減稅降費(fèi)背景下的央企利潤(rùn)上繳制度改革

席鵬輝

從2019年1—8月份中國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)看，一般公共預(yù)算收入規(guī)模為137061億元，同比增長(zhǎng)率為3.2%，較上年同期回落了6.2個(gè)百分點(diǎn)；其中稅收收入規(guī)模是117134億元，同比下降0.1%，較上年同期回落了13.4個(gè)百分點(diǎn)；非稅收入規(guī)模是19927億元，同比增長(zhǎng)27.3%，較上年同期提升了40.4個(gè)百分點(diǎn)。非稅收入的增長(zhǎng)有效地支撐了財(cái)政收入的可持續(xù)性，其中增長(zhǎng)來(lái)源主要是特定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤(rùn)。

為進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政收入的補(bǔ)充職能，強(qiáng)化國(guó)有資本預(yù)算對(duì)國(guó)有資本及其收益的監(jiān)督能力，當(dāng)前可以考慮進(jìn)一步提高央企利潤(rùn)上繳比例，這不僅符合十八屆三中全會(huì)對(duì)國(guó)資預(yù)算改革提出的具體目標(biāo)要求，對(duì)于減稅降費(fèi)背景下的財(cái)政可持續(xù)性也具有更為積極的現(xiàn)實(shí)意義。

央企利潤(rùn)上繳制度及發(fā)展

央企利潤(rùn)上繳制度起源于2007年中國(guó)國(guó)資預(yù)算改革。目前央企利潤(rùn)上繳比例經(jīng)歷了2007年、2011年、2012年和2014年四次改革，歷次改革分別提高了各類行業(yè)企業(yè)利潤(rùn)上繳比例5—10個(gè)百分點(diǎn)。發(fā)展至今，當(dāng)前央企利潤(rùn)提取比例最高的是煙草行業(yè)，利潤(rùn)提取比例為25%；第二類行業(yè)是石油石化、電力、電信、煤炭等資源型企業(yè)，利潤(rùn)提取比例為20%；第三類行業(yè)是鋼鐵、運(yùn)輸、電子、貿(mào)易等一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，利潤(rùn)提取比例為15%；第四類行業(yè)企業(yè)是軍工、轉(zhuǎn)制科研院所，按凈利潤(rùn)的10%上繳；第五類是中儲(chǔ)糧及中儲(chǔ)棉政策性國(guó)有企業(yè)，免交稅后凈利潤(rùn)。

央企利潤(rùn)提取改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，成為了國(guó)資預(yù)算的最主要來(lái)源。以2018年為例，國(guó)資預(yù)算規(guī)模為2905.79億元，其中國(guó)企利潤(rùn)上繳規(guī)模為2138.49億元，占比73.6%。不僅如此，央企利潤(rùn)上繳還能夠通過(guò)非稅收入進(jìn)入一般公共預(yù)算收入，充分發(fā)揮財(cái)政收入的補(bǔ)充職能。

十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生”。從改革進(jìn)展看，當(dāng)前央企凈利潤(rùn)上繳比例距十八屆三中全會(huì)提出的30%目標(biāo)仍有較大的提升空間。不僅如此，圖1為2010—2018年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入中利潤(rùn)收入與非金融類國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)利潤(rùn)總額的比重，可以發(fā)現(xiàn)這一比重在2015年達(dá)到峰值后開(kāi)始出現(xiàn)下降趨勢(shì)。

理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)意義

（一）雙元財(cái)政觀

政府提高國(guó)企利潤(rùn)上繳比例是國(guó)有資本財(cái)政的根本體現(xiàn)，是政府發(fā)揮國(guó)有資本所有者身份職能的天然屬性。雙元財(cái)政論認(rèn)為，中國(guó)由公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政雙元財(cái)政構(gòu)成。其中，公共財(cái)政是政府憑借政治權(quán)力，作為社會(huì)管理者的身份，通過(guò)行政強(qiáng)制手段的方式籌集財(cái)政收入，以向全社會(huì)提供公共服務(wù)為目的的分配活動(dòng)，最典型的就是稅收籌集模式。由于政府對(duì)公眾的這種行政強(qiáng)制手段具有天然的不對(duì)等性，因此市場(chǎng)需要有力地約束這種手段，這就要求堅(jiān)持稅收法定原則，即稅收開(kāi)征、稅率高低、稅收征管等，均要立法通過(guò)方可施行。這是市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源配置起決定性作用的根本邏輯。

與公共財(cái)政不同的是，國(guó)有資本財(cái)政是政府憑借國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)利，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值管理、分配和宏觀經(jīng)營(yíng)的政府經(jīng)濟(jì)行為。由于政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)擁有所有權(quán)，因此政府獲得國(guó)有資產(chǎn)的收益僅體現(xiàn)了一種所有權(quán)的收益，這種所有權(quán)收益相對(duì)容易游離于立法機(jī)關(guān)。因此，對(duì)國(guó)有資本收益的收取，也體現(xiàn)了政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，政府作為企業(yè)的股東，是否收取，收取多少，具有較大的主觀性。

具體到利潤(rùn)上繳比例制度上，作為資本所有者身份，政府有權(quán)對(duì)國(guó)有資本收益采取相對(duì)自由的提取比例。這意味著，提取比例的提高，是政府實(shí)現(xiàn)所有者權(quán)利的具體表現(xiàn)形式。正是基于這一理論基礎(chǔ)，十八屆三中全會(huì)提出了將國(guó)有資本收益提取比例提高至30%。

圖1 國(guó)資預(yù)算中利潤(rùn)收入與國(guó)企利潤(rùn)總額的比重變化圖

不僅如此，利潤(rùn)上繳比例的提高也能夠有效地減少企業(yè)代理成本。如不少研究發(fā)現(xiàn)分紅的提高有利于減少國(guó)有企業(yè)的在職消費(fèi)或過(guò)度投資，提高資金的使用效率?？梢哉f(shuō)，一定程度地提高央企利潤(rùn)提取比例，對(duì)于降低國(guó)企代理成本也具有較為積極的作用。

（二）對(duì)于當(dāng)前減稅降費(fèi)具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義

在減稅降費(fèi)背景下，提高國(guó)企利潤(rùn)提取比例具有更加強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。近年來(lái)中國(guó)財(cái)政政策重心向收入端轉(zhuǎn)變，一系列減稅降費(fèi)措施陸續(xù)出臺(tái)且力度持續(xù)加大。從2019年1—8月份全國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)看，一般公共預(yù)算收入較上年同期回落了6.2個(gè)百分點(diǎn)，其中稅收收入回落了13.4個(gè)百分點(diǎn)，而非稅收入較上年同期提升了40.4個(gè)百分點(diǎn)。非稅收入發(fā)揮著重要的財(cái)政補(bǔ)充作用。根據(jù)財(cái)政部負(fù)責(zé)人對(duì)2019年上半年度財(cái)政數(shù)據(jù)的解讀，其中增加國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤(rùn)1685億元，占全國(guó)非稅收入增收額的62%。由此可見(jiàn)央企利潤(rùn)上繳在當(dāng)前財(cái)政收入可持續(xù)性中發(fā)揮著重要的穩(wěn)定作用。

不過(guò)，從上半年度的利潤(rùn)上繳發(fā)展實(shí)踐看，當(dāng)前的金融機(jī)構(gòu)和央企利潤(rùn)上繳制度仍未制度化，即沒(méi)有體現(xiàn)在企業(yè)利潤(rùn)上繳比例實(shí)質(zhì)地提升。為了減少其中可能出現(xiàn)的討價(jià)還價(jià)及可能誘發(fā)的委托代理成本，根據(jù)十八屆三中全會(huì)要求，提高央企利潤(rùn)提取比例，并進(jìn)一步將國(guó)有金融機(jī)構(gòu)納入利潤(rùn)上繳范圍，具有極為特殊的現(xiàn)實(shí)意義。

改革路徑初探

國(guó)有企業(yè)良好的發(fā)展?fàn)顩r為進(jìn)一步提高國(guó)企利潤(rùn)上繳比例提供了客觀條件。根據(jù)2019年1—7月份全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要指標(biāo)數(shù)據(jù)看，前7個(gè)月國(guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)總收入為344700.0億元，同比增長(zhǎng)7.7%；利潤(rùn)總額為21366.2億元，同比增長(zhǎng)7.3%；稅后凈利潤(rùn)16002.5億元，同比增長(zhǎng)8.5%。

從2007-2014年利潤(rùn)提取比例的改革路徑看，改革主要內(nèi)容均是在已有提取比例基礎(chǔ)上對(duì)企業(yè)稅后利潤(rùn)提取比例提高5個(gè)百分點(diǎn)。因此，當(dāng)前可以在已有行業(yè)企業(yè)提取比例基礎(chǔ)上繼續(xù)提高5個(gè)百分點(diǎn)。由此，可以大致估計(jì)對(duì)財(cái)政收入的補(bǔ)充功效：以2014年改革征收效果為標(biāo)準(zhǔn)，2014年對(duì)已有行業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)提取比例提高了5個(gè)百分點(diǎn)，2014年的利潤(rùn)上繳收入占當(dāng)年國(guó)企利潤(rùn)總額的6.4%，相較于2012年占比提高了5.0%，因此可以認(rèn)為2019年提高5個(gè)百分點(diǎn)能夠提高這一占比將近1.4個(gè)百分點(diǎn)，而2018年這一比重為6.3%，因此可以估算出2019年這一比重將達(dá)到7.7%。以2019年1—7月份利潤(rùn)總額的同比增長(zhǎng)率可以估計(jì)出2019年利潤(rùn)總額規(guī)模為36350.8億元，此時(shí)可以估算出2019年央企上繳利潤(rùn)為2799.0億元，相較于2018年提高了約660.5億元，增長(zhǎng)率為30.9%?？梢钥闯?，盡管同比增長(zhǎng)率上漲較快，但其增收規(guī)模較為有限。

根據(jù)以上測(cè)算可以發(fā)現(xiàn)，在目前利潤(rùn)提取比例基礎(chǔ)上普遍提高5個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)于財(cái)政收入的補(bǔ)充作用較為有限。基于以上分析，當(dāng)前的利潤(rùn)提取比例改革，可以從以下方面考慮。

一方面，對(duì)利潤(rùn)上繳企業(yè)實(shí)行擴(kuò)圍，其中的重點(diǎn)尤其是金融機(jī)構(gòu)。金融行業(yè)利潤(rùn)豐富。然而，從目前看，金融機(jī)構(gòu)仍未納入國(guó)資預(yù)算；不僅如此，在已有的利潤(rùn)提取比例分類過(guò)程中，這類企業(yè)仍是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況再行確定，而沒(méi)有通過(guò)具體的比例固定下來(lái)。2018年7月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出“需要進(jìn)一步完善國(guó)有金融資本體制機(jī)制，優(yōu)化管理制度”，要“加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)國(guó)有資本收支管理……合理確定國(guó)有金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)上繳比例，平衡好分紅和資本補(bǔ)充”。對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)上繳的擴(kuò)圍，是在符合國(guó)有金融資本改革的基本方向下，有益于減稅降費(fèi)背景下的財(cái)政可持續(xù)性。

另一方面，可以適當(dāng)提高對(duì)具有壟斷性質(zhì)行業(yè)的提取比例。以往的改革一般均是基于已有行業(yè)提取比例基礎(chǔ)上提高5個(gè)百分點(diǎn)，這類改革往往涉及面較廣，其順利推行容易遇到較大的阻礙和挑戰(zhàn)。因此，可以考慮以個(gè)別行業(yè)提取比例的提升作為改革突破口。從目前來(lái)看，行政壟斷行業(yè)的利潤(rùn)規(guī)模往往十分巨大，提升這類行業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)提取比例不僅避免了一些涉足完全競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)的企業(yè)加重負(fù)擔(dān)的情形，同時(shí)能夠更為有效地實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充財(cái)政收入以及提高上繳占比的目標(biāo)。如2018年煙草行業(yè)上繳凈利潤(rùn)為405.38億元，占央企上繳利潤(rùn)的19.0%；電力行業(yè)上繳凈利潤(rùn)為191.75億元，占央企上繳利潤(rùn)的9.0%；電信行業(yè)上繳凈利潤(rùn)為155.20億元，占央企上繳利潤(rùn)的7.3%；等等。對(duì)這類行業(yè)企業(yè)提高一定的利潤(rùn)提取比例，容易達(dá)到更好的效果。

需要強(qiáng)調(diào)的是，利潤(rùn)提取比例的提高必須符合中央宏觀戰(zhàn)略布局和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求。利潤(rùn)提取比例的提高決不應(yīng)以弱化中央宏觀調(diào)控職能和滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在需求為代價(jià)，這一比例需要在不影響國(guó)有資本保值增值以及國(guó)家宏觀調(diào)控的前提下調(diào)節(jié)。