)化辦學(xué)的推廣營(yíng)造了更加優(yōu)越的政策環(huán)境。在國(guó)家政策的不斷支撐下，到2014年底，全國(guó)已累計(jì)成立了1048個(gè)職教集團(tuán)，共有8300多所職業(yè)院校、23500多家企業(yè)、1600多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、920多家科研機(jī)構(gòu)參與到職教集團(tuán)化辦學(xué)中來(lái)，彰顯了職業(yè)教育的社會(huì)吸引力，亦展現(xiàn)了新時(shí)期我國(guó)職教集團(tuán)的辦學(xué)活力。然而，職教集團(tuán)化辦學(xué)在蓬勃發(fā)展的同時(shí)也暴露出不少問(wèn)題，如部分政策效度低、體制機(jī)制不完善、治理體系不健全等，嚴(yán)重影響了職教集團(tuán)的辦學(xué)成效，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明職教集團(tuán)化辦學(xué)亟須加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)。為此，2015年，教育部印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見(jiàn)》，在強(qiáng)調(diào)集團(tuán)化辦學(xué)重要地位和意義的基礎(chǔ)上，從宏觀層面對(duì)職教集團(tuán)的組建方式、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等重大事項(xiàng)做出了原則性指導(dǎo)，并進(jìn)一步細(xì)化了職教集團(tuán)建立與運(yùn)行的制度規(guī)則。2017年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》，將推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)作為深化產(chǎn)教融合的重要內(nèi)容，提出“鼓勵(lì)區(qū)域、行業(yè)骨干企業(yè)聯(lián)合職業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校共同組建產(chǎn)教融合集團(tuán)（聯(lián)盟），帶動(dòng)中小企業(yè)參與，推進(jìn)實(shí)體化運(yùn)作”，把企業(yè)在職教集團(tuán)化辦學(xué)中的地位和作用擺到更加突出的位置。在國(guó)家職業(yè)教育政策的引導(dǎo)下，職教集團(tuán)的辦學(xué)內(nèi)涵顯著提升，組織結(jié)構(gòu)更加合理，治理體系日益健全。到2017年底，全國(guó)職業(yè)教育集團(tuán)達(dá)1406個(gè)，共有成員35945個(gè)，其中行業(yè)企業(yè)占比近73%。職教集團(tuán)的辦學(xué)質(zhì)量和水平不斷提高，有力地促進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)。《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出“2020年初步建成300個(gè)示范性職業(yè)教育集團(tuán)（聯(lián)盟），推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育”，也為下一階段我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)提供了發(fā)展目標(biāo)和方向。

二、當(dāng)前我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)中存在的突出問(wèn)題

1.制度問(wèn)題：集團(tuán)化辦學(xué)頂層設(shè)計(jì)欠缺。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多年的職教集團(tuán)化辦學(xué)探索，國(guó)家從各個(gè)方面出臺(tái)了諸多政策文件，不斷推進(jìn)職教集團(tuán)化辦學(xué)頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)化，但總體而言，現(xiàn)階段職教集團(tuán)化辦學(xué)的頂層設(shè)計(jì)仍舊存在不足之處。第一，政策整合性與協(xié)調(diào)性欠佳，實(shí)施效度不高。首先，在國(guó)家政策層面，國(guó)務(wù)院、教育部出臺(tái)的不少鼓勵(lì)職教集團(tuán)化辦學(xué)的文件在內(nèi)容表述上既有重復(fù)之處又有模糊之處，重復(fù)強(qiáng)調(diào)的措施缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制性規(guī)定，模糊的語(yǔ)言表達(dá)又影響到政策的具體落實(shí)。不僅如此，各中央部門(mén)發(fā)布的不同政策之間缺乏整合性與協(xié)同性，往往是一項(xiàng)政策文件沒(méi)有解決的問(wèn)題，在另一項(xiàng)政策中同樣沒(méi)有涉及。與此同時(shí)，在地方政策層面，各級(jí)政府出臺(tái)的配套性政策措施往往是中央文件精神和內(nèi)容的生搬硬套，缺乏創(chuàng)新性和針對(duì)性，在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有真正幫助企業(yè)享受到政策承諾的、企業(yè)需要的實(shí)惠，導(dǎo)致政策實(shí)施效度不高。第二，法律法規(guī)不完善，辦學(xué)推進(jìn)困難。職教集團(tuán)化辦學(xué)涉及法人資格、權(quán)責(zé)利劃分等不少法律問(wèn)題，但當(dāng)前與職教集團(tuán)化辦學(xué)重大校務(wù)直接相關(guān)的法律法規(guī)十分匱乏，國(guó)內(nèi)不僅沒(méi)有專門(mén)性法律來(lái)規(guī)范職教集團(tuán)的組建與運(yùn)作，而且與職業(yè)教育辦學(xué)、校企合作緊密相關(guān)的法律法規(guī)亦極少涉及集團(tuán)化辦學(xué)的規(guī)定。這種局面導(dǎo)致職教集團(tuán)化辦學(xué)的法律保障嚴(yán)重不足，難以實(shí)現(xiàn)依法辦學(xué)。

2.動(dòng)機(jī)問(wèn)題：參與主體的態(tài)度“冷熱不均”。職教集團(tuán)化辦學(xué)要充分發(fā)揮資源互補(bǔ)效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)利益創(chuàng)造和共享，就需要各方參與主體充分發(fā)揮自身的能動(dòng)性和積極性，各負(fù)其責(zé)，各司其職，以良好的狀態(tài)和飽滿的熱情投入到職教集團(tuán)的各項(xiàng)辦學(xué)工作中。然而，各方參與主體的態(tài)度“冷熱不均”，集中表現(xiàn)為主導(dǎo)院校熱情高漲、合作企業(yè)有意愿沒(méi)動(dòng)力、兄弟院校積極性不高。可見(jiàn)，參與成員的合力不足一直是困擾職教集團(tuán)化辦學(xué)深入推進(jìn)的一大障礙。當(dāng)前我國(guó)大部分職教集團(tuán)都是由地方優(yōu)質(zhì)職業(yè)學(xué)校牽頭組建的，主要構(gòu)成單位有主導(dǎo)職業(yè)學(xué)校、合作企業(yè)、兄弟職業(yè)學(xué)校三方，職教集團(tuán)的日常事務(wù)通常由他們?nèi)焦餐瑳Q定，而政府相關(guān)部門(mén)、行業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)等主體則作為輔助性成員單位，為職教集團(tuán)正常運(yùn)作提供專業(yè)服務(wù)。但是，在職教集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中，各個(gè)主要構(gòu)成單位對(duì)待集團(tuán)辦學(xué)事務(wù)的態(tài)度往往“冷熱不均”。首先，從主導(dǎo)職業(yè)學(xué)校的角度來(lái)看，通常情況下，牽頭組建職教集團(tuán)的主導(dǎo)職業(yè)學(xué)校往往都是集團(tuán)化辦學(xué)最大的受益主體，走集團(tuán)化辦學(xué)道路不僅有利于充實(shí)職業(yè)學(xué)校的教育教學(xué)資源，擴(kuò)大其辦學(xué)影響力，還能有效提升其教育質(zhì)量和辦學(xué)水平，因而有一定辦學(xué)實(shí)力的優(yōu)質(zhì)地方職業(yè)學(xué)校都樂(lè)于牽頭組建職業(yè)教育集團(tuán)，在眾多參與主體中的積極性最高。其次，從合作企業(yè)角度來(lái)看，盡管企業(yè)參與職教集團(tuán)化辦學(xué)能獲得來(lái)自職業(yè)學(xué)校的專業(yè)服務(wù)、技術(shù)支持和人力資源，有利于提高企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但與此同時(shí)，企業(yè)為此付出的代價(jià)亦十分高昂，如必須提供生產(chǎn)場(chǎng)地、設(shè)備、原材料供學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)，還需要抽調(diào)技術(shù)骨干作為學(xué)生的師傅，同時(shí)承擔(dān)額外的生產(chǎn)管理、安全管理壓力等。因此，不少企業(yè)雖有參與職教集團(tuán)化辦學(xué)的意愿，但有成本負(fù)擔(dān)方面的顧慮，不愿深度介入辦學(xué)事務(wù)。最后，從兄弟職業(yè)學(xué)校的角度看，地方優(yōu)質(zhì)職業(yè)學(xué)校在牽頭組建職教集團(tuán)的過(guò)程中一般會(huì)邀請(qǐng)有合作關(guān)系的兄弟學(xué)校“加盟”，雖然集團(tuán)化辦學(xué)有利于職業(yè)學(xué)校的發(fā)展，但作為地方優(yōu)質(zhì)職業(yè)學(xué)校的兄弟學(xué)校通常在辦學(xué)實(shí)力上稍遜于前者，且在職教集團(tuán)中居于配合性的從屬地位，話語(yǔ)權(quán)有限，所能獲得的辦學(xué)利益不多，同樣缺乏參與集團(tuán)辦學(xué)事務(wù)的積極性。

3.機(jī)制問(wèn)題：缺乏創(chuàng)新與突破。就當(dāng)前職教集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，職教集團(tuán)的組建并沒(méi)有從根本上打破一直以來(lái)困擾職業(yè)教育發(fā)展的體制性障礙，亦沒(méi)有真正建立起有利于“校政行企”協(xié)同育人的運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致職教集團(tuán)化辦學(xué)總體層次不高，集團(tuán)各成員單位之間難以形成共謀發(fā)展的一體化辦學(xué)格局。具體而言，職教集團(tuán)化辦學(xué)面臨的體制機(jī)制問(wèn)題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，職教集團(tuán)化辦學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制不健全。職業(yè)教育集團(tuán)因?yàn)榧Y(jié)了更加多元的辦學(xué)主體，整合了更加廣泛的社會(huì)資源，所以辦學(xué)成本更加高昂。要調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)主體參與職教集團(tuán)化辦學(xué)的積極性，除了已有的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支持以及針對(duì)企業(yè)的稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼以外，還應(yīng)當(dāng)建立多渠道、立體化的辦學(xué)成本分擔(dān)機(jī)制，以進(jìn)一步減輕社會(huì)性辦學(xué)主體尤其是企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)。然而，當(dāng)前國(guó)家以及地方出臺(tái)的職教集團(tuán)化辦學(xué)支持政策基本沒(méi)有涉及辦學(xué)成本分擔(dān)機(jī)制構(gòu)建的問(wèn)題，僅有的針對(duì)校企合作的補(bǔ)貼相較于高昂的育人成本而言也顯得杯水車(chē)薪。更有甚者，一些地方連中央文件明文規(guī)定的稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策也沒(méi)有落實(shí)到位，造成部分企業(yè)連基本的集團(tuán)化辦學(xué)的成本補(bǔ)償也享受不到。第二，職教集團(tuán)化辦學(xué)的政府參與機(jī)制不健全。在集團(tuán)化辦學(xué)各參與主體的態(tài)度“冷熱不均”的現(xiàn)實(shí)情況下，政府相關(guān)部門(mén)承擔(dān)著政策引導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、服務(wù)協(xié)調(diào)等關(guān)鍵性職能。但當(dāng)前政府部門(mén)在職教集團(tuán)中的功能定位不清、職責(zé)劃分模糊，不僅未能對(duì)職教集團(tuán)的各方參與主體形成有效引導(dǎo)，“放管服”改革也不到位，導(dǎo)致“不作為”與“亂作為”的現(xiàn)象并存。例如，一些地方的政府部門(mén)名義上是職教集團(tuán)的成員單位，但實(shí)際上除了職教集團(tuán)成立大會(huì)以外，幾乎沒(méi)有參加其他集團(tuán)活動(dòng);有的地方政府在牽頭組建職教集團(tuán)時(shí)不深入調(diào)查研究實(shí)際情況和市場(chǎng)需求，“拍腦袋”決策，搞“拉郎配”，使得組建的職教集團(tuán)有名無(wú)實(shí)。

4.治理問(wèn)題：集而不團(tuán)，團(tuán)而無(wú)力?？v觀國(guó)內(nèi)各職教集團(tuán)的治理情況，大部分集團(tuán)的內(nèi)部治理體系或多或少地存在結(jié)構(gòu)不合理、模式不成熟、制度不完善等問(wèn)題，造成職教集團(tuán)化辦學(xué)“集而不團(tuán)，團(tuán)而無(wú)力”的情況頻發(fā)，嚴(yán)重制約了職教集團(tuán)的辦學(xué)成效。具體來(lái)看，當(dāng)前職教集團(tuán)的內(nèi)部治理問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，組織結(jié)構(gòu)松散。由于我國(guó)現(xiàn)行的職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)不完善，職教集團(tuán)法人地位缺失，大部分職教集團(tuán)不能算作嚴(yán)格意義上的法人實(shí)體，而是組織結(jié)構(gòu)較為松散的聯(lián)盟型集團(tuán)。集團(tuán)化辦學(xué)各方參與主體依靠契約而非隸屬關(guān)系來(lái)構(gòu)成聯(lián)合體，這就造成集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度對(duì)各成員單位缺乏強(qiáng)制約束力，職教集團(tuán)內(nèi)部治理面臨“先天不足”的窘境。第二，決策機(jī)制不科學(xué)。從表面上看，大部分職教集團(tuán)為了促進(jìn)決策的民主化和科學(xué)性，成立了由各成員單位共同參與的董事會(huì)或理事會(huì)，作為重大校務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，各成員單位也都有渠道和機(jī)會(huì)表達(dá)自身的利益訴求和行動(dòng)主張。但實(shí)際上，由于職教集團(tuán)的主導(dǎo)單位通常擁有絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位和資源，而集團(tuán)內(nèi)部又缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制，導(dǎo)致主導(dǎo)單位在集團(tuán)內(nèi)部“一家獨(dú)大”，決策時(shí)過(guò)度關(guān)注自身利益，集團(tuán)化辦學(xué)常常在運(yùn)行中偏離正確的方向。第三，缺乏監(jiān)督、評(píng)估、反饋機(jī)制。職教集團(tuán)化辦學(xué)是一項(xiàng)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的人才培養(yǎng)工程，每一個(gè)職教集團(tuán)的運(yùn)作都必須配備科學(xué)、嚴(yán)密的監(jiān)督、評(píng)估、反饋機(jī)制，唯有如此才能及時(shí)糾正工作偏差，不斷優(yōu)化工作方法，確保集團(tuán)化辦學(xué)的每一階段都達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、取得預(yù)期成效。但現(xiàn)階段，大部分職教集團(tuán)在內(nèi)部監(jiān)督、評(píng)估、反饋機(jī)制的建設(shè)中存在著一定的形式化、表面化和碎片化問(wèn)題，造成集團(tuán)辦學(xué)監(jiān)督無(wú)力、評(píng)估失真、反饋滯后，難以發(fā)揮出相關(guān)機(jī)制應(yīng)有的作用。

三、新時(shí)期我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)的改革進(jìn)路

1.完善頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化法律、制度、政策保障。政府作為我國(guó)社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)威管理主體，理應(yīng)在職教集團(tuán)化辦學(xué)中充分發(fā)揮好制度供給、政策制定、資源調(diào)配與管理協(xié)調(diào)職能，尤其要把完善法律制度保障擺在更加突出的位置，為職教集團(tuán)化辦學(xué)的提質(zhì)增效營(yíng)造更優(yōu)越的制度環(huán)境和政策環(huán)境。具體而言，第一，要加強(qiáng)法律修訂工作，完善相關(guān)法律法規(guī)。職教集團(tuán)化辦學(xué)事務(wù)涉及《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》《中華人民共和國(guó)公司法》《中華人民共和國(guó)民法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等一系列法律法規(guī)，要完善頂層設(shè)計(jì)，首先要加強(qiáng)法律修訂工作，完善與職教集團(tuán)化辦學(xué)緊密相關(guān)的法律法規(guī)，最大限度地減少各類社會(huì)主體參與職教集團(tuán)化辦學(xué)的法律障礙和風(fēng)險(xiǎn)。一方面，應(yīng)當(dāng)盡快修訂《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，明確職教集團(tuán)的法人性質(zhì)與法律地位，細(xì)化關(guān)于校企合作、聯(lián)合辦學(xué)的法律規(guī)定，增強(qiáng)法律條文的可操作性;另一方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)民法》等與集團(tuán)化辦學(xué)產(chǎn)權(quán)劃分、置換、流通以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化、共享等辦學(xué)事務(wù)密切相關(guān)的法律法規(guī)，使之與職教集團(tuán)化辦學(xué)的新要求、新情況相適應(yīng)。第二，加強(qiáng)制度建設(shè)工作，明晰權(quán)責(zé)制度。職教集團(tuán)化辦學(xué)涉及多元主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，建立明確各方參與主體權(quán)責(zé)的制度就顯得十分必要。權(quán)力與責(zé)任是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，有權(quán)必有責(zé)，擔(dān)責(zé)必賦權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)職教集團(tuán)化辦學(xué)各方參與主體的性質(zhì)、資源優(yōu)勢(shì)、地位作用確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的辦學(xué)任務(wù)，并賦予其相應(yīng)的辦事權(quán)力，規(guī)定好相應(yīng)的責(zé)任，建立起科學(xué)規(guī)范、權(quán)責(zé)一致、適應(yīng)性強(qiáng)的職教集團(tuán)化辦學(xué)制度。第三，加強(qiáng)政策優(yōu)化工作，提高政策實(shí)施效度。在國(guó)家層面，中央頒布的支持、鼓勵(lì)職教集團(tuán)化辦學(xué)的政策要增強(qiáng)整合性與協(xié)同性，減少反復(fù)強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容和事項(xiàng)，增加職教集團(tuán)運(yùn)作急需的支持項(xiàng)目，如成本分擔(dān)、辦學(xué)融資、稅費(fèi)減免等。在地方層面，各級(jí)政府要在充分領(lǐng)會(huì)中央文件精神、貫徹落實(shí)好中央文件指示的基礎(chǔ)上增強(qiáng)地方性政策的靈活性、創(chuàng)新性與適應(yīng)性，立足于當(dāng)?shù)芈殬I(yè)學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)等主體的實(shí)際情況和需求制定扶持政策和措施。

2.加強(qiáng)支持力度，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的支持體系。職教集團(tuán)化辦學(xué)是一種成本高昂的人才培養(yǎng)模式，僅依靠職教集團(tuán)內(nèi)部各成員單位的資金資源難以滿足集團(tuán)運(yùn)作需要，因此需要政府和社會(huì)各界的廣泛支持，以有效分擔(dān)集團(tuán)化辦學(xué)的成本，減輕各方參與主體的負(fù)擔(dān)。盡管在政府層面，中央出臺(tái)了一系列支持職教集團(tuán)化辦學(xué)的政策措施，各級(jí)地方政府也制定了不少配套性的政策和辦法，但在社會(huì)層面，除了職教集團(tuán)內(nèi)部的各成員單位以外，其他社會(huì)力量對(duì)職教集團(tuán)的支持是非常有限的，而這正是我國(guó)職教集團(tuán)化辦學(xué)過(guò)程中各參與主體的態(tài)度“冷熱不均”、合作企業(yè)有意愿沒(méi)動(dòng)力、兄弟院校積極性不高的重要原因。因此，要充分激發(fā)行業(yè)企業(yè)、職業(yè)學(xué)校參與集團(tuán)化辦學(xué)的內(nèi)在動(dòng)力，需要進(jìn)一步加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)職教集團(tuán)的綜合支持力度，構(gòu)建起政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的支持體系。第一，要加大宣傳力度，營(yíng)造有利于職教集團(tuán)發(fā)展的輿論氛圍。集團(tuán)化辦學(xué)是我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略方向，舉辦職教集團(tuán)是一項(xiàng)既利當(dāng)前又利長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要工作。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)積極組織和引導(dǎo)電視、報(bào)紙、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體渠道加大國(guó)家鼓勵(lì)、支持職教集團(tuán)化辦學(xué)相關(guān)政策的宣傳力度，讓社會(huì)各界了解職教集團(tuán)，支持職教集團(tuán)，增強(qiáng)職教集團(tuán)成員單位的價(jià)值感、榮譽(yù)感，形成全社會(huì)支持職教集團(tuán)化辦學(xué)的輿論氛圍。第二，積極探索政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。職教集團(tuán)不僅發(fā)揮著人才培養(yǎng)的社會(huì)功能，也有能力、有條件為社會(huì)提供教育管理、師資培養(yǎng)、職工培訓(xùn)等公共教育服務(wù)。各級(jí)政府對(duì)職教集團(tuán)化辦學(xué)的支持除了體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方面以外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到政府購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)上來(lái)，通過(guò)向職教集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)公共教育服務(wù)，既可以增加職教集團(tuán)的辦學(xué)收益，也有利于推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。第三，搭建網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，促進(jìn)職教集團(tuán)內(nèi)外部信息交流。社會(huì)各界支持和參與職教集團(tuán)化辦學(xué)需要有具體的方式和渠道，而搭建網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)無(wú)疑是一個(gè)可行之策。地方政府可以組織技術(shù)力量搭建職教集團(tuán)化辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，發(fā)布有集團(tuán)化辦學(xué)需求和意愿的主體信息，為有資源互補(bǔ)性和利益共同點(diǎn)的學(xué)校、企業(yè)、行業(yè)組織等主體相互了解、增進(jìn)交流提供支持。

3.加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，完善政府參與以及利益協(xié)調(diào)機(jī)制。新時(shí)期我國(guó)要構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，促進(jìn)職業(yè)教育辦學(xué)的開(kāi)放性和社會(huì)化，就需要加強(qiáng)辦學(xué)機(jī)制創(chuàng)新，在繼承傳統(tǒng)職業(yè)教育辦學(xué)模式優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，甩掉其遺留至今的機(jī)制“包袱”，幫助學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)等辦學(xué)主體輕裝上陣，為職教集團(tuán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展創(chuàng)造更加有利的內(nèi)外部環(huán)境?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)職教集團(tuán)化辦學(xué)的機(jī)制創(chuàng)新，關(guān)鍵在于完善政府參與機(jī)制、健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，在完善政府參與機(jī)制方面，要著力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化“放管服”改革，促進(jìn)政府由職教集團(tuán)的統(tǒng)管者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。一方面，地方政府要設(shè)立職教集團(tuán)化辦學(xué)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)財(cái)政、稅務(wù)、工商、勞動(dòng)保障等各部門(mén)與學(xué)校、行業(yè)、企業(yè)等主體之間的關(guān)系，為職教集團(tuán)的組建與運(yùn)行提供便利;另一方面，地方政府要建立職教集團(tuán)化辦學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)，組織行業(yè)資深人士和教育界專家學(xué)者調(diào)研行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)、發(fā)布市場(chǎng)信息、指導(dǎo)教學(xué)改革，為職教集團(tuán)提供更加多樣、專業(yè)的服務(wù)。其次，在健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制方面。第一，職業(yè)學(xué)校要“苦練內(nèi)功”，切實(shí)提高自身的教育質(zhì)量與社會(huì)服務(wù)能力，根據(jù)聯(lián)合辦學(xué)企業(yè)的人才需求設(shè)置相關(guān)專業(yè)，針對(duì)企業(yè)的崗位要求、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)打造課程群，依托學(xué)校的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、科研優(yōu)勢(shì)積極與企業(yè)開(kāi)展項(xiàng)目合作、參與企業(yè)技術(shù)攻關(guān)，想方設(shè)法為企業(yè)創(chuàng)造更大的價(jià)值。第二，企業(yè)要提高思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)主體意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中既要注重短期利益與長(zhǎng)期利益的平衡，也要注重經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的綜合，盡可能幫助合作院校提高教育和服務(wù)供給的質(zhì)量。第三，發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校。職教集團(tuán)內(nèi)部之所以利益協(xié)調(diào)難、產(chǎn)權(quán)界定難，與集團(tuán)化辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與利益分配難以量化有直接關(guān)系。職教集團(tuán)可以探索發(fā)展混合所有制職業(yè)學(xué)校，鼓勵(lì)企業(yè)、行業(yè)組織等社會(huì)主體以資本、知識(shí)、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)，按照相關(guān)要素的市場(chǎng)價(jià)值折算成集團(tuán)股份，各方主體依據(jù)股權(quán)履行辦學(xué)責(zé)任、承擔(dān)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)并享受辦學(xué)收益，從而構(gòu)建起職教集團(tuán)各成員單位一體化發(fā)展格局。

4.加強(qiáng)內(nèi)部治理，建立多元共治的現(xiàn)代化治理體系。第一，建立集團(tuán)成員準(zhǔn)入制度，優(yōu)化集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)。當(dāng)前大部分職教集團(tuán)之所以會(huì)出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)松散、管理協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，除了與集團(tuán)成員單位權(quán)責(zé)利劃分不清、利益協(xié)調(diào)機(jī)制不健全以外，也與集團(tuán)參與主體過(guò)多、主體質(zhì)量參差不齊有關(guān)，因此，職教集團(tuán)在成立之初就有必要根據(jù)集團(tuán)的辦學(xué)定位和目標(biāo)建立成員準(zhǔn)入制度。準(zhǔn)入制度既要包括成員準(zhǔn)入與退出的標(biāo)準(zhǔn)，也要包括評(píng)估審核的辦法流程，從源頭上解決職教集團(tuán)成員構(gòu)成散亂、整體質(zhì)量不高的問(wèn)題。第二，健全內(nèi)部決策機(jī)制，推進(jìn)決策過(guò)程的科學(xué)化、民主化。職教集團(tuán)內(nèi)部治理要體現(xiàn)多元共治特征，在決策機(jī)制的建立上應(yīng)當(dāng)向開(kāi)放、包容、民主的方向優(yōu)化，從制度層面杜絕“一言堂”局面的產(chǎn)生。一方面，職教集團(tuán)要強(qiáng)化契約管理，凡是依法依規(guī)加入集團(tuán)的成員單位，都應(yīng)平等享受集團(tuán)化辦學(xué)協(xié)議中規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。職教集團(tuán)董事會(huì)或理事會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各成員單位的指導(dǎo)和約束，集團(tuán)內(nèi)的任何主體都不應(yīng)以任何理由侵犯、弱化其他主體的知情權(quán)、話語(yǔ)權(quán)、表決權(quán)。另一方面，職教集團(tuán)要把民主決策制度流程的建設(shè)擺在突出位置，凡是集團(tuán)重大事務(wù)都必須嚴(yán)格按照民主決策的流程來(lái)決定，嚴(yán)禁主導(dǎo)成員單位或少數(shù)強(qiáng)勢(shì)成員單位自行決策。第三，完善監(jiān)督評(píng)估制度，提升集團(tuán)運(yùn)作效能。職教集團(tuán)要建立針對(duì)各成員單位履責(zé)情況的監(jiān)督制度、工作成效的評(píng)估反饋制度以及獎(jiǎng)懲制度。定期檢查各成員單位履行集團(tuán)章程的情況，及時(shí)評(píng)估集團(tuán)各項(xiàng)工作、項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中各相關(guān)單位的總體表現(xiàn)和最終成果，對(duì)履責(zé)充分、辦學(xué)貢獻(xiàn)大的主體要及時(shí)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，反之則應(yīng)當(dāng)給予警告、懲戒甚至強(qiáng)制退出。

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