建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的困境、需求和應(yīng)對(duì)

李長(zhǎng)健 楊永海

（華中科技大學(xué)法學(xué)院，武漢430074）

一、問(wèn)題的提出

案例一：被告人王某俤（男，1942年8月25日出生）于2017年初用香蕉哄騙陳某1（女，2013年8月17日出生）到其家中對(duì)陳某1實(shí)施了性侵。陳某1將遭到性侵的事實(shí)告訴了其奶奶黃某1，黃某1因?yàn)楹ε聢?bào)復(fù)沒(méi)有報(bào)案。2017年12月16日下午，被告人王某俤采用脅迫及食物誘騙的方式再次性侵陳某1，陳某1大聲哭鬧，其哥哥陳某2循聲在王某俤家中找到妹妹陳某1，王某俤拿出一根香蕉給陳某2食用，并告知陳某2不要告訴其奶奶。接著，王某俤當(dāng)著陳某2的面對(duì)陳某1實(shí)施侵害。隨后，王某俤讓陳某1和其哥哥自行離開(kāi)①福建省羅源縣人民法院，(2018)閩0123刑初187號(hào)，2018．11．28。

案例二：被告人楊某梅與丈夫李某甲系再婚家庭，在其女兒李某丁(2009年5月24日出生)出生后不滿(mǎn)一年，楊某梅隨李某甲到無(wú)錫務(wù)工，李某丁自幼隨祖父母在河南省周口市生活。2016年9月，楊某梅夫婦因女兒在河南生活學(xué)習(xí)期間有不良習(xí)慣，決定將女兒李某丁接到無(wú)錫與其共同生活。期間，楊某梅因多次發(fā)現(xiàn)女兒偷拿家中的錢(qián)、同學(xué)的錢(qián)物，在說(shuō)教無(wú)果的情況下，多次采用鐵絲衣架毆打、扇耳光和縫衣針戳嘴、喂糞便相威脅（以懲罰嘴饞）等手段毆打虐待李某丁。②江蘇省無(wú)錫市惠山區(qū)人民法院，(2018)蘇0206刑初541號(hào)，2018．12．26

2013年5月全國(guó)婦聯(lián)兒童工作部公布的《我國(guó)農(nóng)村留守兒童③關(guān)于留守兒童的定義尚存爭(zhēng)議，一般認(rèn)為留守兒童具有三個(gè)特點(diǎn)：1．居住地在農(nóng)村；2．父母一方或雙方進(jìn)城；3．發(fā)生一定長(zhǎng)時(shí)間的親子分離。、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》表明，由2010年第六次人口普查樣本推測(cè)，全國(guó)有留守兒童約6103萬(wàn)，約占農(nóng)村兒童的38%，占全國(guó)兒童的20%。①李曉郛：“社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期未成年人監(jiān)護(hù)制度完善探析”，載《人民檢察》2015年第15期。農(nóng)村種地不掙錢(qián)，城市有著更好的打工機(jī)會(huì)和高回報(bào)率，大量農(nóng)村居民流入城市導(dǎo)致留守兒童的數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，也帶來(lái)了許多社會(huì)問(wèn)題，主要原因是監(jiān)護(hù)不力。②黃忠：“從留守兒童問(wèn)題看我國(guó)監(jiān)護(hù)制度之改進(jìn)”，載《西北人口》2009年第2期。我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，也面臨著留守兒童在物質(zhì)、精神需要滿(mǎn)足的考驗(yàn)。家庭承擔(dān)著養(yǎng)老育幼的社會(huì)功能，是未成年人的天然監(jiān)護(hù)所，父母是未成年人的天然呵護(hù)者，但是在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)下，留守兒童無(wú)法陪伴在父母身邊，只能跟著祖父母輩或者親戚，一年之中跟父母的交集大多也只是借助于手機(jī)網(wǎng)絡(luò)，這就使得父母監(jiān)護(hù)不到位。案例一中的留守兒童就是在父母外出打工奶奶監(jiān)護(hù)不到位的情況下受到了人身精神侵害，留守兒童祖父母年齡較大，文化程度、綜合素質(zhì)和法律意識(shí)較低難以起到有效的監(jiān)護(hù)保護(hù)；案例二中親生父母虐待未成年人的所為則更讓人痛心，這兩個(gè)案例暴露了我國(guó)對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)的不足。不可否認(rèn)，未成年人出了問(wèn)題，其監(jiān)護(hù)人難辭其咎。監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)不到位導(dǎo)致監(jiān)護(hù)缺失的情形多有發(fā)生，甚至部分監(jiān)護(hù)人自身就是侵害未成年人權(quán)益的罪魁，比如，遺棄，虐待未成年人。監(jiān)護(hù)缺失是悲劇案件發(fā)生的主要原因，但是我們也不得不做出思考，難道監(jiān)護(hù)人自覺(jué)有效履行職責(zé)就是保護(hù)未成年人合法權(quán)益的唯一辦法嗎？除此之外，保護(hù)未成年人權(quán)益就束手無(wú)策了嗎？

二、問(wèn)題的研究

家庭固然是對(duì)未成年人成長(zhǎng)過(guò)程中監(jiān)護(hù)之地的不二之選，但是當(dāng)家庭監(jiān)護(hù)不能起到保護(hù)未成年人合法權(quán)益時(shí)，國(guó)家監(jiān)護(hù)則對(duì)家庭監(jiān)護(hù)具有替代效應(yīng)。這么一來(lái)，未成年人權(quán)益就可以得到很大程度的庇護(hù)，甚至可以避免許多悲劇發(fā)生。國(guó)家的職責(zé)應(yīng)當(dāng)包含對(duì)未成年人實(shí)施監(jiān)護(hù)，這不僅事關(guān)被監(jiān)護(hù)人個(gè)人的權(quán)益，也牽連到家庭幸福、社會(huì)穩(wěn)定的公共利益。③呂新建：“論我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)制度的完善”，載《河北法學(xué)》2005年第7期。單靠家庭監(jiān)護(hù)已經(jīng)難以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)面臨的新情況新問(wèn)題，因此有必要建立國(guó)家監(jiān)護(hù)制度，由國(guó)家財(cái)政撥款、以政府為主導(dǎo)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的未成年人監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)國(guó)家監(jiān)護(hù)有廣義和狹義之分。廣義的國(guó)家監(jiān)護(hù)指的是國(guó)家全面進(jìn)入未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)全過(guò)程，從未成年人出生開(kāi)始到成年之前的每一步都有國(guó)家監(jiān)護(hù)，對(duì)于監(jiān)護(hù)人的選取、審查、認(rèn)定、變更，國(guó)家都要全權(quán)負(fù)責(zé)；狹義的國(guó)家監(jiān)護(hù)指的是只有在親屬監(jiān)護(hù)不到位，甚至是出現(xiàn)了親生父母侵害孩子利益的情況，此時(shí)才由國(guó)家介入，變更或者取消親屬監(jiān)護(hù)資格，改由國(guó)家接管監(jiān)護(hù)權(quán)或者另外指定監(jiān)護(hù)人，并將未成年人的監(jiān)護(hù)納入專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，動(dòng)態(tài)跟蹤。目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我國(guó)正在建設(shè)服務(wù)型政府，廣義的監(jiān)護(hù)不但增加政府工作量，也會(huì)導(dǎo)致政府無(wú)法很好地完成監(jiān)護(hù)工作，因此并不適合我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。狹義上的國(guó)家監(jiān)護(hù)則應(yīng)當(dāng)是目前較為恰當(dāng)?shù)倪x擇，但建立國(guó)家監(jiān)護(hù)在現(xiàn)實(shí)中也面臨諸多困境。

（一）傳統(tǒng)觀(guān)念根深蒂固排斥國(guó)家監(jiān)護(hù)介入

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)深受宗法家族觀(guān)念影響，農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的血緣姻親、裙帶關(guān)系等錯(cuò)綜復(fù)雜，給人們帶來(lái)的心理鉗制短期內(nèi)難以克服，人們歷來(lái)將家庭領(lǐng)域視為自己的私事，有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的法律法規(guī)保護(hù)主要是以家庭內(nèi)部事務(wù)、親屬間自治為主。目前我國(guó)的監(jiān)護(hù)制度秉承古代親權(quán)制度，認(rèn)為父母作為孩子最親近的人，承擔(dān)監(jiān)護(hù)義務(wù)，履行監(jiān)護(hù)職責(zé)是天經(jīng)地義，理所當(dāng)然的。受幾千年來(lái)家庭觀(guān)念影響，對(duì)于家庭事務(wù)實(shí)行家長(zhǎng)制，孩子被視為父母的私有財(cái)產(chǎn)，哪怕是出現(xiàn)了家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)職責(zé)履行不到位，侵害未成年人合法權(quán)益的情形，竟然也被視為家庭內(nèi)部矛盾，旁人不方便插手，這就在觀(guān)念上排斥了國(guó)家公權(quán)力對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)的干預(yù)。

（二）家長(zhǎng)監(jiān)護(hù)主體缺失需要國(guó)家承擔(dān)監(jiān)護(hù)人職責(zé)

改革開(kāi)放四十年帶來(lái)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展，也改變了人們的生活方式和思想觀(guān)念，并引發(fā)了諸多監(jiān)護(hù)問(wèn)題，比如“離婚率上升”、“留守兒童問(wèn)題”、“非原生家庭子女監(jiān)護(hù)問(wèn)題”。在城市，父母工作壓力大，生活節(jié)奏快，難以顧暇孩子教育成長(zhǎng)，離異家庭對(duì)孩子缺乏關(guān)愛(ài)或者過(guò)分溺愛(ài)，離婚夫妻爭(zhēng)奪子女撫養(yǎng)權(quán)，使得未成年人夾在中間不知所措，不能得到父母得當(dāng)?shù)年P(guān)愛(ài)和教育，這樣的未成年人的監(jiān)護(hù)處于錯(cuò)位狀態(tài)，導(dǎo)致其身心出現(xiàn)很多問(wèn)題，如自閉自卑、脾氣暴躁、唯我獨(dú)尊，甚至走向吸毒、賭博的犯罪道路。在農(nóng)村，大量青壯年父母進(jìn)城務(wù)工，但是大多從事一些純體力勞動(dòng)，比如電子廠(chǎng)、制衣廠(chǎng)，收入微薄，加班嚴(yán)重，缺乏社會(huì)保障，孩子只能跟著祖父母輩或者親屬留在農(nóng)村，即便父母帶著孩子進(jìn)城卻忙于生計(jì)無(wú)暇照顧未成年子女的身心健康，這些做法均容易引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。

（三）國(guó)家監(jiān)護(hù)是社會(huì)監(jiān)護(hù)制度難以操作的必然選擇

《未成年人保護(hù)法》規(guī)定黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治組織和社會(huì)公民對(duì)未成年人負(fù)有共同的社會(huì)責(zé)任?！睹穹倓t》也規(guī)定在未成年人的監(jiān)護(hù)人確定以前，基層群眾自治組織或者民政部門(mén)擔(dān)任臨時(shí)監(jiān)護(hù)人來(lái)保護(hù)未成年人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益。①陳華彬：《民法總則》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第323頁(yè)。從法律規(guī)定上來(lái)看，我國(guó)是主張由組織來(lái)?yè)?dān)任監(jiān)護(hù)人的，這些組織包括居委會(huì)、村委會(huì)、學(xué)校、醫(yī)院、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、未成年人保護(hù)組織、民政部門(mén)等。如果未成年人的父母親屬不能擔(dān)任或者有效擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，那么此時(shí)就應(yīng)當(dāng)由國(guó)家設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，這樣才是在社會(huì)分工下做到各司其職，任務(wù)明確，互不干擾。監(jiān)護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不只是停留在物質(zhì)上的支持，更需要情感的溝通、精神的關(guān)愛(ài)，離家進(jìn)城的父母對(duì)未成年人不能只是給錢(qián)了事，也不能一味溺愛(ài)放縱。監(jiān)護(hù)，既要照顧未成年人的日常生活，還要在精神上給予指導(dǎo)，并在平時(shí)的接觸中及時(shí)發(fā)現(xiàn)未成年人出現(xiàn)的問(wèn)題，給予耐心細(xì)致的疏導(dǎo)。顯然這樣的工作不應(yīng)該是由上述組織來(lái)完成的。更何況現(xiàn)在人們的工作和社會(huì)角色變換頻繁，人們和上述組織的聯(lián)系也沒(méi)有以前那么密切，上述組織更不應(yīng)該因?yàn)楸O(jiān)護(hù)職責(zé)而背負(fù)上更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

三、建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的多維需求

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，依靠居委會(huì)村委會(huì)等組織來(lái)作為未成年人監(jiān)護(hù)的主體，無(wú)論從理論上還是現(xiàn)實(shí)操作上都不切實(shí)際，必須建立國(guó)家監(jiān)護(hù)，將國(guó)家公權(quán)力引入未成年人監(jiān)護(hù)。國(guó)家監(jiān)護(hù)是保障未成年人合法權(quán)益的最后一道屏障，在家庭監(jiān)護(hù)出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)顯得更為重要。

（一）建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)是民法社會(huì)化的理論需要

近代民法強(qiáng)調(diào)意思自治，尊重當(dāng)事人意愿，排斥公權(quán)力的干涉，把個(gè)人利益放在第一位，這被視為對(duì)自由和權(quán)利的保障；而現(xiàn)代民法強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益，體現(xiàn)社會(huì)本位，由此出現(xiàn)了民法逐漸限制個(gè)人權(quán)利和權(quán)利本位的趨勢(shì)，這便是學(xué)界所稱(chēng)的“民法的社會(huì)化”。民法社會(huì)化折射到監(jiān)護(hù)領(lǐng)域就是公權(quán)進(jìn)入家庭監(jiān)護(hù)自治?，F(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)越來(lái)越呈現(xiàn)出這樣的監(jiān)護(hù)公法化趨勢(shì)，西方許多國(guó)家開(kāi)設(shè)了未成年人監(jiān)護(hù)崗位，成立了專(zhuān)門(mén)監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，并在法律上得到確認(rèn)，這便使得未成年人監(jiān)護(hù)具有了公法和私法的兩重色彩。①石婷：“論國(guó)家對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的公權(quán)干預(yù)——以保障留守兒童的合法權(quán)益為視角”，載《當(dāng)代青年研究》2014年第3期。加快未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的理論研究和制度設(shè)計(jì)是順應(yīng)國(guó)際監(jiān)護(hù)形勢(shì)，修繕我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的著重步伐。②錢(qián)曉萍：“論國(guó)家對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)的實(shí)現(xiàn)——以解決未成年人流浪問(wèn)題為目標(biāo)”，載《法學(xué)雜志》2011年第1期。國(guó)家監(jiān)護(hù)并不是要否定家庭親屬監(jiān)護(hù)自治，而是對(duì)家庭監(jiān)護(hù)的必要補(bǔ)充和完善。家庭監(jiān)護(hù)作為未成年人監(jiān)護(hù)的第一場(chǎng)所，國(guó)家監(jiān)護(hù)的設(shè)計(jì)必須給予其足夠的信任和支持。但是，一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)更多的表現(xiàn)在未成年人的素質(zhì)和能力上，未成年人不是家庭的私有物產(chǎn)，國(guó)家公權(quán)力必須給予家庭監(jiān)護(hù)適當(dāng)監(jiān)督，甚至是撤銷(xiāo)家庭監(jiān)護(hù)來(lái)維護(hù)未成年人權(quán)益。

(二）建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)是完善監(jiān)護(hù)立法的需要

長(zhǎng)期以來(lái)家庭監(jiān)護(hù)人認(rèn)為怎么樣管理未成年人子女是自己的私事，拒絕別人干涉，恰恰因?yàn)槿绱?，虐待遺棄、家庭暴力事件頻發(fā)。家庭之中侵犯未成年人權(quán)益惡性事件的發(fā)生反映了我國(guó)監(jiān)護(hù)立法的不足，尤其是國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督不夠使得未成年人權(quán)益保護(hù)長(zhǎng)期時(shí)滯。面臨嚴(yán)峻復(fù)雜的監(jiān)護(hù)困境，建立國(guó)家監(jiān)護(hù)也是監(jiān)護(hù)立法建設(shè)的迫切需求。當(dāng)下，有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的立法僅存在于少數(shù)法律法規(guī)的監(jiān)護(hù)部分，且這些法律多是一些籠統(tǒng)的規(guī)定，難以具體操作。例如，《未成年人保護(hù)法》規(guī)定，監(jiān)護(hù)人要保護(hù)未成年人的人身財(cái)產(chǎn)等權(quán)益，營(yíng)造和睦良好的成長(zhǎng)氛圍，關(guān)心未成年人的身心健康，引導(dǎo)未成年人的行為習(xí)慣。類(lèi)似的條款規(guī)定模糊不清，對(duì)于監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)是否合格并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)界定，對(duì)于監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)督條款也沒(méi)有，更沒(méi)有涉及家長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)資格，出現(xiàn)監(jiān)護(hù)問(wèn)題時(shí)國(guó)家如何干預(yù)。又比如，《民法總則》中規(guī)定，家長(zhǎng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的權(quán)利受到法律保護(hù)，但是如果家長(zhǎng)不正確履行職責(zé)甚至侵犯未成年人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。家長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)按照最有利于未成年人的原則履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，除了為了未成年人的利益外不能處分其財(cái)產(chǎn)。民法總則對(duì)監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計(jì)是我國(guó)現(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度的最新進(jìn)展，暗含國(guó)家監(jiān)護(hù)的影子，但也只是原則性規(guī)定，沒(méi)有充分體現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)的特點(diǎn)。未來(lái)民法總則的細(xì)化規(guī)定應(yīng)在體例和條文上完成民法總則沒(méi)有完成的任務(wù)，充分把國(guó)家監(jiān)護(hù)考慮進(jìn)去。③王竹青：“論未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的立法構(gòu)建——兼論民法典婚姻家庭編監(jiān)護(hù)部分的制度設(shè)計(jì)”，載《河北法學(xué)》2017年第5期。

（三）建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)是完善監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的需要

中國(guó)是人口大國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)未成年人口已經(jīng)超過(guò)3億，隨著放寬二胎政策落地，未成年人口數(shù)量和比重會(huì)越來(lái)越大。未成年人監(jiān)護(hù)面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，急需專(zhuān)門(mén)的強(qiáng)有力的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，然而面臨著如此巨大數(shù)量的未成年人群，我國(guó)目前并沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)而有力的監(jiān)督保護(hù)機(jī)構(gòu)。從全國(guó)范圍來(lái)看，我國(guó)目前在保護(hù)未成年人機(jī)構(gòu)設(shè)置上也很不健全，資金不足，人員短缺是其常見(jiàn)問(wèn)題。比如，我們反對(duì)家庭暴力，但是當(dāng)針對(duì)未成年人的一般家庭暴力出現(xiàn)時(shí)我們又能做什么？除了道德上的職責(zé)，言語(yǔ)上的痛罵，我們幾乎無(wú)能為力。就算是出現(xiàn)了嚴(yán)重傷害未成年人身心健康的家庭暴力，我們可以尋求司法救助，將施暴父母定罪判刑，但是這樣只會(huì)使未成年人多了一個(gè)身份標(biāo)簽，即服刑人員子女，由此導(dǎo)致未成年人的監(jiān)護(hù)會(huì)面臨更大的難題，有了坐過(guò)牢的父母，未成年人以后的升學(xué)、就業(yè)、婚姻也會(huì)受到負(fù)面影響。難點(diǎn)在于當(dāng)家庭暴力發(fā)生時(shí)，我們沒(méi)有一個(gè)可以安置未成年人的場(chǎng)所，無(wú)法將未成年人帶離家庭，外界調(diào)解以后未成年人只能繼續(xù)回歸家庭，繼續(xù)和可能依然存在暴力傾向的父母生活在一個(gè)屋檐下，面臨著后續(xù)暴力傷害的可能。建立監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)需要以國(guó)家強(qiáng)制力和財(cái)力支持作為后盾，沒(méi)有國(guó)家的公信力就無(wú)法建立讓人信服，讓未成年人權(quán)益切實(shí)得到保護(hù)的機(jī)構(gòu)。因此建立監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，可說(shuō)是建立國(guó)家監(jiān)護(hù)最為重要也最為迫切的需求。

（四）建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)是保護(hù)未成年人權(quán)益的實(shí)踐需要

社會(huì)變遷沖擊了原有的家庭監(jiān)護(hù)制度，也為國(guó)家監(jiān)護(hù)的加入提供了客觀(guān)需要。自上世紀(jì)70年代末推行計(jì)劃生育制度以來(lái)，我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)逐漸變小，親屬關(guān)系紐帶逐漸松散，家族內(nèi)部對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的力度在弱化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下，職業(yè)分工日益細(xì)化，婦女身體也得到進(jìn)一步解放從而走出家庭，婦女對(duì)于家庭內(nèi)部子女的監(jiān)護(hù)功能在減弱，另一方面由于家政行業(yè)，比如，保姆、小時(shí)工等發(fā)育尚不成熟，運(yùn)作不夠規(guī)范化，難以替代婦女的母親角色承擔(dān)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)。此外，改革開(kāi)放40年以來(lái)我國(guó)物質(zhì)基礎(chǔ)明顯提高，綜合國(guó)力增強(qiáng)，也為建立國(guó)家監(jiān)護(hù)提供了物質(zhì)保障，有條件為監(jiān)護(hù)未成年人提供較為充足的福利服務(wù)。加之近年來(lái)頻發(fā)的侵害未成年人權(quán)益案件，如拐賣(mài)兒童等，也喚起了人們?cè)谒枷肷蠈?duì)未成年人監(jiān)護(hù)的重視。

四、建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的域外立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

在古羅馬法的“保佐”制度中，為沒(méi)有在親權(quán)監(jiān)護(hù)之下的未成年人設(shè)置監(jiān)護(hù)人，這是國(guó)家公權(quán)替代親權(quán)監(jiān)護(hù)的起始。工業(yè)革命以來(lái)，監(jiān)護(hù)制度中逐漸加入了國(guó)家司法權(quán)和行政權(quán)的角色，尤其是在監(jiān)護(hù)程序上，國(guó)家公權(quán)介入色彩更為濃厚。二戰(zhàn)以后，隨著全球兒童福利事業(yè)的發(fā)展，未成年人監(jiān)護(hù)已經(jīng)不再是家庭內(nèi)部事務(wù)，也不是單純的私法問(wèn)題，國(guó)家公權(quán)力開(kāi)始明顯涉入其中并扮演主要角色。政府作為責(zé)任主體強(qiáng)化，父母角色弱化，國(guó)家從幕后走向前臺(tái)，成為監(jiān)護(hù)的主角。隨著家庭關(guān)系的日益松散，家庭自治監(jiān)護(hù)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，各國(guó)立法紛紛廢除了原先可以決定監(jiān)護(hù)事務(wù)的親屬會(huì)議，血緣關(guān)系在監(jiān)護(hù)中被沖淡，國(guó)家監(jiān)護(hù)理念日益深入到監(jiān)護(hù)制度之中。無(wú)論大陸法系、英美法系如何各具特色，但是其監(jiān)護(hù)制度的源頭都是古羅馬法，其共同趨勢(shì)都是監(jiān)護(hù)制度的公法化。

（一）以德國(guó)為代表的大陸法系：弱化父母親權(quán)，強(qiáng)化國(guó)家職能

現(xiàn)在的《德國(guó)民法典》為未成年人監(jiān)護(hù)樹(shù)立了典型模板：罷黜父母親權(quán)的權(quán)力內(nèi)核，代之以責(zé)任和義務(wù)為主的父母照顧權(quán)，使父母對(duì)子女的權(quán)力義務(wù)關(guān)系從形式到內(nèi)容更加具有可操作性；加強(qiáng)國(guó)家在監(jiān)護(hù)中的職能責(zé)任，罷黜親屬監(jiān)護(hù)和親屬會(huì)議職責(zé)；監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)更多地帶有監(jiān)督性和強(qiáng)制性意味。言而總之，家庭監(jiān)護(hù)、親屬監(jiān)護(hù)的功能在消退，國(guó)家監(jiān)護(hù)、監(jiān)督監(jiān)護(hù)的色彩在增強(qiáng)。具體來(lái)說(shuō)，德國(guó)法上的監(jiān)護(hù)是公共責(zé)任，比如，在涉及未成年人無(wú)人監(jiān)護(hù)時(shí)，國(guó)家便會(huì)負(fù)擔(dān)其職責(zé)，由社會(huì)援助兒童部來(lái)對(duì)其負(fù)責(zé)。司法權(quán)對(duì)父母親權(quán)進(jìn)行干預(yù)，父母提出由第三人監(jiān)護(hù)子女時(shí)，家事法官要求該第三人提出監(jiān)護(hù)請(qǐng)求。德國(guó)法在監(jiān)護(hù)公法化趨勢(shì)上的表現(xiàn)體現(xiàn)在：第一，出臺(tái)的監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的法律法規(guī)越來(lái)越多的帶有國(guó)家強(qiáng)制性特點(diǎn)。比如德國(guó)未成年人保護(hù)法、兒童福利法等一連串的公法性質(zhì)法律部門(mén)；第二,監(jiān)護(hù)的主體逐漸以公權(quán)力機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，設(shè)立了一批代表國(guó)家行使權(quán)力的社會(huì)機(jī)構(gòu)，如監(jiān)護(hù)法院、家庭裁判所等；第三，無(wú)論實(shí)體上還是程序上，從監(jiān)護(hù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更到實(shí)際操作的整個(gè)過(guò)程中都注入國(guó)家意志，弱化監(jiān)護(hù)人的個(gè)人意志；最后,國(guó)家既是監(jiān)護(hù)責(zé)任的主導(dǎo)，又是責(zé)任的主體，有權(quán)撤銷(xiāo)、變更、任免監(jiān)護(hù)人。

（二）以美國(guó)為代表的英美法系：明確政府責(zé)任，強(qiáng)化司法監(jiān)護(hù)

美國(guó)對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)體現(xiàn)在規(guī)定父母權(quán)利義務(wù)、明確政府責(zé)任、強(qiáng)化司法監(jiān)護(hù)上。

監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)主要包括：除非法律明文禁止，父母可以為孩子做任何事情，只要父母覺(jué)得這是有利于孩子的；父母要為孩子的成長(zhǎng)提供金錢(qián)物質(zhì)支持；父母有滿(mǎn)足孩子教育、醫(yī)療等基本權(quán)利的義務(wù)。國(guó)家職責(zé)方面，國(guó)家首先尊重并保障父母的權(quán)利；在父母沒(méi)有盡到監(jiān)護(hù)責(zé)任時(shí)，國(guó)家介入私人家庭。美國(guó)干預(yù)家庭監(jiān)護(hù)主要有三個(gè)方面：對(duì)于家庭困難的兒童實(shí)施救助，強(qiáng)行使其父母履行職責(zé)；政府提供網(wǎng)絡(luò)等媒體向父母?jìng)魇诮逃椒?；?duì)于遭受虐待或被忽略的兒童，政府設(shè)置了舉報(bào)制度，為兒童任命監(jiān)護(hù)人掌管兒童有關(guān)福利事務(wù)。此外，政府還制定了寄養(yǎng)收養(yǎng)制度，為流浪兒童、孤兒提供基本生活保障。司法層面，未成年人被忽視、被虐待的案件交由少年法院接管。當(dāng)警察或者兒童保護(hù)部門(mén)發(fā)現(xiàn)可能對(duì)兒童構(gòu)成虐待、忽視或者遺棄的行為苗頭時(shí)，個(gè)案調(diào)研員可以不經(jīng)法院直接開(kāi)始調(diào)查。甚至在緊急情況下，警察可以未經(jīng)父母同意直接進(jìn)入私人住宅，把處于危險(xiǎn)狀態(tài)的孩子直接帶走并訴諸法院。處理涉及未成年人案件法院采取秘密審理方式，外界不得而知。法院可以為兒童任命暫時(shí)或者長(zhǎng)期的監(jiān)管人，父母監(jiān)護(hù)兒童但受監(jiān)管人監(jiān)督。父母有探望被監(jiān)管兒童的權(quán)利，但是要向被監(jiān)管兒童提供撫養(yǎng)費(fèi)用。

從兩大法系的法律設(shè)置來(lái)看，未成年人監(jiān)護(hù)公法化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，國(guó)家強(qiáng)制力政策和行政手段參與監(jiān)護(hù)事務(wù)的趨勢(shì)也越來(lái)越明朗。無(wú)論是成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，還是設(shè)置完整的法律體系，都體現(xiàn)著這樣的規(guī)律：國(guó)家公權(quán)力正在將監(jiān)護(hù)的家庭私人事務(wù)逐步演變?yōu)楣彩聞?wù)，逐步開(kāi)啟監(jiān)護(hù)的社會(huì)化、公法化渠道。

五、建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的建議應(yīng)對(duì)

（一）建立專(zhuān)門(mén)強(qiáng)有力的未成年人保護(hù)管理機(jī)構(gòu)

未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域有著許多的問(wèn)題，而這些問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和解決必須由有專(zhuān)門(mén)強(qiáng)大而有力量的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。隨著社會(huì)發(fā)展，未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域也會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的問(wèn)題，未成年人保護(hù)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任也會(huì)越來(lái)越大。然而，目前中央地方兩個(gè)層面都缺乏這樣的機(jī)構(gòu)，在中央層面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的副部級(jí)級(jí)別單位對(duì)全國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)工作做統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。在地方層面，省、市、縣三級(jí)行政單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人監(jiān)護(hù)事業(yè)管理中心，集中管理本地區(qū)的未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)。其中，縣一級(jí)行政單位及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)所掌握情況深入未成年人家庭對(duì)未成年人身心健康進(jìn)行耐心細(xì)致的溝通了解，對(duì)于無(wú)法得到有效監(jiān)護(hù)的未成年人提供監(jiān)護(hù)。有了安置未成年人的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，才能將未成年人帶離家庭暴力，撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格，妥善保護(hù)未成年人權(quán)益。未成年人專(zhuān)門(mén)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下職責(zé)：對(duì)于家庭監(jiān)護(hù)提供支持與協(xié)助；對(duì)于家庭監(jiān)護(hù)中出現(xiàn)的問(wèn)題給予妥善解決；對(duì)于缺失監(jiān)護(hù)的未成年人提供國(guó)家監(jiān)護(hù)。

（二）建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

監(jiān)護(hù)監(jiān)督對(duì)于家庭監(jiān)護(hù)起著重要的督促作用，從上文來(lái)看，世界上很多國(guó)家都對(duì)監(jiān)護(hù)監(jiān)督做出了規(guī)定，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，應(yīng)當(dāng)設(shè)立未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)履行監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)由村委會(huì)、居委會(huì)的村民、居民擔(dān)任，他們和未成年人生活在同一片社區(qū)，對(duì)于未成年人家庭情況更為了解，方便開(kāi)展工作。監(jiān)護(hù)監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)建立本轄區(qū)所有未成年人的成長(zhǎng)信息檔案，全面系統(tǒng)掌握未成年人和其監(jiān)護(hù)人的情況；不定期走訪(fǎng)未成年人家庭，尤其是留守兒童家庭，了解未成年人的生活學(xué)習(xí)、心理變化；對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行定期培訓(xùn)，包括法律知識(shí)、心理知識(shí)、安全意識(shí)等；幫助未成年人解決實(shí)際問(wèn)題，比如家人去世等重大變故；對(duì)于不認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)護(hù)人要進(jìn)行批評(píng)教育，不能及時(shí)改正的要上報(bào)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者起訴至法院。

（三）建立社會(huì)公眾舉報(bào)制度

未成年人的親屬監(jiān)護(hù)具有私密性、隱蔽性，即使發(fā)生了監(jiān)護(hù)人侵犯未成年人權(quán)益的事件，外界也難以知曉，甚至外界知曉以后也投訴無(wú)門(mén)。①于晶：“論我國(guó)未成年監(jiān)護(hù)人監(jiān)督機(jī)制的建立”，載《中國(guó)青年研究》2012年第9期。因此，應(yīng)當(dāng)建立社會(huì)公眾舉報(bào)制度，讓未成年人身邊的老師、鄰居、醫(yī)生、同學(xué)行動(dòng)起來(lái)，用群眾的眼睛關(guān)注未成年人身心健康成長(zhǎng)。將未成年人的監(jiān)護(hù)行為置于透明的監(jiān)督之下，這對(duì)監(jiān)護(hù)人也是一種心理約束。公眾發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人有侵犯未成年人權(quán)益行為以后，可以向監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或者未成年人保護(hù)管理機(jī)構(gòu)舉報(bào)，這樣便使得未成年人權(quán)益處于社會(huì)公眾、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、未成年人保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的多重保護(hù)之下，最大可能使得未成年人權(quán)益不受侵犯或者第一時(shí)間得到救濟(jì)。

六、余論

社會(huì)本位立法體現(xiàn)社會(huì)連帶責(zé)任思想，監(jiān)護(hù)事關(guān)社會(huì)利益，不能再以單純家庭私事看待，未成年人監(jiān)護(hù)完全由親屬自治已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，公權(quán)力介入監(jiān)護(hù)是大勢(shì)所趨。②林秀雄：“論未成年人之監(jiān)護(hù)人及‘民法’第1094 條之修正”，載謝在全等主編：《物權(quán) 親屬編》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第293頁(yè)。良好的未成年人監(jiān)護(hù)制度不僅事關(guān)未成年人權(quán)益保護(hù)，更關(guān)乎一個(gè)國(guó)家對(duì)人權(quán)保障的程度，關(guān)乎一個(gè)民族的未來(lái)。本研究結(jié)合具體案例，借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出建立國(guó)家監(jiān)護(hù)的建議，是順應(yīng)時(shí)代、尊重人權(quán)、服務(wù)社會(huì)的必然要求。