城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度的前世今生

劉 奇

我國(guó)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)三次城市化高潮，第一次是旨在軍事防御的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代；第二次是旨在繁榮經(jīng)濟(jì)的兩宋時(shí)代；第三次就是改革開(kāi)放以來(lái)的當(dāng)今時(shí)代。今天的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度早在一千多年前的宋代就已誕生。

強(qiáng)盛的唐帝國(guó)雖然發(fā)達(dá)，但人口十萬(wàn)以上的城市只有十多個(gè)，城市管理開(kāi)始按城鄉(xiāng)分設(shè)基層組織，在邑居者為坊，在田野者為村，各設(shè)坊正、村正，尚無(wú)明確的戶(hù)籍分野。但唐代戶(hù)籍分編戶(hù)（良民）和非編戶(hù)（賤民），賤民附籍主家，可以像貨物一樣市場(chǎng)交易。五代亂局使門(mén)閥制度土崩瓦解，宋代則開(kāi)始在戶(hù)籍制度上一律取消良民賤民之分。為適應(yīng)急劇膨脹的城市化需要，宋代打破自古以來(lái)的城坊制，按需擴(kuò)張城市空間；取消宵禁，大開(kāi)夜市；發(fā)展廣告業(yè)，擴(kuò)大商品宣傳。同時(shí)放開(kāi)戶(hù)籍，取消市民按戶(hù)籍分高低貴賤的等級(jí)制，并細(xì)化管理，人分城鄉(xiāng)，戶(hù)籍制度開(kāi)始正式分為坊郭戶(hù)戶(hù)籍和鄉(xiāng)村戶(hù)戶(hù)籍，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度由此正式拉開(kāi)序幕，也標(biāo)志著市民階層正式形成。且當(dāng)時(shí)還把戶(hù)籍按常產(chǎn)占有分為主戶(hù)和客戶(hù)兩種，有常產(chǎn)者稱(chēng)主戶(hù)，無(wú)常產(chǎn)者稱(chēng)客戶(hù)。宋代人口即破億，占世界人口30%，10萬(wàn)人以上的城市達(dá)46個(gè)，首都人口過(guò)百萬(wàn)，當(dāng)時(shí)世界最大的城市威尼斯人口也只有十萬(wàn)，今天史書(shū)可見(jiàn)名字的宋代城鎮(zhèn)多達(dá)4600多個(gè)。城市管理上，在十萬(wàn)人以上的城市主干道都設(shè)有時(shí)針專(zhuān)人值守報(bào)時(shí)；為防止污染空氣，超百萬(wàn)人口的首都汴京只準(zhǔn)燒煤不準(zhǔn)燒柴。1077年，北宋工商稅收入占70%，農(nóng)業(yè)稅僅占30%。發(fā)達(dá)的城市需要與之相適應(yīng)的戶(hù)籍管理制度。宋代百姓移居到一個(gè)地方生活一年以上，即可獲得當(dāng)?shù)貞?hù)籍，京城也同樣如此。曾參與王安石變法的曾布對(duì)此感嘆：“古者鄉(xiāng)田同井，人皆安土重遷，……近世之民，輕去鄉(xiāng)土，轉(zhuǎn)徙四方，固不為患，而居作一年，即聽(tīng)附籍，比于古亦輕矣?！背青l(xiāng)分治從景德四年（1007年）自首都開(kāi)封首先實(shí)施。

劉奇，博士生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院參事室特約研究員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)委員，中國(guó)農(nóng)經(jīng)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、安徽大學(xué)等院校兼職教授。主要著作：《劉奇文叢六卷》《中國(guó)三農(nóng)危與機(jī)》《貧困不是窮人的錯(cuò)》《大國(guó)三農(nóng) 清華八講》《鄉(xiāng)村振興：三農(nóng)走進(jìn)新時(shí)代》等十余部。

1958年全國(guó)人大頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，標(biāo)志著中國(guó)當(dāng)代的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度正式問(wèn)世。當(dāng)時(shí)出臺(tái)的法理解釋是：憲法所指居住和遷徙自由，是指不違背國(guó)家人民利益下的自由，而不是不顧國(guó)家利益和集體利益的個(gè)人決定自由，所以不準(zhǔn)隨便遷移戶(hù)口，不違背憲法規(guī)定。改革開(kāi)放后，農(nóng)民在土地上的空閑時(shí)間有了大把剩余，悄悄進(jìn)城干零活增加收入，成了一些頭腦靈活農(nóng)民的追求。在此背景下，1984年中央一號(hào)文件規(guī)定：允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。這是上世紀(jì)八十年代，中央連續(xù)五個(gè)一號(hào)文件中30多個(gè)“允許、允許、也允許”，“可以、可以、也可以”中的一個(gè)“允許”。以此為分界，農(nóng)民進(jìn)城經(jīng)歷了從禁止到限制，再到逐步走向全面放開(kāi)的歷程。有了這個(gè)尚方寶劍，1984年，深圳開(kāi)始實(shí)行暫住證制度，辦理暫住證的條件是提交身份證、暫住地合法居住場(chǎng)所證明、照片兩張，符合領(lǐng)證者還需交納流動(dòng)人員治安管理費(fèi)，滿(mǎn)足上述條件后7日內(nèi)發(fā)證。暫住證最長(zhǎng)時(shí)效一年，期滿(mǎn)前十日內(nèi)要到暫住地派出所重辦。2003年《行政許可法》頒布后，暫住證制度的強(qiáng)制性與法律規(guī)定相抵觸，一直受到法律專(zhuān)家和社會(huì)學(xué)家的“聲討”，當(dāng)年少數(shù)城市開(kāi)始取消暫住證制度。2005年部分取消暫住證的城市因外來(lái)人口犯罪率反彈而恢復(fù)該制度，有的則將暫住證換個(gè)名字，由此“居住證”應(yīng)運(yùn)而生。從1007年的城鄉(xiāng)分治到2007年的居住證出現(xiàn)，整整長(zhǎng)達(dá)一千年的歲月磨洗、一千年的歷史推演。2008年8月1日，深圳居住證制度正式實(shí)施。與從土地所有權(quán)中分離出承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相似，暫住證、居住證都是從戶(hù)籍中分離出的一種身份證明。2014年7月31日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》規(guī)定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口與非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶(hù)口和戶(hù)口類(lèi)型，統(tǒng)一登記為居民戶(hù)口。2015年2月25日，國(guó)家《關(guān)于全面深化公安改革若干問(wèn)重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》及相關(guān)改革方案提出取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度。暫住證作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，明顯帶有歧視性，使農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社保等方面的權(quán)利受到限制。不久，國(guó)務(wù)院公布《居住證暫行條例》，要求自2016年1月1日起開(kāi)始全面實(shí)施。至此，暫住證壽終正寢，全面退出歷史舞臺(tái)。

戶(hù)籍制度是我國(guó)古代“登人”和“編戶(hù)齊民”實(shí)施社會(huì)管理的基本手段?！渡袝?shū)·多士》即有“惟殷先人，有冊(cè)有典”的記錄，可見(jiàn)殷商時(shí)代就有人口統(tǒng)計(jì)。到了周代還有管理戶(hù)籍人口的官職，三年進(jìn)行一次人口調(diào)查。春秋戰(zhàn)國(guó)又有“書(shū)社制度”“上計(jì)制度”。《秦律》規(guī)定不僅要詳細(xì)登記戶(hù)籍，還制定了什伍編制法。漢承秦制，且建立起比較完備的全國(guó)人口調(diào)查管理制度，不僅包括個(gè)人、家庭成員，還包括各類(lèi)資產(chǎn)占有及價(jià)值。至隋朝戶(hù)籍制度與科舉制度結(jié)合，實(shí)行“本貫應(yīng)舉之制”。按地域分配考試名額，首次把國(guó)家福利與人口戶(hù)籍捆綁，但無(wú)城鄉(xiāng)之別。

戶(hù)籍管理也是世界各國(guó)最基本的社會(huì)管理制度，國(guó)外多叫“民事登記”“生命登記”“人事登記”等，美國(guó)實(shí)行的是“出生死亡登記大綱”，沒(méi)有戶(hù)口登記，公民可以自由遷徙，但公民移居某地必須有符合要求的住房面積和穩(wěn)定的收入。美國(guó)人的駕照、信用卡、社會(huì)安全號(hào)大體相當(dāng)于中國(guó)人身份證的角色。日本實(shí)行的是“住民票”制度，它以家庭為單位標(biāo)明每個(gè)人的身份、夫妻關(guān)系、父子關(guān)系，戶(hù)口隨身走，遷徙自由，住民票完全隨住址移動(dòng)。孩子在20歲法定成人之前，無(wú)權(quán)獨(dú)立設(shè)立自己戶(hù)籍，一旦成人完全自由。法國(guó)的戶(hù)籍管理則比較詳盡，連父母的職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、國(guó)籍、宗教信仰等信息都收入法國(guó)人的戶(hù)籍信息，與就醫(yī)、存款等日常生活緊密相關(guān)，但遷徙自由，愿到哪兒到哪兒。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律是價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律、利潤(rùn)規(guī)律、供求規(guī)律，要求市場(chǎng)參與者以最小的代價(jià)獲取最大的利益和最佳的效益。城鄉(xiāng)二元制度不平等的身份限制了契約的自由簽訂，制約了各種社會(huì)資源合理配置，遷徙不自由，身份難轉(zhuǎn)移，地位不平等。特殊歷史時(shí)期還形成了“重義務(wù)，輕權(quán)利”的觀念。戶(hù)籍的二元制度應(yīng)回歸為國(guó)家提供統(tǒng)計(jì)資料，為公民提供相關(guān)信息的初始功能，不分城鄉(xiāng)、不分職業(yè)、不分地域，與各種戶(hù)籍“附著物”脫鉤，全國(guó)統(tǒng)一，可以自由遷徙。

實(shí)施半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度已經(jīng)生成了二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)孕育出深刻影響人們思想觀念和思維方式的城鄉(xiāng)二元文化，要從根本上消除城鄉(xiāng)的二元性，不是靠發(fā)幾個(gè)文件，用一紙政令就能解決的，其背后隱藏的是公共產(chǎn)品的公平配置，城鄉(xiāng)差距的合理縮小，社會(huì)利益的公平維護(hù)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。當(dāng)下還有諸多待解的矛盾和難題。

一是如北上廣深等一些超大城市戶(hù)口在短期內(nèi)還無(wú)法全面放開(kāi)。中國(guó)和其他中小國(guó)家不同，一個(gè)有著14億人口，且大多生活在鄉(xiāng)村的人口大國(guó)，一旦把為數(shù)不多的幾個(gè)超大城市戶(hù)口放開(kāi)，會(huì)帶來(lái)人口爆炸，這些城市將無(wú)力承受。超大城市是農(nóng)民工市民化的夢(mèng)想地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)多，收入高，生活環(huán)境好，公共服務(wù)水平高，尤其年輕一代農(nóng)民工，最理想的落戶(hù)地就是這些超大城市。

二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，還需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間的探索。要建立一個(gè)公平與效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，適合基本國(guó)情，既盡力而為，又量力而行，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，整體設(shè)計(jì)，以繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體，以非繳費(fèi)型福利項(xiàng)目為補(bǔ)充的社會(huì)保障新體系，絕非易事，需要試點(diǎn)試驗(yàn)，探索經(jīng)驗(yàn)，分步實(shí)施，穩(wěn)步推進(jìn)，才能達(dá)到維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)公平，滿(mǎn)足需求，降低城鄉(xiāng)居民生存風(fēng)險(xiǎn)的目的。這是城鄉(xiāng)一元、融合發(fā)展、互促共進(jìn)的基礎(chǔ)。

三是農(nóng)民不愿意丟掉“三權(quán)”。雖然中央明確進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)不得收回，但農(nóng)民仍擔(dān)心二輪或三輪土地承包期滿(mǎn)后政策會(huì)變，進(jìn)城居住但不轉(zhuǎn)戶(hù)口是大多數(shù)農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)選擇，只愿做“一腳城里一腳鄉(xiāng)”的兩棲人。

四是公有制背景下，農(nóng)民與土地的關(guān)系很難割斷。在私有制國(guó)家，農(nóng)民想進(jìn)城當(dāng)市民，把土地一賣(mài)了之，與土地的關(guān)系就此割斷，而我國(guó)是公有制，土地所有權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民無(wú)權(quán)買(mǎi)賣(mài)，只能對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行出租、合作、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押等。也可以放棄，交回集體，但集體經(jīng)濟(jì)組織要給予合理的補(bǔ)償，而有能力補(bǔ)償?shù)牡胤剑r(nóng)民不愿放棄，還想從集體獲取更多的收益；沒(méi)能力補(bǔ)償?shù)牡胤?，農(nóng)民愿意放棄，但卻得不到補(bǔ)償。農(nóng)民與土地的關(guān)系陷入悖論，難以了斷。

五是一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方又出現(xiàn)新的“逆城市化”現(xiàn)象。尤其農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推行以來(lái)，確權(quán)到戶(hù)到人，面對(duì)幾千萬(wàn)甚至幾個(gè)億數(shù)十億的集體資產(chǎn)分配，一些原先轉(zhuǎn)出戶(hù)口的農(nóng)民又要求轉(zhuǎn)回本村。遇到此類(lèi)問(wèn)題的地方，正在探索轉(zhuǎn)回戶(hù)口的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，還出現(xiàn)另外一種現(xiàn)象，如陜西寶雞市有一個(gè)年收入超千億的村，出臺(tái)一條激勵(lì)政策，凡為本村集體經(jīng)濟(jì)年創(chuàng)收超三千萬(wàn)元的，獎(jiǎng)勵(lì)一個(gè)本村戶(hù)口，曾有一個(gè)年創(chuàng)收超15億元的經(jīng)營(yíng)者獲獎(jiǎng)50多個(gè)該村戶(hù)口，這些現(xiàn)象可能是古今中外戶(hù)籍制度史上特有的。

六是二元思維轉(zhuǎn)化成一元思維需要一個(gè)過(guò)程。長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元化思想觀念、思維方式已經(jīng)固化，對(duì)于許多制度設(shè)計(jì)者和資源掌握者而言，要轉(zhuǎn)化成一元化思想觀念和思維方式，這是一種“習(xí)慣”的改變，需要一個(gè)長(zhǎng)期的艱難的過(guò)程。只有用城鄉(xiāng)一元化的思維，才能解決城鄉(xiāng)二元化的問(wèn)題。

當(dāng)我們站在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的制高點(diǎn)俯瞰城鄉(xiāng)二元制度時(shí)，既要看到這一歷史現(xiàn)象的存在具有一定的合理性，又要看到歷史發(fā)展的必然性。堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，大膽開(kāi)拓探索新路，是方向，是目標(biāo)。這是一場(chǎng)接力賽，相信后人比我們更聰明。