論法治化語(yǔ)境下的公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制

張鵬

上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)國(guó)際

工商管理學(xué)院公共關(guān)系學(xué)系副教授

汪子儀

上海外國(guó)語(yǔ)大學(xué)公共關(guān)系學(xué)系2016級(jí)本科生

中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)已進(jìn)入新階段。同時(shí)，影響公共安全和社會(huì)秩序的危機(jī)形態(tài)更加復(fù)雜化，公共危機(jī)管理成效成為國(guó)家治理水平的衡量指標(biāo)。公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的出現(xiàn)與人們對(duì)突發(fā)公共事件的理解密切相關(guān)，在公共危機(jī)管理中引入法定化的問(wèn)責(zé)制具有重要價(jià)值。本文從管理學(xué)和法學(xué)的角度透視了公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)制內(nèi)涵及意義，對(duì)于我國(guó)公共危機(jī)管理中現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)制進(jìn)行反思，提出了完善公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的可能路徑。

一、公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的理論基礎(chǔ)

公共危機(jī)是指某種不可避免的突發(fā)性事件對(duì)公共安全產(chǎn)生破壞性影響，從而對(duì)正常狀態(tài)下的社會(huì)生活造成威脅的狀態(tài)。公共危機(jī)具有突發(fā)性、緊急性、不確定性、社會(huì)性等特征，而且公共危機(jī)在表征上看還不一定就是突發(fā)事件，前者是一種情境與狀態(tài)，后者更符合時(shí)點(diǎn)狀態(tài)這一特征，但是公共危機(jī)管理與突發(fā)事件應(yīng)急管理在通常情況下是可以等同的。公共危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)了政府作為社會(huì)管理者角色在危機(jī)情境下的主觀能動(dòng)性，主要是從預(yù)測(cè)感知危機(jī)到高效處理并解決危機(jī)。而公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制，指的是因?yàn)楣参C(jī)的發(fā)生、擴(kuò)大或應(yīng)對(duì)不利，由負(fù)有職責(zé)的官員通過(guò)公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等職務(wù)身份或職務(wù)聲譽(yù)受損的方式承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的制度。

從微觀角度透視組織與公眾關(guān)系，深入思考問(wèn)責(zé)制在公共管理中的屬性是追溯公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制法理基礎(chǔ)的必由之路。20世紀(jì)60年代末，新公共管理運(yùn)動(dòng)將契約理論引入公共領(lǐng)域。社會(huì)契約理論某種意義上是現(xiàn)代化國(guó)家建立社會(huì)制度的基石。在公共危機(jī)發(fā)生的情境下，問(wèn)責(zé)制便相當(dāng)于是政府管理過(guò)程中民主的產(chǎn)物。從法學(xué)角度而言，也可以用“委托一代理”模型來(lái)看待問(wèn)責(zé)制，人民對(duì)公權(quán)力享有所有權(quán)但是卻不直接行使它，而是交給政府作為代理人代為行使。在此情形下，問(wèn)責(zé)是指委托方和代理方之間的一種關(guān)系，即獲得授權(quán)的代理方（個(gè)人或機(jī)構(gòu)）有責(zé)任就其所涉及的工作績(jī)效向委托方作出回答。代理方不僅有義務(wù)代表委托方執(zhí)行任務(wù)并向其做匯報(bào)，還有義務(wù)告知委托方有關(guān)委托方的行為及決策，如果因此行為而發(fā)生不利情形，代理方必須對(duì)此負(fù)責(zé)，委托方有權(quán)質(zhì)詢和監(jiān)督其責(zé)任的履行?？傊罢賳T等公權(quán)力實(shí)體在享有公權(quán)力的同時(shí)，也要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，這體現(xiàn)了法治化語(yǔ)境下權(quán)責(zé)對(duì)等、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政體制。

二、公共危機(jī)管理中問(wèn)責(zé)制的建構(gòu)意義

在厘清問(wèn)責(zé)制內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，我們需要再?gòu)暮暧^角度探索問(wèn)責(zé)制的功能，即“為何問(wèn)責(zé)”，以研究問(wèn)責(zé)制的價(jià)值及構(gòu)建意義，從而進(jìn)一步證實(shí)在公共危機(jī)管理中建立問(wèn)責(zé)制的必要性。在法理學(xué)中，法律責(zé)任的功能主要包括三種：預(yù)防功能、救濟(jì)功能、懲罰功能，公共危機(jī)管理包括危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理、危機(jī)解決、機(jī)制建立等階段。在公共危機(jī)情境下，法律法規(guī)及規(guī)章慣例已經(jīng)建立了針對(duì)具體情形的特定對(duì)象的責(zé)任追究制度，僅聚焦于事后彌補(bǔ)。但問(wèn)責(zé)制作為公共管理體系中的特殊制度，更多的是運(yùn)用柔性監(jiān)管的手段進(jìn)行誘導(dǎo)，使問(wèn)責(zé)制中的客體主動(dòng)留意公共危機(jī)管理的四個(gè)階段，而不是被動(dòng)迎來(lái)危機(jī)事后的追責(zé)風(fēng)暴?；凇败泴?shí)力”這一概念的啟發(fā)可提出，問(wèn)責(zé)制是否存在某種意義上“軟”法的功能，而這“軟”法又是如何實(shí)現(xiàn)其治理能力的呢？

有學(xué)者提出問(wèn)責(zé)制主要功能有兩點(diǎn)：一是激勵(lì)，二是回應(yīng)。新公共管理研究早就將公共部門(mén)的問(wèn)責(zé)關(guān)系解釋為基于“委托一代理”關(guān)系下控制道德風(fēng)險(xiǎn)的一種激勵(lì)機(jī)制。他們認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)是使代理人對(duì)其行為承擔(dān)責(zé)任的過(guò)程”，“問(wèn)責(zé)概念包含兩層意思，它不僅使代理人有被問(wèn)責(zé)的壓力，同時(shí)也會(huì)使代理人獲得責(zé)任的意識(shí)”。而回應(yīng)機(jī)制特別體現(xiàn)了問(wèn)責(zé)制中隱含的政治責(zé)任，當(dāng)代理人執(zhí)行任務(wù)不符合委托人的預(yù)期時(shí)，應(yīng)該對(duì)民意有所交代，這是在公共危機(jī)管理中直接實(shí)現(xiàn)民主的根本方式。此外，作為激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)責(zé)制不僅僅只對(duì)代理人產(chǎn)生作用，提升了其行政能力和公信力，而且問(wèn)責(zé)制作為預(yù)防、化解和補(bǔ)救危機(jī)的有效手段，也是彰顯人民主權(quán)，推進(jìn)全面依法治國(guó)和中國(guó)民主政治建設(shè)的重要途徑。因此，可在問(wèn)責(zé)制對(duì)于制度自身優(yōu)化的影響的基礎(chǔ)上，提出問(wèn)責(zé)制的第三點(diǎn)功能——治理。

三、中國(guó)公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的法治化發(fā)展

根據(jù)時(shí)間序列，縱觀中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度發(fā)展的重要脈絡(luò)如下：自1945年成立以來(lái)，黨的七大黨章規(guī)定圍繞堅(jiān)持正確路線、開(kāi)展黨內(nèi)責(zé)任追究;1982年，黨的十二大黨章規(guī)定第一次在文獻(xiàn)中明確提出責(zé)任追究的概念;1998年11月，中共中央頒布實(shí)施《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，明確了責(zé)任內(nèi)容，專設(shè)了責(zé)任追究一章，規(guī)定了責(zé)任追究的7種情形;2004年10月，黨的十六屆四中全會(huì)上第一次在文獻(xiàn)里出現(xiàn)“問(wèn)責(zé)制”的表述一一《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，“依法實(shí)行問(wèn)責(zé)制”;2009年6月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，黨內(nèi)法規(guī)中首次提出問(wèn)責(zé)的概念;2010年3月，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》頒布實(shí)施;2012年11月，中央紀(jì)委向黨的第十八次全國(guó)代表大會(huì)的工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“嚴(yán)肅查處違反制度的行為，提高制度執(zhí)行力”，“加大對(duì)違反責(zé)任制行為的追究力度”;2013年11月，十八屆三中全會(huì)決定提出，“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”;2014年中紀(jì)委強(qiáng)調(diào)“有錯(cuò)必糾，有責(zé)必問(wèn)”，十八屆四中全會(huì)決定提出“完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制”;2015年，十八屆中紀(jì)委第五次全會(huì)工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“沒(méi)有問(wèn)責(zé)，責(zé)任就落實(shí)不下去”，“動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次”，“問(wèn)責(zé)一個(gè)，警醒一片”;2016年1月，十八屆中紀(jì)委第六次全會(huì)工作報(bào)告指出“使問(wèn)責(zé)形成制度，成為常態(tài)”;2016年6月，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》。

橫觀與公共危機(jī)管理相關(guān)的法律法規(guī)，我國(guó)政府在公共危機(jī)管理方面的立法取得了_一定成就，并不斷擴(kuò)大完善其體系。比如1997年公布，經(jīng)2009年、2015年、2016年三次修改的《中華人民共和國(guó)防洪法》、2002年的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、2008年的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》、2011年的《中華人民共和國(guó)煤炭法》等等，以及可直接應(yīng)用于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處置的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，確保了政府面對(duì)突發(fā)事件也能依法執(zhí)政，體現(xiàn)了依法治國(guó)的觀念。

綜上，公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)制實(shí)現(xiàn)了從“權(quán)力問(wèn)責(zé)”向“制度化問(wèn)責(zé)”、從“過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)”向“有錯(cuò)要問(wèn)責(zé)，無(wú)為也要問(wèn)責(zé)”、從“行政領(lǐng)域”向“黨政干部領(lǐng)域”、從突發(fā)性事件問(wèn)責(zé)向全方位問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變，提升了中國(guó)公共危機(jī)管理的治理水平。

四、公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的提升路徑

現(xiàn)階段中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，國(guó)際形勢(shì)與國(guó)內(nèi)社會(huì)變化因素都很多。從層出不窮的公共危機(jī)管理案例中也不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)特色的公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制也在穩(wěn)步發(fā)展中，這使得公共危機(jī)管理體系逐步完善，治理水平不斷提高，同時(shí)，一些失敗的案例反映了中國(guó)公共危機(jī)管理體系存在的一些問(wèn)題與不足，這需要我們提出“如何問(wèn)責(zé)”，尋求公共危機(jī)管理中問(wèn)責(zé)制的提升路徑。

現(xiàn)有公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題及不足在于：（1）中國(guó)公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建尚不完整，已有制度仍然存在具體性不強(qiáng)、科學(xué)性不足等適應(yīng)方面的問(wèn)題，無(wú)論是問(wèn)責(zé)制的不健全還是公共危機(jī)管理中其他制度的不足，制度發(fā)展的不充分不平衡阻礙了共危機(jī)管理制度的發(fā)展;（2）由于制度殘缺導(dǎo)致的主體和客體不清，責(zé)任難以限定，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)難以把握，效度無(wú)可分析;（3）公共危機(jī)管理問(wèn)責(zé)制的機(jī)制缺乏活力，公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)制其實(shí)主要還是政府官員問(wèn)責(zé)，且局限于上下級(jí)之間的同體問(wèn)責(zé)，缺少異體問(wèn)責(zé)規(guī)范問(wèn)責(zé)制，且社會(huì)大眾的法律意識(shí)、對(duì)于公共危機(jī)管理及問(wèn)責(zé)制實(shí)行公民權(quán)的意識(shí)薄弱。

可能的改進(jìn)路徑：（1）引進(jìn)多元化問(wèn)責(zé)主體，尤其是“異體問(wèn)責(zé)”，比如媒體、公眾，有助于查清危機(jī)背后的深層原因，應(yīng)該加強(qiáng)民意機(jī)關(guān)的建設(shè)及拓寬民意表達(dá)渠道，做個(gè)問(wèn)責(zé)為人民服務(wù)、讓人民滿意的政府;（2）擴(kuò)大問(wèn)責(zé)客體對(duì)象范圍，雖然通常情況下公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)制看似與政府官員問(wèn)責(zé)制不分你我，但是公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)客體不僅可以是人，亦可以是問(wèn)責(zé)制度、問(wèn)責(zé)政策、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題等等，問(wèn)責(zé)只是手段，并非目的，從個(gè)人問(wèn)責(zé)到制度問(wèn)責(zé)、結(jié)構(gòu)問(wèn)責(zé)、價(jià)值問(wèn)責(zé)，是公共危機(jī)管理的內(nèi)在要求;（3）健全問(wèn)責(zé)機(jī)制的相關(guān)配套制度，明確國(guó)內(nèi)外問(wèn)責(zé)機(jī)制運(yùn)作的內(nèi)在差異，并結(jié)合當(dāng)代中國(guó)行政體系的運(yùn)作實(shí)際，明確問(wèn)責(zé)程序中的啟動(dòng)、調(diào)查、決定、申訴和執(zhí)行各環(huán)節(jié)的不可或缺性，以及在危機(jī)情境下的緊迫性。在公共危機(jī)面前，構(gòu)造改革動(dòng)力大于阻礙的動(dòng)力機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)權(quán)力對(duì)于政府權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)危機(jī)中的變革;（4）科學(xué)構(gòu)建公共危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，單純以過(guò)錯(cuò)問(wèn)責(zé)會(huì)有失公平打擊工作積極性，單純以結(jié)果問(wèn)責(zé)會(huì)使政府傾向于隱瞞，應(yīng)在科學(xué)統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)下，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)的導(dǎo)向作用和激勵(lì)作用，從而努力提升政府公共危機(jī)管理效能。