未成年人檢察公益訴訟的權(quán)力邊界探析
——從一起“4A級景區(qū)兒童票”公益訴訟案談起

黨瑜 張垚

（浙江省臺州市人民檢察院，臺州318000；浙江省杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，杭州310018）

一、權(quán)力邊界之問：一起“4A級景區(qū)兒童票”公益訴訟案引發(fā)的思考

（一）問題的引出：一起“4A級景區(qū)兒童票”案

寧波江北區(qū)慈城古縣城是我國的4A級旅游景區(qū)，游覽點門票實行政府定價。但在其對外公布的門票價格和減免標(biāo)準(zhǔn)中，僅對身高1.2米以下的兒童免票，違反了國家發(fā)改委《關(guān)于進一步落實青少年門票價格優(yōu)惠政策的通知》中“對6周歲（含6周歲）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的兒童實行免票”的規(guī)定。后經(jīng)江北區(qū)人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)普遍存在將身高作為兒童享受優(yōu)惠門票價格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，江北區(qū)物價局作為價格主管部門，未嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，侵害了眾多未成年人的公平交易權(quán)?；诖?，江北區(qū)人民檢察院啟動未成年人公益訴訟訴前程序，向江北區(qū)物價局發(fā)送檢察建議，要求其落實監(jiān)管職責(zé)，督促轄區(qū)實行政府定價、政府指導(dǎo)價管理的游覽點嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)改委的兒童優(yōu)惠門票政策規(guī)定。在接到檢察建議書后，江北區(qū)物價局積極督促落實，現(xiàn)已全面落實相關(guān)政策。

（二）未成年人檢察公益訴訟的緣起

公益訴訟指的是針對損害國家和社會公共利益的違法行為，由法律規(guī)定的國家機關(guān)和組織代表公共利益群體向法院提起訴訟的司法活動。 由于法律中尚未有關(guān)于未成年人檢察公益訴訟的特殊規(guī)定，因此，現(xiàn)階段未成年人檢察公益訴訟與檢察公益訴訟的發(fā)展具有同步性。一是檢察公益訴訟制度授權(quán)確立。2012年我國《民事訴訟法》修改，首次從立法上確立了我國的公益訴訟制度。2014年10月黨的十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關(guān)公益訴訟制度”。2015年全國人大常委會授權(quán)在部分地區(qū)開展檢察公益訴訟試點工作，隨后最高人民檢察院制定《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》并作出部署。2017年《民事訴訟法》《行政訴訟法》在試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上作出修改，正式確立了檢察公益訴訟制度。而未成年人檢察公益訴訟則一直作為檢察公益訴訟的子領(lǐng)域存在發(fā)展。二是未成年人檢察公益訴訟的探索。伴隨著試點以及檢察公益訴訟制度的確立，各地檢察機關(guān)也不斷在未成年人檢察公益訴訟領(lǐng)域探索應(yīng)用。據(jù)媒體公開報道，我國首起未成年人檢察公益訴訟案件發(fā)生于教育領(lǐng)域，2018年4月福建省福清市檢察院針對轄區(qū)內(nèi)無證幼兒園現(xiàn)象向市政府、市教育局及7個街道辦事處發(fā)出檢察建議。①參見徐日丹：《6歲兒童“超高”景點不免門票？侵權(quán)！》，《檢察日報》2019年3月9日第03版。之后，各地檢察機關(guān)還針對校園周邊售賣煙草、違規(guī)經(jīng)營娛樂場所、環(huán)境安全等問題開展了未成年人檢察公益訴訟工作。

（三）未成年人檢察公益訴訟權(quán)力之惑

公益訴訟屬于檢察機關(guān)的“新興權(quán)力”，且未成年人檢察公益訴訟又屬于“邊緣領(lǐng)域”，因此在實踐與操作層面仍然存在不少問題困惑。一是如何界定未成年人檢察公益訴訟權(quán)力范圍。上述“4A級景區(qū)兒童票”案是檢察機關(guān)針對侵害不特定未成年人的消費權(quán)，維護相關(guān)法律規(guī)定對未成年人所做出的傾斜性優(yōu)惠政策而啟動的未成年人公益訴訟程序案件。其范圍超出了法律列舉規(guī)定的公益訴訟五大類別 ，屬于列舉以外“等”的領(lǐng)域。雖然法律上授權(quán)檢察機關(guān)可以對“等”的領(lǐng)域提起公益訴訟，但基于檢察機關(guān)被動性的司法特點以及后置性的法律設(shè)定，在范圍上必然會有一定的權(quán)力邊界。但尚無具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了監(jiān)護權(quán)撤銷能否納入未成年人檢察公益訴訟范圍等問題遲遲未能有效解決。二是如何體現(xiàn)未成年人特殊元素。我國現(xiàn)有的未成年人檢察公益訴訟的法律基點仍在于民事、行政兩大訴訟法，能否滿足未成年人權(quán)益保護的現(xiàn)實需要。其權(quán)力范圍與成年人是否應(yīng)有所區(qū)別，有無必要根據(jù)未成年人受侵害特點而作特殊化規(guī)定，以有效融入我國未成年人司法制度等。三是未成年人檢察公益訴訟具有哪些啟動條件……等等。基于此，本文試圖總結(jié)未成年人檢察公益訴訟的特點及現(xiàn)實困境，并分析其內(nèi)在的理論基礎(chǔ)，突出未成年人公益訴訟的特殊性，為明晰檢察機關(guān)介入未成年人公益訴訟的邊界提供有效建議支撐。

二、未成年人檢察公益訴訟之困境分析

目前，我國的未成年人檢察公益訴訟只能依靠公益訴訟的基本法律授權(quán)原理而作延伸適用，即涉及未成年人的損害國家和社會公共利益的違法行為。從實踐數(shù)據(jù)來看，未成年人檢察公益訴訟的主要特點及現(xiàn)實困境如下：

（一）實踐運用差異化，理論制度支撐單薄

一是未成年人檢察公益訴訟缺乏理論支撐。以中國知網(wǎng)檢索信息為例，“公益訴訟”為關(guān)鍵詞檢索結(jié)果顯示，2018-2019年相關(guān)學(xué)術(shù)研究達4606篇，其中涉及未成年人檢察公益訴訟的研究有336篇，占比僅為7.3%。②數(shù)據(jù)截至2019年7月27日。而專門以未成年人檢察公益訴訟為主題展開論述的文章則就更為稀少。從研究的內(nèi)容來看，有的研究尚未脫離傳統(tǒng)的公益訴訟理論框架，僅作為一個子領(lǐng)域展開論述研究，沒有認(rèn)識到“未成年人”的特殊司法性。有的局限于監(jiān)護權(quán)撤銷、義務(wù)教育等微觀領(lǐng)域，僅從個案或微觀視角談及未成年人檢察公益訴訟制度的細化與操作，不具備宏觀視野，普適價值較低。還有的論述并不詳實，自始至終均沒有明確該類公益訴訟的具體范圍及邊界限制。①主要參見代表性文獻趙卿、李慶：《未成年人檢察公益訴訟制度構(gòu)建研究——以全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護權(quán)案為例》，載《青少年犯罪問題》2015年第5期71-76頁、李軍、娜迪拉：《教育民事公益訴訟相關(guān)問題研究——以新疆為視角》，載《社會科學(xué)研究》2017年2月80-84頁、秦愛榕：《論未成年人檢察公益訴訟的構(gòu)建》，載《法制與社會》，2015年9月126-127頁等。

二是未成年人檢察公益訴訟實踐差異明顯。首先，案件數(shù)量的差異。以監(jiān)護權(quán)撤銷案件為例，根據(jù)《中國兒童福利月度分析》2019年第3期搜集的29省共110例撤銷監(jiān)護權(quán)的案例中，僅江蘇、浙江、廣東三省案例占比達到30%。②北京師范大學(xué)中國公益研究院、兒童福利與保護研究中心編：《中國兒童福利月度分析》，2019年第3期總第78期。網(wǎng)址：http://www．bnu1．org/show_1279．html不可否認(rèn)，這其中受到具體省情的影響，但也能夠看出省域?qū)用鎸τ谠擁椫贫鹊膱?zhí)行差異化。其次，法律政策把握的差異。各地檢察機關(guān)在相關(guān)未成年人法律政策的把握上有所不同。例如同樣是位于北京市的檢察機關(guān)，有的根據(jù)校園周邊“百米無煙區(qū)”的規(guī)定，制發(fā)檢察建議，要求煙草局嚴(yán)格執(zhí)行，并開展了“校園周邊煙草禁售整治”活動。③參見李春薇：《少年成"老煙槍" 北京海淀:公益訴訟讓未成年人遠離香煙》發(fā)表于《正義網(wǎng)》2019年6月25日。網(wǎng)址：http://news．jcrb．com/xwjj/201906/t20190625_2016527．html。與上述100米理解為“直線距離”不同的是，還有的則理解為“步行距離”，從而對直線距離在100米以內(nèi)，但步行距離超過100米的售煙點，并未啟動公益訴訟程序。④參見張淳藝：《禁售煙草“100米” 執(zhí)法更要“零距離”》，北京青年報2019年7月2日A2版。最后，主辦部門的差異。未成年人檢察公益訴訟涉及公益訴訟檢察部、未成年人檢察部兩個部門的職責(zé)交叉，涉及到該類案件應(yīng)當(dāng)由哪個部門主要經(jīng)辦的問題，各地在具體實踐中也存在一定爭議。

三是未成年人檢察公益訴訟的法律依據(jù)保障不足。我國檢察公益訴訟的法律依據(jù)主要為《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律。實踐中，檢察機關(guān)開展未成年人公益訴訟的主要依據(jù)來自于《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》兩部未成年人法律。而這兩部法律并沒有對檢察機關(guān)提起未成年人檢察公益訴訟起到良好的支撐作用。一方面，在檢察機關(guān)被賦予公益訴訟職權(quán)以后，“兩法”均沒有跟進修訂，以明確檢察機關(guān)具有行使未成年人公益訴訟的權(quán)力，從而導(dǎo)致未成年人公益訴訟的理論和立法支撐沒有任何未成年人的元素，這也就決定了目前未成年人檢察公益訴訟的附屬化。另一方面，該兩部法律雖然明確了全社會對未成年人保護的共同責(zé)任，但是并沒有對責(zé)任進行細化，不少規(guī)定責(zé)任主體模糊，履行義務(wù)空泛，責(zé)任懲戒缺失，使得檢察機關(guān)在啟動未成年人公益訴訟后，被起訴方有了更多抗辯的理由。并且，檢察機關(guān)在訴前制定相關(guān)檢察建議內(nèi)容時，也很難對執(zhí)行情況做具體的細化，被建議方的執(zhí)行效果大打折扣。

（二）受案類型多樣化，法律明確范圍過窄

如圖一所示，2014年以來檢察機關(guān)在未成年人保護領(lǐng)域開展的17起公益訴訟典型案例中⑤典型案例來自2014-2019年正義網(wǎng)、檢察日報、北京青年報等主流媒體的公開報道。，除占比23.5%的食品、藥品安全領(lǐng)域，其余領(lǐng)域均屬法律規(guī)定的“等”外領(lǐng)域。從類型分布來看，監(jiān)督內(nèi)容較為分散，包括監(jiān)護侵權(quán)領(lǐng)域、校園環(huán)境及安全領(lǐng)域、違規(guī)銷售煙、酒領(lǐng)域、違法經(jīng)營娛樂場所領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域、非法雇傭童工等領(lǐng)域，分別占比為29.4%、17.6%、11.8%、5.9%、5.9%、5.9%。由此可以看出，監(jiān)護侵權(quán)領(lǐng)域占比最高，且均為監(jiān)護權(quán)撤銷類案件，屬于未成年人檢察公益訴訟的高發(fā)類別。近年來，家庭暴力、棄嬰等現(xiàn)象頻發(fā)，未成年人監(jiān)護侵權(quán)，特別是監(jiān)護缺失等問題不容忽視。以浙江為例，2018年浙江省檢察機關(guān)共辦理監(jiān)護侵害與缺失干預(yù)案件43件52人，監(jiān)護侵害案件占36.5%，監(jiān)護缺失案件占63.5%。①數(shù)據(jù)來自《浙江省未成年人檢察工作白皮書（2016-2018年）》。監(jiān)護侵害與缺失行為大多與侵害未成年人的刑事案件相關(guān)聯(lián)，其危害性較大，亟需國家機關(guān)介入、規(guī)制。但在實踐中，檢察機關(guān)干預(yù)監(jiān)護侵權(quán)類案件仍處于探索階段，在遭受家庭內(nèi)部撫育私權(quán)阻力的情況下，又困囿于法律無列舉式法定授權(quán)，使其介入運用公益訴訟手段存在較大爭議。

監(jiān)護侵權(quán)領(lǐng)域所面臨的困境，在其他領(lǐng)域也普遍存在?，F(xiàn)行相關(guān)法律對涉及未成年人的公益訴訟缺少針對性設(shè)計，監(jiān)護侵害、校園安全隱患、非法雇傭童工等突出問題均未涉及，列舉式的內(nèi)容范圍過窄。雖然，法律上有“等”以外的兜底性條款。但出于穩(wěn)進執(zhí)行落實的考慮，檢察機關(guān)往往聚焦于范圍以內(nèi)開展公益訴訟，又因檢察公益訴訟處于起步期，對“等”外領(lǐng)域的探索也需要實踐積累。從而檢察機關(guān)無法對部分案件及時運用公益訴訟手段，導(dǎo)致未成年人合理利益損害擴大化。

圖1 17起未成年人檢察公益訴訟案件類型分布圖

（三）案件消解前置化，監(jiān)督手段剛性不足

發(fā)送檢察建議（督促起訴或糾正違法行為）、支持起訴和提起訴訟是檢察機關(guān)開展未成年人公益訴訟的三種方式。根據(jù)法律的規(guī)定，在提起民事、行政公益訴訟時，檢察機關(guān)應(yīng)以履行相關(guān)前置程序為必要。②檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，必須向有資格提起訴訟的機關(guān)或者組織發(fā)送督促起訴意見書或檢察建議書；在提起行政公益訴訟之前，必須先向行政機關(guān)發(fā)送檢察建議，督促糾正違法行為或履行職責(zé)。因此，檢察公益訴訟案件大都通過檢察建議的制發(fā)整改而結(jié)案，僅少數(shù)案件需要動用支持起訴的方式。據(jù)統(tǒng)計，17件典型案例中，通過發(fā)送檢察建議推動訴前消解的未成年人公益訴訟案件有15件，占案件總數(shù)的88.2%。其余2件則系以檢察機關(guān)提起公益訴訟方式解決，分別為檢察機關(guān)刑事附帶民事訴訟、直接提起民事公益訴訟兩種。該未成年人民事公益訴訟案為浙江省首例涉及未成年人的民事公益訴訟案件，系麗水市縉云縣檢察院在履職時發(fā)現(xiàn)，孩子王母嬰用品店未盡查驗義務(wù)，公開銷售不符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的嬰幼兒配方奶粉，訴請被告母嬰用品店支付十倍價款的賠償金，并在市級以上媒體公開道歉，后法院于2019年6月20日判決支持該檢察院的全部訴求。③陳俊如、陳藝尹：《奶粉不符國家標(biāo)準(zhǔn) 檢方提起公益訴訟》，載《浙江法制報》2019年6月21日第4版。

新修訂的《人民檢察院組織法》賦予檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)以及被送達檢察建議對象應(yīng)當(dāng)書面回復(fù)的義務(wù)等內(nèi)容。跟進修訂的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》也細化規(guī)定了相關(guān)機關(guān)或部門收到檢察建議書后應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)依法辦理并且書面回復(fù)檢察機關(guān)。上述制度建構(gòu)有效提升了檢察建議的強制性效力，但仍無法避免檢察建議本身所帶來偏于柔性的監(jiān)督特質(zhì)。一是建議內(nèi)容極易片面。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題或線索主要來源于案件本身，即便是有后期調(diào)查核實等工作，但也不排除查清的問題層級較低、列舉不到位等情況。特別是檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，對于涉及到環(huán)境、食品藥品等其他專業(yè)領(lǐng)域，所提出的對策性意見也可能存在執(zhí)行性、精準(zhǔn)性不高的問題，極易引起被建議單位的敷衍應(yīng)對。二是履行效果缺乏評估。檢察機關(guān)無法對檢察建議的執(zhí)行情況起到充分的監(jiān)管評估作用，檢察建議不具有強制性，以“書面回復(fù)”代為“執(zhí)行”等消極規(guī)避起訴行為仍可能存在。三是程序設(shè)計造成遲滯。制發(fā)檢察建議屬于事后監(jiān)督，但也不排除危險仍在發(fā)生的情況。倘若，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)侵害未成年人公益行為正在發(fā)生，檢察機關(guān)根據(jù)相關(guān)程序等待適格訴訟主體、制發(fā)檢察建議等，不宜于對未成年人合法權(quán)益的及時保護。并且，檢察建議本身回復(fù)時間基本限定在一個月內(nèi)，但有的危險行為排除時間可能更短或更長，時間的古板化限制也會造成救濟不能或更大危險的案（事）件發(fā)生。

三、未成年人檢察公益訴訟的應(yīng)然特殊性

與其他普通類型的公益訴訟相比，未成年人檢察公益訴訟的內(nèi)在理論基礎(chǔ)還蘊含著特殊的未成年人司法理念精神，而這也決定了未成年人檢察公益訴訟應(yīng)給予司法特殊化保護，并以此作出區(qū)別化設(shè)置。

（一）受案范圍擴大化

1. 受案范圍的擴張化趨勢

與普通的檢察公益訴訟相比，未成年人檢察公益訴訟范圍呈現(xiàn)出擴張化趨勢，并具有典型的未成年人司法特點?！段闯赡耆吮Ｗo法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等相關(guān)法律法規(guī)中涉及未成年群體專屬權(quán)益的規(guī)定內(nèi)容均應(yīng)納入受案范圍。

未成年人合法權(quán)益與公共利益呈等約關(guān)系。從某種意義上說，未成年人合法權(quán)益等同于公共利益。一方面，涉眾性的未成年人利益侵害行為本就屬于傳統(tǒng)的公益訴訟的范疇。未成年人環(huán)境、食品藥品等問題均系公眾關(guān)注的焦點，“三鹿牛奶”事件、偽劣疫苗案等重大事件刺痛了社會神經(jīng)，對廣大未成年人生命財產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅，甚至還產(chǎn)生了嚴(yán)重的后果。檢察機關(guān)被賦予公益訴訟職權(quán)后，應(yīng)當(dāng)主動對上述涉眾型的案（事）件進行調(diào)查，充分運用公益訴訟職能。當(dāng)然，有關(guān)涉眾性的未成年人檢察公益訴訟的程序啟動，并不以是否造成未成年人實際侵害結(jié)果作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，只要對未成年人公共利益構(gòu)成了實質(zhì)性的威脅均能運用檢察公益訴訟手段予以處理。

另一方面，小眾群體或個體的未成年人合法權(quán)益也應(yīng)在未成年人公益訴訟范圍之內(nèi)。未成年人是一個國家和民族最為寶貴的資源，也是國家和民族未來的希望，直接關(guān)系到文化傳承、延續(xù)發(fā)展、民族復(fù)興等重要方面。因此，應(yīng)當(dāng)采取特殊化的保護措施予以優(yōu)待培育。受國際上公認(rèn)的未成年人司法理念及我國未成年人司法的影響，未成年人的共同保護責(zé)任決定了未成年人個體利益的公益化。這也決定了評判未成年人的公益性不能單純從人數(shù)上予以確認(rèn)，還要考慮案件的事實性質(zhì)、侵害行為的不確定性以及蔓延趨勢等多方面的因素。以國家親權(quán)（Parens patriae）理論為例，其指的是國家作為每個兒童的最終監(jiān)護人，可以承擔(dān)家長責(zé)任，并擁有為了保護兒童而干預(yù)家庭事務(wù)的權(quán)力。①根據(jù)我國《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護法》的相關(guān)規(guī)定，目前檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍主要有五大類，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英烈名譽榮譽保護等，“等”外尚未有司法解釋加以明確。這一理論具有三個方面的內(nèi)涵：第一，國家是兒童的最終監(jiān)護人，在自然親權(quán)缺位時主動介入家庭領(lǐng)域，履行保護兒童的監(jiān)護人職責(zé)。第二，在父母不適當(dāng)履行其對子女的監(jiān)護職責(zé)時，出于國家利益的維護，國家親權(quán)阻卻自然親權(quán)。第三，國家在履行監(jiān)護人職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)將少年的利益放在首位。由此可知，國家親權(quán)理論最主要表現(xiàn)為未成年人監(jiān)護的公法化與社會化。①趙卿、李慶：《未成年人檢察公益訴訟制度構(gòu)建研究——以全國首例民政部門申請撤銷監(jiān)護權(quán)案為例》，載《青少年犯罪問題》2015年第5期第73頁。也就是說，未成年人監(jiān)護侵權(quán)領(lǐng)域必然也屬于未成年人檢察公益訴訟范圍，檢察機關(guān)可對其實施監(jiān)督。

2.范圍擴張的邊界限制

即使未成年人合法權(quán)益在一定程度上與社會公共利益相等同，但也并不意味著所有的侵害或涉及未成年人權(quán)益的行為都將受公益訴訟的管轄規(guī)制。這里仍需處理好國家公權(quán)力與公民權(quán)利之間的邊界平衡支點。在涉及私權(quán)領(lǐng)域時，檢察機關(guān)的公權(quán)力需要范圍限定的節(jié)制，也應(yīng)當(dāng)遵循公益有限性的原則，避免造成對私權(quán)利和行政的不當(dāng)干預(yù)。②傅國云：《行政檢察監(jiān)督研究：從歷史變遷到制度架構(gòu)》，法律出版社2014年版，第111頁。

公益有限性在未成年人檢察公益訴訟中主要體現(xiàn)檢察機關(guān)動用公益訴訟權(quán)的條件及范圍上，具體表現(xiàn)為三個方面：一是監(jiān)護權(quán)的優(yōu)先救濟原則。未成年人個體權(quán)益遭受他方侵害時，如其家庭或其他監(jiān)護組織和個人具有監(jiān)護的條件和能力，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)讓位于監(jiān)護管理，僅向未成年人的監(jiān)護人作必要的提醒和法律指導(dǎo)，無需再動用國家力量。二是監(jiān)管權(quán)的前置適用原則。涉及到行政等相關(guān)部門的執(zhí)法、管理等領(lǐng)域時，在無緊迫性風(fēng)險的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重執(zhí)法、管理的自主權(quán)，一般不得直接提起訴訟而是繼續(xù)推動并爭取在訴前程序解決問題，以達到案件盡快消解，及時實現(xiàn)糾正違法或促進執(zhí)法等合法合理訴求。當(dāng)存在其他適格等訴訟主體時，檢察機關(guān)也應(yīng)當(dāng)鼓勵維護，發(fā)揮支持公益訴訟的作用。三是非公益范圍的排除原則。有的侵害未成年人合法權(quán)益的行為僅是民事個體之間的侵權(quán)行為等，也并未觸犯《未成年人保護法》等相關(guān)法律法規(guī)的共同責(zé)任規(guī)定。該類行為存在偶發(fā)性、針對性等特點，尚未對廣泛的公共利益構(gòu)成潛在威脅，且與法律監(jiān)督職權(quán)缺乏關(guān)聯(lián)性，因而不能將其列為未成年人檢察公益訴訟范疇。

（二）程序啟動主動性

未成年人檢察公益訴訟的程序啟動更為主動，體現(xiàn)為檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索后，因現(xiàn)實緊迫等原因，可不受等待適格主體等規(guī)則限制，直接啟動公益訴訟檢察程序。由于涉未成年人公益訴訟案件存在線索發(fā)現(xiàn)難、影響范圍廣、危害程度大等特點，為及時、有效保護未成年人，契合我國未成年人司法精神與法律規(guī)定，司法的被動性必將要作出一定讓步，主觀能動色彩將得到進一步增強。其主要體現(xiàn)為以下兩點：

1.線索獲取的非限制性

未成年人檢察公益訴訟的線索來源并不局限于在檢察環(huán)節(jié)的未成年人案件辦理過程，還可在其他領(lǐng)域主動接受或發(fā)現(xiàn)線索：一是其他檢察領(lǐng)域的案件線索?！八拇髾z察”“八大業(yè)務(wù)”均可作為線索發(fā)現(xiàn)的來源，并不局限于未成年人檢察或公益訴訟領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)建立檢察系統(tǒng)跨部門線索移轉(zhuǎn)機制。二是異地移交的管轄線索。各地檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)其他異地線索時，應(yīng)當(dāng)交由具有管轄權(quán)的檢察機關(guān)審查核實，并應(yīng)提供必要的便利條件。三是傳播、影響的新聞事件。對于公眾關(guān)注度高、影響較大的新聞事件，檢察機關(guān)也可將其作為線索來源，通過進一步調(diào)查核實予以確認(rèn)。由于新聞的廣泛傳播性，如事件并未在檢察機關(guān)地域管轄范圍之內(nèi)，基于未成年人公益保護的目的，檢察機關(guān)仍然可以啟動相應(yīng)的排查調(diào)查程序。四是相關(guān)人員的申訴舉報。經(jīng)未成年人當(dāng)事人或其他相關(guān)人員以及醫(yī)院、學(xué)校等涉未場所工作人員向檢察機關(guān)“12309”公益損害與訴訟違法舉報中心等部門申訴或舉報，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即對所反映的相關(guān)事實予以核實。如確符合公益訴訟條件，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動相關(guān)程序。五是團體組織的協(xié)助請求。對于受資金、調(diào)查力量等限制不具備起訴條件的適格主體，可向檢察機關(guān)申請予以協(xié)助。相關(guān)阻卻事由在短時間內(nèi)無法消除的，可能存在未成年人權(quán)益損害擴大化的風(fēng)險，也可請求檢察機關(guān)啟動公益訴訟程序，但需提供無法履行職權(quán)的相關(guān)說明，這一類屬于公益訴訟權(quán)的移交。

2.啟動排序的非限制性

根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，檢察公益訴訟的位次系在其他適格主體之后。從立法本意來看，賦予檢察機關(guān)公益訴訟的權(quán)力，除充分履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)與應(yīng)用外，還具有其他現(xiàn)實背景。一方面，進入新時代以來，社會主要矛盾發(fā)生變化，在社會水平基本滿足私權(quán)的情況下，人民群眾對于法治、公平、安全、環(huán)境等領(lǐng)域的需求更為迫切。而在社會高速發(fā)展轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展的過程中，粗放化的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式帶來了不少涉眾型的問題隱患，需要更為完善的監(jiān)管制度、高水平的司法模式予以引導(dǎo)處理。另一方面，公益訴訟制度建立以來，社會團隊等提起公益訴訟的質(zhì)量與數(shù)量均低位徘徊，加之公益訴訟的對抗主體系掌握公權(quán)力的行政機關(guān)等，因而維護公益的社會力量較小，該項制度也趨于沉睡。

在此背景下，檢察機關(guān)被賦予了公益訴訟的權(quán)力。之所以將檢察機關(guān)的公益訴訟排序在其他適格主體之后，其原因是為了充分動員發(fā)揮其他社會公益團體、單位的作用，突出檢察機關(guān)司法公權(quán)力的救濟性介入，運用其他治理手段以節(jié)約寶貴的司法資源。同時也通過這種方式，指導(dǎo)、鼓勵其他適格主體提起公益訴訟。而在未成年人公益訴訟領(lǐng)域，我國的未成年人司法設(shè)計系以兒童的利益為先。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)可以不經(jīng)等待其他適格主體而直接啟動公益訴訟程序，但必須具備現(xiàn)實的緊迫性與充分及時保障未成年人合法權(quán)益的目的兩個條件。

（三）履職手段機動性

未成年人檢察公益訴訟的手段機動性，也可被稱之為必要性原則。該項特殊性的理論支持源于國家親權(quán)理論的延申，即兒童利益最大化原則。兒童利益最大化包括兩方面的內(nèi)涵，一是兒童具有獨立的權(quán)利主體地位，并依法自主享有人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利。二是兒童的利益高于其他利益，凡是涉及到兒童的事項都應(yīng)以保護兒童利益為優(yōu)先考慮。在該項原則的影響下，未成年人檢察公益訴訟制度也應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。因此，檢察機關(guān)在手段應(yīng)用上不應(yīng)局限于程序流程要求，而是以未成年人實際保護需求為依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

未成年人檢察公益訴訟的機動性可從三個方面加以理解：一是訴訟手段的多元化運用。以一起未成年人犯罪案件為例，該名涉罪未成年人本應(yīng)可以判處緩刑，因監(jiān)護人不作為，不具有良好的監(jiān)護條件，但最終被法院判處實刑。①根據(jù)我國《民事訴訟法》《行政訴訟法》《英雄烈士保護法》的相關(guān)規(guī)定，目前檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍主要有五大類，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英烈名譽榮譽保護等，“等”外尚未有司法解釋加以明確。致使該名未成年人與社會相隔離，還存在犯罪交叉感染、教育脫節(jié)等潛在問題。造成這一問題的原因在于檢察機關(guān)無法在刑事案件中直接提起撤銷監(jiān)護，僅能督促相關(guān)主體起訴撤銷監(jiān)護。如檢察機關(guān)可以同時具備撤銷監(jiān)護的訴訟手段，那么就可在同一案件中同時解決刑事、民事等多類問題，從而避免上述情況的發(fā)生。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)具備并可以同時運用多重的訴訟手段，以應(yīng)對未成年人公益訴訟所帶來的復(fù)雜問題。二是前置程序的適當(dāng)省略。如未成年人的合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，而且侵害仍在進行或是具有擴大化趨勢，通過制發(fā)檢察建議等前置程序不足以遏制其侵害行為或危險蔓延時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)可以直接略過訴前程序向法院提起訴訟，并將該情形在訴訟前告知相關(guān)單位。三是訴前程序的提前終結(jié)。在訴前程序制發(fā)檢察建議后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期督促并關(guān)注案件發(fā)生，如發(fā)現(xiàn)整改效果不力，侵害行為仍然存在的情況，應(yīng)當(dāng)及時提示或警告。在限定期限以內(nèi)，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行單位消極應(yīng)付，已無法在期限內(nèi)執(zhí)行的，或者履行不能等情形的，未成年人合法權(quán)益亟待保護時，可以自行終止訴前程序并提前提起公益訴訟。

四、未成年人檢察公益訴訟完善路徑探析

（一）構(gòu)建未成年人檢察公益訴訟體系

1.完善立法規(guī)定，明確檢察主體地位

首先，通過立法明確檢察機關(guān)在未成年人公益訴訟中的法律地位。參考英烈名譽榮譽類公益訴訟的立法模式，可以借修訂《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》之際，在兩法中明確檢察機關(guān)有權(quán)提起未成年人公益訴訟，保障檢察機關(guān)介入未成年人公益訴訟的主體地位，從而明確檢察機關(guān)在未成年人領(lǐng)域的履職依據(jù)。其次，根據(jù)侵害行為的特點來細化未成年人公益訴訟受案范圍。在受案范圍的立法模式上，仍可以采用列舉加概括的模式。其一，根據(jù)未成年權(quán)益保護的特殊性，適當(dāng)調(diào)整擴張列舉范圍，將監(jiān)護侵權(quán)、雇傭童工、不法商業(yè)侵害等類別加以列舉，明確檢察機關(guān)在案件受理上的權(quán)力范圍；其二，注重未成年權(quán)益與公共利益的等約性，通過“等”的立法模式授權(quán)檢察機關(guān)可開展與列舉內(nèi)容具有同等性質(zhì)的侵害行為監(jiān)督。當(dāng)然，未成年人檢察公益訴訟權(quán)力的擴張也必然會與純民事糾紛領(lǐng)域相混同。因此，有必要鼓勵各地方人大積極出臺加強未成年人檢察公益訴訟工作規(guī)范性文件，以地方性立法的形式規(guī)范檢察機關(guān)未成年人公益訴訟職權(quán)，進一步增設(shè)內(nèi)容、細化標(biāo)準(zhǔn)、明確類型。

2.出臺實施細則，規(guī)范案件辦理流程

未成年人檢察公益訴訟作為一項獨立的制度，不僅需要在相關(guān)法律法規(guī)中明確，還需要對檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力運行操作進行規(guī)范和細化。檢察機關(guān)可以借鑒《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的經(jīng)驗，制定《人民檢察院提起未成年人公益訴訟工作實施細則》，對具體的線索來源、線索移送、管轄、立案程序、舉證責(zé)任等常規(guī)問題作出詳細的規(guī)定。其中，要著重根據(jù)未成年人的司法特點，細化以下幾個方面的內(nèi)容：一是要明確未成年人檢察公益訴訟的承辦部門。由于未成年人檢察部門具有豐富的涉未犯罪處理經(jīng)驗，對于未成年人司法制度的把握也更加專業(yè)，所以由未成年人檢察部門承辦涉未公益訴訟更加適宜，必要時也可以與公益訴訟檢察部門成立辦案組聯(lián)合開展工作。二是要規(guī)定線索發(fā)現(xiàn)與移交程序。對于檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的可能屬于未成年人公益訴訟范圍的線索，要及時將案件材料移交給未成年人檢察部門。三是要在未成年人檢察公益訴訟中融入我國未成年人特殊司法保護制度。如在未成年人受到侵害后要及時進行心理疏導(dǎo)和干預(yù)，提供必要的臨時性司法救助和幫助，對于受到侵害的未成年人，做好個人隱私的保護工作；在訴訟過程中有需要未成年人出庭作證的，要警惕未成年人受到二次傷害、做好訴前心理測評；重視訴訟后的跟蹤與監(jiān)督工作，為受侵害未成年人提供“一站式”救助等。

3.強化支持機制，豐富履職推動手段

第一，構(gòu)建未成年人檢察公益訴訟支持機制。建立定期匯報機制，檢察機關(guān)應(yīng)向黨委、人大定期匯報未成年人檢察公益訴訟開展情況，通過專項督導(dǎo)等形式促進工作有效開展。確立日常溝通工作機制，增強同政府部門及法院、監(jiān)察機關(guān)等的溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同提升相關(guān)部門配合未成年人檢察工作的主動性和自覺性。第二，解除未成年人檢察公益訴訟訴前程序限制。在該領(lǐng)域，檢察機關(guān)提起公益訴訟不再以履行前置程序為必要，如存在未成年人合法利益受侵害的現(xiàn)實緊迫或督促履職效果不明顯、利益仍受侵害的情況下，可直接向人民法院提起公益訴訟訴訟。與此同時，也應(yīng)當(dāng)明確在刑事附帶民事未成年人公益訴訟中，檢察機關(guān)可以直接向法院提出公益訴訟的訴求。第三，激活檢察機關(guān)履職方式的主動性、豐富性。如檢察機關(guān)可與相關(guān)主管部門聯(lián)合開展專項整治活動，會同主管部門出臺相應(yīng)的保護機制，明確責(zé)任主體，做好事前預(yù)防①童模妞妞被踢踹事件發(fā)生后，為規(guī)范童模行業(yè)，杭州市濱江區(qū)人民檢察院會同杭州市濱江區(qū)市場監(jiān)督管理局、共青團杭州市濱江區(qū)委員會出臺《關(guān)于規(guī)范童?；顒颖Ｗo未成年人合法權(quán)益的意見》，確立了全國首個童模保護機制。。在未成年人檢察公益訴訟的線索來源上，與其他部門成立聯(lián)動機制，建立信息采集平臺，拓展案件線索來源渠道。與轄區(qū)學(xué)校合作，聘任對口學(xué)校的聯(lián)絡(luò)教師為“未檢公益訴訟觀察員”。除了聯(lián)合開展工作，還可以借鑒域外經(jīng)驗，賦予檢察機關(guān)其他保護手段。如在監(jiān)護財產(chǎn)侵害行為中，未成年人的財產(chǎn)權(quán)益受到監(jiān)護人的侵害，檢察機關(guān)可以責(zé)令監(jiān)護人提交財產(chǎn)目錄、投資應(yīng)經(jīng)過批準(zhǔn)、提供財產(chǎn)擔(dān)保等。②陳衛(wèi)佐譯：《德國民法典》，法律出版社2010年版，第494-495頁。

（一）未成年人檢察公益訴訟權(quán)力邊界的具體展開

由上文可知，未成年人檢察公益訴訟的權(quán)力邊界仍是以列舉式加以深化及限制。根據(jù)侵害未成年人行為特點，可將未成年人檢察公益訴訟范圍細化為五類。

1.監(jiān)護侵權(quán)領(lǐng)域

監(jiān)護侵權(quán)領(lǐng)域包括未成年人人身、財產(chǎn)兩種侵害行為。人身侵害行為指監(jiān)護侵害和缺失，具體包括監(jiān)護人性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監(jiān)護職責(zé)嚴(yán)重危害未成年人身心健康等行為。③《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》第一條：“本意見所稱監(jiān)護侵害行為，是指父母或者其他監(jiān)護人（以下簡稱監(jiān)護人）性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，教唆、利用未成年人實施違法犯罪行為，脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，以及不履行監(jiān)護職責(zé)嚴(yán)重危害未成年人身心健康等行為?！必敭a(chǎn)侵害行為指監(jiān)護人代為保管被監(jiān)護人的財產(chǎn)，因未履行財產(chǎn)監(jiān)護職責(zé)影響未成年人身心健康的行為。

2.雇傭童工領(lǐng)域

雇傭童工領(lǐng)域主要存在以下三種行為：一是市場中有組織和個人違法招用未滿十六周歲未成年人的行為。二是勞動和社會保障部門未牽頭有關(guān)部門，加強勞動用工管理，維護未成年工的合法權(quán)益的行為。三是對特殊行業(yè)和特殊情況招收的不滿十六周歲的未成年人，未采取特殊勞動保護措施的行為。

3.不法商業(yè)行為領(lǐng)域

不法商業(yè)領(lǐng)域主要是違反了未成年人“兩法”規(guī)定的經(jīng)營行為，主要包括非法向未成年人銷售煙酒、在學(xué)校周邊經(jīng)營歌舞娛樂場所、違法制造傳播淫穢、暴力音像制品、網(wǎng)絡(luò)游戲等危害未成年人身心健康、誘發(fā)犯罪的非法行為，在市場、校園周邊的食堂、小賣部、藥店等向未成年人出售有毒、有害、過期、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品藥品的違規(guī)銷售行為，以及教育部門、食品藥品監(jiān)督管理局等主管單位未定期對市場、校園及周邊的不法商業(yè)行為進行清理和整頓，沒有重視優(yōu)化未成年人成長環(huán)境，為學(xué)校及其周邊地區(qū)創(chuàng)造良好治安氛圍的監(jiān)管行為。

4.公共服務(wù)領(lǐng)域

公共服務(wù)領(lǐng)域主要指文化服務(wù)、義務(wù)教育、校園安全等落實不到位的問題。一是文化服務(wù)問題，指有公共服務(wù)功能的圖書館、美術(shù)館、博物館、愛國教育基地、景區(qū)等對未成年人無條件禁止性準(zhǔn)入、未執(zhí)行減免票價規(guī)定、存在誤導(dǎo)性、引誘性等對未成年人不良信息等行為，物價局等相關(guān)職能部門未督促執(zhí)行引導(dǎo)。二是義務(wù)教育問題，指教育部門、學(xué)校未能依法保障未成年人的受教育權(quán)，落實對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生免費提供課本和補助寄宿生生活費等政策，對孤殘兒童和農(nóng)民工子女等接受義務(wù)教育怠于履職、消極應(yīng)對等。三是校園安全領(lǐng)域，表現(xiàn)為校內(nèi)及校外周邊存在安全隱患，主要存在以下侵權(quán)行為：第一，校園資質(zhì)問題，學(xué)校不具有正規(guī)辦學(xué)資格，老師沒有幼師證、教師資格證等執(zhí)教資格；第二，校園環(huán)境問題，包括校內(nèi)及周邊生態(tài)環(huán)境的問題、校內(nèi)裝修污染問題、校園霸凌等不良學(xué)習(xí)環(huán)境問題；第三，出行安全問題，校車運行不符合安全規(guī)定，學(xué)校周邊存在交通標(biāo)識設(shè)置不合理等交通安全隱患。

5.其他侵害未成年人身心健康的違法領(lǐng)域

其他侵害未成年人身心健康的違法領(lǐng)域主要發(fā)生于特殊未成年群體，如流浪、孤殘、貧困兒童的權(quán)益保護，包括民政部門不積極履行職責(zé)，未牽頭相關(guān)部門加強兒童福利機構(gòu)和流浪未成年人救助保護機構(gòu)建設(shè)，未依法落實相關(guān)政策將貧困兒童的基本生活保障、最低生活補貼、殘疾兒童康復(fù)救助金等社會福利足額、按時發(fā)放到位等情形。