“辦學評估”“教學檢查”在電大管理中的作用與地位

江聲皖,胡 玲,程 艷

(1.安徽省黃山市遠程教學研究會,安徽 黃山 245099； 2.安徽廣播電視大學 黃山分校,安徽 黃山 245099)

全國高校學科評估于2002年首次在全國開展，至2017年已完成四輪評估。隨著評估工作的深入，學科評估越來越受到高等學校和有關單位的重視，學科參評率增長較快，社會影響逐漸擴大[1]。而電大系統的“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”評估早在2000年隨著教育部文件(高教司〔2000〕27號)的發(fā)布而啟動，于2007年通過總結性評估，但從此便沒有開啟第二輪評估。一直到2016年，教育部發(fā)布《關于辦好開放大學的意見》，提出要“強化對開放大學的評估監(jiān)督”，才又把電大系統的評估工作提上了議事日程[2]。

那么，我們應當如何來看待電大系統“辦學評估”及“教學檢查”工作的作用和地位呢？

一、電大辦學的特殊性決定了“辦學評估”在管理中的特殊作用

(一)多頭行政隸屬的梯級系統性辦學的特殊性所決定的特殊作用

每當論及遠程教育的特征，人們往往要把電大，或是目前正在建設過程中的開放大學(以下統稱“電大系統”)稱之為“沒有圍墻的大學”。這內含的意思包括辦學及教學兩個方面，一是以“沒有圍墻”喻指對求學者的“開放”，從而使創(chuàng)新型高等教育立場鮮明地站在了封閉辦學的對立面;二是喻其無須校園，而能跨越時空實現教學的互動，從而使創(chuàng)新型高等教育教學模式的形象清晰地成了傳統面授教學的對立面。

確實，與傳統高等教育機構相比，電大系統無疑是一所特殊的大學，而且就在它由理論付諸實踐，由構想變成現實的過程中，其遠程教育的特征衍生出了辦學的兩大特殊性，其中第一條就是 “多頭行政隸屬的梯級系統性辦學”。細論起來，這還確實是辦學實踐上，有中國特色的一項創(chuàng)新舉措。

盡管中國辦廣播電視大學起步較早，甚至比英國開放大學的創(chuàng)辦還要早9年，遠在1960年就成立了北京電視大學，但因為那時辦的是一所城市電視大學，雖然也涉及由多家機構聯合辦學的問題，可這些機構，如北京大學、北京師范大學、北京電視臺，在關系的隸屬上，都歸屬于當時的中共北京市委宣傳部與北京市教育局，人財物可以統一整合、大事小情可以統一指揮。

而到了20世紀70年代末，我國實行改革開放的國策，以經濟建設為中心，各項事業(yè)百廢待興，但卻因高等教育事業(yè)曾遭受破壞而面臨各類專業(yè)人才極為短缺的局面。如果僅僅依靠普通高等教育循規(guī)蹈矩地補偏救弊，斷然難以完成此等急切而艱巨的任務。

鑒于如此困境，中國改革開放的總設計師鄧小平，親自指導并具體參與了中國遠程教育機構——全國電大系統的創(chuàng)建。1978年2月，鄧小平在教育部和中央廣播事業(yè)局聯合呈送的《關于籌備電視大學的請示報告》上做出批示，同意成立面向全國的廣播電視大學。從此，一個由中央廣播電視大學、省級廣播電視大學、地市級電大分校、縣級電大工作站和基層教學班組成的五級遠程教育結構得以建立。截止到1985年，這一體系便成了包括1所中央電大，35所省級電大，600多所地市級電大分校，1 100多所縣級電大工作站和30 000多個基層教學班的龐大系統[3]。

這個龐大系統的創(chuàng)新之處就是，在辦學的“五統一”(沿用統一的教學計劃和統一的教學大綱、使用統一的教材、由中央電大統一組織命題和統一評分標準，由各省級電大統一組織評閱試卷) 基礎上，將中央電大、省級電大、地市級電大、縣級電大分屬教育部、各省(市) 教育廳、各地市政府、各縣政府，實行多頭行政隸屬，人財物的管理各自獨立;而事關教務、教學的業(yè)務指導卻又自上而下實行梯級管理，自成一統。

回想起來，如果在辦學實踐上，沒有這種舉全國之力辦大事、具有中國特色的創(chuàng)新舉措，電大系統是不可能這樣神速地崛起，并立竿見影地肩負起培養(yǎng)大量各類專業(yè)人才的重任的。

不過，對立統一規(guī)律告訴我們，任何事物內部對立雙方的統一和斗爭是事物普遍聯系的根本內容，是事物變化發(fā)展的源泉和動力，“多頭行政隸屬的梯級系統性辦學” 的創(chuàng)新舉措也不例外。我們在肯定它的有效性的同時，也應該看到它內在的弊端，那就是由于“多頭行政隸屬”而帶來的對辦學統一性的蠶食與扭曲。

眾所周知，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“建設高素質專業(yè)化干部隊伍”，為新時代干部隊伍建設指明了方向。然而從電大40年的辦學實踐來看，由于“多頭行政隸屬”，電大系統專業(yè)化干部隊伍始終不能保持穩(wěn)定，越是到基層，這樣的問題就越發(fā)嚴重，這就使得電大好不容易建立起來的一套專業(yè)性很強的梯級辦學制度與遠程教學機制不斷地遭到蠶食，進而扭曲變形。更有甚者，對于一些處于基層的、教職員工偏少的電大分?；蚬ぷ髡緛碚f，如果遇上一兩位負責人，對電大專業(yè)性知識毫無概念而又不愿意學習，甚至內心對之十分排斥，那么其結果便往往會是遠程教育的專業(yè)屬性被完全改變，梯級辦學制度與遠程教學機制甚至有可能變得面目全非。

針對上述現象，“辦學評估”在管理中的特殊作用就凸顯出來了。比較而言，電大系統梯級辦學制度與遠程教學機制得到強化的成功案例就正是產生于整個系統的“開放教育試點”的評估驗收時期，而這其中就是“辦學評估”在管理中起到了特殊作用。因為通過較為充分的“迎評”準備與評估后的“整改”，依據教育部頒發(fā)的評估標準，整個電大系統梯級辦學制度真正得到了較為全面地落實，遠程教學機制前所未有地獲得了較為規(guī)范運行的保障。

(二)多種形態(tài)教學機構合作的融合性辦學的特殊性所決定的特殊作用

電大系統是特殊大學，在它由理論付諸實踐，由構想變成現實的過程中，其遠程教育的特征衍生出的辦學的第二項特殊性就是 “多種形態(tài)教學機構合作的融合性辦學” 。

又何謂“多種形態(tài)教學機構合作的融合性辦學”呢 ？全國的廣播電視大學，按其最初的設計，整個系統是由中央廣播電視大學、省級廣播電視大學以及專業(yè)的地市級分校、專業(yè)的縣級工作站和基層教學班組成的五級遠程教育結構。在這一階段，上述五級遠程教育機構均是專為籌建這一遠程教育辦學、教學系統而創(chuàng)辦的單位，雖然是由各級政府獨立籌建，但建成的卻是依照相關文件展示的設計圖紙施工，能與系統梯級辦學制度與遠程教學機制大體匹配的大型構件，因而盡管組建時間倉促，在細節(jié)加工上被喻為是“先買馬，后備鞍”，不夠精密，但在裝配運轉上，卻還真稱得上是環(huán)環(huán)相扣。

倒是因為系統的“多頭行政隸屬”“人財物的管理各自獨立”，在日后專業(yè)性很強的梯級辦學制度與遠程教學機制不斷遭到蠶食的過程中，有許多地市級電大、縣級電大出于各自不同的原因發(fā)生變化，一是通過并校，并入了主業(yè)為非遠程教育的教學機構，二是有相當多的非遠程教育的教學機構被吸收進了電大系統?？傊岸喾N形態(tài)教學機構合作的融合性辦學” 早已成為如今電大系統(開放大學體系) 的一大特色。截止到2007年，電大已發(fā)展成為由1所中央電大、44所省級電大、1 103所地市級合作辦學單位、1 853所縣級合作辦學單位組成的世界上規(guī)模最大的遠程教育系統[4]。

本文無意于討論這一特殊性的對錯與利弊，而只是正視此一特色，來研究由這一特殊性所決定的“辦學評估”在系統管理中的特殊作用。

在電大系統(開放大學體系) 中，參與合作辦學的教學機構數量眾多，形態(tài)各異，可謂五花八門。就其教學形態(tài)而言，既有專業(yè)的遠程教育分校，也有附屬于普通高校的教學單位，還有并入了黨?；蚴锹殬I(yè)學院的掛靠機構;就其主體的辦學層次而論，有本科、?？圃盒?，也有高職、職高或者普通中學，還有非國民系列的教育機構，凡此種種，不一而足。這就給電大系統(開放大學體系) 的辦學帶來了一系列問題，如合作辦學的學校是如何給自己及附屬于自己卻又運轉于遠程教育系統的機構定位的？有無適應當地經濟和社會發(fā)展需要的現代遠程開放教育的發(fā)展目標和規(guī)劃？有無實現目標與規(guī)劃的切實可行的措施？合作辦學的學校是如何統籌協調附屬于自己卻又運轉于遠程教育系統的機構與其他教育形式的關系的？是如何來保障其基本完成系統要求的各項任務的？

無論是專業(yè)的電大分校、工作站，抑或是附屬于普通高校的教學單位，還是并入了黨校，或是職業(yè)學院的掛靠機構，其辦學能否達到遠程教育所必須具備的條件？能否與科學技術發(fā)展同步，得以不斷改善？其教育教學的整體規(guī)模和結構能否趨向合理？質量和效益能否逐步提高？有否建立起人才培養(yǎng)模式基本框架的實踐模型？本地區(qū)的系統建設可否得到強化？

而要實事求是地了解這一系列問題，扎實有效地解決這一系列問題，較為理想的抓手就是“辦學評估”。否則，面對如此錯綜復雜而又體形巨大的系統，就只能如盲人摸象，無法對系統的整體與系統中的個體有一個既全面又深入的了解。否則，面對這般參差錯落而又形態(tài)各異的系統組合單位，又如何以一個既符合遠程教育規(guī)律，并且能與系統組合單位的最大公約數相吻合的標準來規(guī)范系統的辦學與教學？所以我們要說多種形態(tài)教學機構合作的融合性辦學的特殊性決定了“辦學評估”在系統管理中的特殊作用。

二、電大教學的特殊性決定了“教學檢查”在管理中的特殊作用

(一)多層級、多媒體、跨時空的教學特殊性所決定的特殊作用

現代遠程教育機構之所以被稱之為“沒有圍墻的大學”，這內含的意思是喻其無須校園，而能跨越時空實現教學的互動，從而使創(chuàng)新型高等教育教學模式的形象清晰地成了傳統面授教學的對峙方。

但要在“教”與“學”跨越時空的兩點之間，真正有效地實現教學互動，卻絕非易事，為建立這種新型的教學模式，中國的電大人就曾經歷過“電視臺統一播放，各地學生組班收視(聽) 模式”; 試驗過“學校中央控制室統一播放，各教學班統一收視(聽) 模式”; 摸索過“教學班自行在教室內播放，全班統一收視(聽) 模式”; 探索過“‘注冊視聽生’音像教材‘滾動式’ 播放，學生自由收視(聽) 模式”; 以后通過改革，又設計過“班主任坐堂組織教學，全班統一收視(聽) 模式”;“輔導教師到堂主持，全班統一收視(聽) 模式”; 以及“將音像教材納入輔導課教學”; 或是“音像教材的‘小組自控’收視(聽) 模式” 和“音像教材的‘個人自主’ 收視(聽) 模式”[5]。

后來，隨著信息技術的高速發(fā)展，現代遠程教育的形式也有了快速的變化，“直錄課堂”“直播課堂”“多媒體課件”“翻轉課堂”“微課”以及 “網上討論”“網上答疑”“網上作業(yè)”“網上畢業(yè)指導”“網上實踐教學” 和“網上答辯”，各種遠程教育方式紛至沓來。

這樣，跨時空、多層級、多媒體的電大系統(開放大學體系) 教學管理所面對的問題便也日趨現代，日趨復雜，到了必須給予科學研究、科學定位、科學實施、科學規(guī)范，以使其科學運作的時候了。

為此，作為電大系統(開放大學體系) 的龍頭單位——中央電大(國家開放大學) 為推進現代信息技術與遠程開放教育深度融合發(fā)展，推出了以網絡核心課程、網絡學習空間、網絡教學團隊、網絡學習服務、網絡學習測評、網絡教學管理為重點的“六網融通”模式，來促進教學、管理、服務等綜合能力的提升[6]。

而一些省級電大則陸續(xù)出臺了要求各層級、各類型教師實行教學“一體化”設計的規(guī)定。

顧名思義，所謂教學“一體化”，自然就是要把參與遠程教育過程的“多體”化為“一體”。首先是要把“跨時空”處于分離狀態(tài)的“教”與“學”化為能即時實現互動與知識遷移的“一體”， 亦即把教師導學與學習者自主學習化為“一體”; 其次是要把“多層級”的教師化為“一體”，亦即組織并協調運作好為學生進行學習支持服務的教學團隊; 第三是要把各層級電大提供的文字主教材、網絡版的CAI課件、網絡課程、直播課堂、專家講座、網上答疑、網上課程輔導頁面等多種學習媒體化為“一體”，亦即把多種教學媒體有機結合成為一個整體，使其在教學過程中充分發(fā)揮它的作用。

如此的“一體化”教學是一個系統工程，只有科學實施、科學規(guī)范、科學運作，才能真正發(fā)揮出現代遠程教育的優(yōu)勢。而這便也是我們一再強調的電大乃至開放大學教學的特殊性，也正是這種特殊性決定了“教學檢查”在電大系統(開放大學體系)管理中的特殊作用。

簡單地說，就是要用定期的“教學檢查”來維護“一體化”教學在電大這個系統工程中的規(guī)范運作，否則，花大力氣建立起來的系統工程便不可避免地會退化、弱化甚至解體。

(二)多種教學形式的混合式教學的特殊性所決定的特殊作用

前面我們介紹了教學“一體化”中把參與遠程教育過程的“多體”化為“一體”的三種形態(tài)，其實還有與它們并列的第四種，即要把包括自主學習、面授、上網、答疑、小組討論、收發(fā)E-mail以及實踐活動在內的多種教學手段和方法一體化，亦即當前流行于各類學校的混合式教學模式。

就在信息技術給傳統課堂帶來變革的時刻，有的學者，如英國倫敦大學的蒂姆教授(Tim Unwin)就認為: “在現代化的社會當中，技術和電子教學只是一種媒介，在運用它們時……不可忽略人與人之間的交流與分享在發(fā)揮大學價值中的作用。”[7]而專職遠程教育的農村中小學現代遠程教育資源平臺的建設者便也通過調查，得出結論:“國家統一配置的信息資源在各地實際教學過程中效果不理想，教學信息資源只有適合本地區(qū)學生認知水平、生活背景、思維習慣才能充分發(fā)揮作用，從實際應用過程中存在的問題入手,探討本土化教學信息資源建設和開發(fā)的策略和方法?！盵8]

正因為大多數人的潛意識中都或多或少持有這樣的觀點，故而無論在傳統教育，或是遠程教育領域，實際普遍流行的，大體上都是一種遠程與面授的混合型教學模式。如傳統學校教師在備課或多媒體課件制作中對遠程教育資源的運用;電大系統的 “一體化教學”;“農村中小學現代遠程教育IP資源的二次加工”。

而在中國電大系統(開放大學體系)，“學生支持服務”與“一體化教學”在概念或運作上有很多交叉重合的地方，是必須由基層電大來將其整合方可有效實施的。這就是說，在中國電大的開放教育中，由基層電大加以整合的，以一體化教學為主要形式的學生支持服務，便正是其教學的核心環(huán)節(jié)。

如果用模型來描述現代遠程教育教學的系統工程，那就是圍繞著虛擬學員的一個三角形，其一邊為遠程教學資源，另一邊為信息遠程傳播技術，而底邊便正是由基層教學單位，亦即終端管理所整合而成的、由遠程教學與面授輔導混合的“一體化”教學，而只有它才是接觸真實學員的教學平臺。(如圖A)

必須著重指出的是，“(高層電大)教師通常是隱藏在課程背后進行教學的。 教師教學的主要工作量,應消耗在多媒體教材一體化設計和制作上; 而不應該消耗在教學活動的面授或答疑上?！盵9]而基層電大，除集中面授輔導以外， 還采用網上教學、電視錄像教學、電子信箱、課程討論區(qū)、直播課堂、視頻點播、IP 課件等多種手段進行教學。

因此，在電大系統(開放大學體系)這個現代遠程教育教學的系統工程中，便存在一個隱蔽的漏洞，即任何一家基層電大的教學平臺都是可能自行違規(guī)運作，將原本規(guī)定的混合型“一體化教學”異化為純面授教學的[5]31(如圖B)。而種違規(guī)實行的純面授教學無論從其資源水平及實施條件來說，顯然都是無法達到高等教育相關法規(guī)所要求達到的標準的。

所以，這也就是為什么要用定期的“教學檢查”來維護混合型“一體化教學”在電大這個系統工程中的規(guī)范運作，否則，花大力氣建立起來的系統工程便不可避免地會變質，甚至解體。

三、如何保證“辦學評估”“教學檢查”在電大(開放大學)系統管理中的應有地位

我們論證了多頭行政隸屬的梯級系統性辦學的特殊性決定了“辦學評估”在管理中的特殊作用; 又論證了多種形態(tài)教學機構合作的融合性辦學的特殊性決定了“辦學評估”在系統管理中的特殊作用，因此，接下來須要深入探討的問題便是如何保證“辦學評估”在電大系統 (開放大學體系) 管理中的應有地位。

對于這個問題，教育部在《教育部關于辦好開放大學的意見》的“保障措施”中便已明確指出: 要“強化對開放大學的評估監(jiān)督……引入第三方開展評估，發(fā)布評估報告，接受社會監(jiān)督?！盵2]這其中的“引入第三方開展評估”是個新概念，更是個新做法。以往，電大系統 (開放大學體系) 的“辦學評估”都是由政府部門，即教育部或省級教育廳組織的第一方評估; 或是受教育部及省級教育廳委托，由上級電大對下級電大所作的第二方評估。這些，都屬于內部評估。而如今所稱的第三方評估，應該是指由獨立于政府及其電大系統(開放大學體系)之外的第三方組織實施的評估，也可稱外部評估。這其中第三方的獨立性應該是保證評估結果公正的起點，而第三方的專業(yè)性和權威性則應該是保證評估結果公正的基礎[2]。

然而仔細分析后發(fā)現，在講究行政級別與學術頭銜的文化氛圍里，這第三方的獨立性與第三方的專業(yè)性和權威性實際上是一對天然的矛盾:如果過分強調獨立性，則專業(yè)性和權威性可能無從談起，因為完全獨立于電大系統(開放大學體系)的人士，其遠程教育的專業(yè)性從何而來？而完全獨立于政府部門的評估團隊，其作用于評估結論的權威性又如何體現？

因此，我們在制度設計上，要設法取得第三方的獨立性與第三方的專業(yè)性和權威性之間的平衡，從而解決這由國外借鑒來的新概念的水土不服問題。首先，我們必須正視遠程教育在專業(yè)理論與專業(yè)實踐上的特殊性，不可想當然地把評估任務全盤委托給僅有普通高校背景的教育專家。這樣做的結果，可能正巧給“研制開放大學辦學基礎能力和質量保障評估體系”[10]帶來違背遠程教育基本常識，無視電大系統 (開放大學體系) 辦學特殊性的沖擊波。這在以前的評估活動中便曾發(fā)生過類似的情況，有過較為嚴重的教訓，甚至一直到現在還留存有這一類的后遺癥。

而更為重要的是，我們必須重視評估獲得各級黨政部門某種形式的授權與認可的制度設計安排，如果沒有這樣的安排，則其權威性將難以得到保障。

至于“教學檢查”，其在電大系統(開放大學體系) 的管理中一直是一個常態(tài)化的工作環(huán)節(jié)，是很好的一種教學督導形式，是高層電大對基層終端教學督導的一個有效抓手。但以往的“教學檢查”通常都是教學主管部門圍繞著教學和管理工作，自上而下所進行的內部檢查，同樣存在著缺失第三方的獨立性，從而使評估結果的公正無法獲得保證的問題。而且因為檢查永遠是自上而下，作為遠程教育教學的發(fā)起端便成了檢查的盲點，從而便也使評估結果失去了公正的基礎。

針對上述的這種缺失，我們以為應該將“教學檢查”從教學主管部門負責的內部檢查，提升到由電大系統(開放大學體系) 理事會授權組織的、對整個教學體系從上到下進行全面檢查督導的地位。也就是說，既要對基層教學單位的“一體化”教學與混合型教學的規(guī)范運作及日常教學狀況進行檢查，也必須對高層電大的網絡核心課程制作、網絡教學團隊運作、網絡學習服務措施、網絡學習測評設計、網絡教學管理狀態(tài)進行定期檢查，從而使“教學檢查”全覆蓋于電大系統(開放大學體系) 的所有教學環(huán)節(jié)。