PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估的影響因素探析

曹 佳，阮 萍（教授）

一、引言

PPP模式，即政府和社會資本合作模式，從2014年開始，因其具有利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的特點(diǎn)，在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)被廣泛推廣，在緩解地方政府債務(wù)壓力、優(yōu)化市場資源配置、促進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)提質(zhì)增效等方面發(fā)揮了積極作用。無論從投資規(guī)模、行業(yè)領(lǐng)域還是城市地域來看，PPP 模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用均有了階段性的突破。財(cái)政部政府和社會資本合作綜合信息平臺數(shù)據(jù)顯示，截至 2018年12月31日，目前全國 PPP 項(xiàng)目財(cái)政部入庫項(xiàng)目8649 個(gè)，入庫項(xiàng)目金額總計(jì)151258.81 億元，項(xiàng)目遍布全國各省，涉及19 個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。

隨著PPP 模式的不斷發(fā)展及交易結(jié)構(gòu)日趨完善，項(xiàng)目各階段都可能發(fā)生多種事項(xiàng)，如投資決策、項(xiàng)目監(jiān)測與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)、質(zhì)押融資、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等[1]。無論是定價(jià)需要還是依據(jù)國有資產(chǎn)相關(guān)法規(guī)，這些情況均可能需要對PPP 項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)評估。PPP 生命周期各階段涉及的評估目的和評估對象有所不同，各類評估需求可參見中國資產(chǎn)評估協(xié)會于2016年發(fā)布的《PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》。

目前關(guān)于PPP項(xiàng)目價(jià)值評估的研究多集中于評估方法方面，只有少部分學(xué)者對PPP 項(xiàng)目價(jià)值的影響因素進(jìn)行了單一的、針對性的分析，如根據(jù)預(yù)期收益率來確定項(xiàng)目特許價(jià)格、保底量、特許經(jīng)營期限等，而對評估影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析的研究尚處于空白。這一部分對于價(jià)值評估來說又極其重要，因此本文將對這一空白領(lǐng)域進(jìn)行探究。PPP 項(xiàng)目的評估對象種類繁多，其中PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估應(yīng)用較廣，收益權(quán)價(jià)值評估可能出現(xiàn)在項(xiàng)目采購決策、響應(yīng)決策、項(xiàng)目監(jiān)測與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)、質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等情形下，評估目的可能是為項(xiàng)目決策、融資、轉(zhuǎn)讓等提供依據(jù)。故本文選取項(xiàng)目收益權(quán)作為PPP項(xiàng)目價(jià)值評估的研究對象，探討其影響因素。

在選擇研究范圍時(shí)，本文將以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，分析PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估的影響因素。PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的最大區(qū)別是PPP 項(xiàng)目不僅要考慮項(xiàng)目的籌建狀況，還要考慮運(yùn)營管理、雙方的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等情況，因此在對PPP項(xiàng)目價(jià)值進(jìn)行評估時(shí)，除考慮各類評估方法中的基本參數(shù)以外，還應(yīng)考慮政府方和社會資本方約定的特殊合約安排。

在以往與項(xiàng)目特殊合約安排有關(guān)的研究中，鄒曉勇[2]分析了調(diào)價(jià)機(jī)制、績效考核因素對項(xiàng)目收益的影響，認(rèn)為調(diào)價(jià)機(jī)制可將市場價(jià)格維持在合理范圍以保障社會資本方獲取合理的經(jīng)營利潤，避免項(xiàng)目公司暴利或虧損，且建設(shè)期、運(yùn)營期和移交期的績效考核都會對項(xiàng)目收益產(chǎn)生影響。陳林法[3]歸納了PPP 項(xiàng)目中影響政府補(bǔ)償決策的十五個(gè)因素，包括項(xiàng)目總投資額、項(xiàng)目運(yùn)營期限、預(yù)期營業(yè)收入、折現(xiàn)率、運(yùn)營成本、融資成本及難度等。劉建明[4]和代國斌等[5]均認(rèn)為，PPP 項(xiàng)目合同的核心條款應(yīng)包括項(xiàng)目合作范圍及合作期限、項(xiàng)目用地條款、項(xiàng)目融資條款、項(xiàng)目設(shè)施運(yùn)營與維護(hù)條款、項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制等內(nèi)容。左玉香[6]認(rèn)為，在社會資本方談判PPP合同的過程中，除了合作期限和范圍、項(xiàng)目的融資、項(xiàng)目的用地、項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營及維護(hù)外，調(diào)價(jià)機(jī)制、績效考核基數(shù)、運(yùn)營內(nèi)容等也是比較重要的條款。

從以上分析可以看出，現(xiàn)有針對PPP 項(xiàng)目價(jià)值影響因素的研究，要么不夠全面，要么不夠詳盡，而且沒有從資產(chǎn)評估角度出發(fā)的系統(tǒng)研究分析。本文的亮點(diǎn)在于：從資產(chǎn)評估角度出發(fā)，以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，歸納項(xiàng)目特殊合約安排中十三個(gè)收益權(quán)價(jià)值評估的主要影響因素，對其如何影響收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行詳盡分析，并配以案例幫助說明，為評估人員進(jìn)行PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估提供參考。

二、PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估的目的

PPP 項(xiàng)目收益權(quán)是指社會資本方或項(xiàng)目公司基于其在項(xiàng)目中的投入并履行項(xiàng)目合同提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)而享有項(xiàng)目未來凈現(xiàn)金流的權(quán)利。項(xiàng)目權(quán)利人是指通過適當(dāng)?shù)牟少彿绞揭婪ㄟx中的社會資本；需要為項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，項(xiàng)目權(quán)利人則指的是項(xiàng)目公司的所有者[1]。

隨著PPP 項(xiàng)目的不斷發(fā)展，不同階段的項(xiàng)目可能會因采購決策、響應(yīng)決策、項(xiàng)目監(jiān)測與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)、質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等需求而對收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估。同時(shí)，隨著中國人民銀行《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》（中國人民銀行令[2017]第3號）的修訂，財(cái)政部、中國人民銀行、證監(jiān)會《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》（財(cái)金[2017]55 號）的頒布，PPP 項(xiàng)目融資難的法律問題得到了解決，PPP項(xiàng)目的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓勢必也將廣泛開展，這將為評估行業(yè)帶來新的業(yè)務(wù)機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

項(xiàng)目的評估目的和對象因評估需求而各不相同，PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值的評估目的主要是為決策、質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓等提供依據(jù)。

（一）決策目的

在項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段，對項(xiàng)目進(jìn)行投資決策時(shí)可在假設(shè)存在權(quán)利人和項(xiàng)目合同的條件下，設(shè)定模擬PPP 項(xiàng)目的收益權(quán)，進(jìn)而計(jì)算模擬 PPP 項(xiàng)目收益權(quán)的價(jià)值，為項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段的決策提供依據(jù)；在項(xiàng)目運(yùn)營期，項(xiàng)目監(jiān)測與支付、風(fēng)險(xiǎn)再分配、項(xiàng)目調(diào)價(jià)等情形下也可能需要對PPP項(xiàng)目收益權(quán)進(jìn)行評估，為調(diào)整決策提供參考[1]。

（二）質(zhì)押目的

新修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》規(guī)定：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)可質(zhì)押。同時(shí)，權(quán)益的登記期限改為0.5～30年，正好可與PPP 項(xiàng)目合作期限匹配。這不僅表示PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押得到了政策法規(guī)的支持，而且也有了更強(qiáng)的可操作性。修訂后的法規(guī)可以有效地解決未來PPP 項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的難題，也將促使更多PPP 項(xiàng)目采用質(zhì)押的方式來進(jìn)行融資，以質(zhì)押為目的的PPP 項(xiàng)目評估將有廣闊的應(yīng)用前景。

（三）轉(zhuǎn)讓目的

1.資產(chǎn)證券化?！蛾P(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》中明確規(guī)定，PPP 項(xiàng)目中可以進(jìn)行資產(chǎn)證券化的有三類基礎(chǔ)資產(chǎn)：①項(xiàng)目公司的收益權(quán)、債權(quán)；②項(xiàng)目公司股東的股權(quán)；③項(xiàng)目公司其他相關(guān)主體的收益權(quán)、債權(quán)。

PPP 項(xiàng)目資產(chǎn)證券化可以為社會資本方提供新的退出渠道，有效降低原始權(quán)益人的債務(wù)杠桿，而且還可以盤活PPP 項(xiàng)目的存量資產(chǎn)，加快社會投資者資金回收的速度，吸引更多的社會資本方參與到PPP 項(xiàng)目中來。資產(chǎn)證券化項(xiàng)目經(jīng)常需要對收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估，隨著PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的發(fā)展，評估人員應(yīng)做好相關(guān)業(yè)務(wù)準(zhǔn)備。

2.資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》規(guī)定：企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換應(yīng)當(dāng)對相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評估。雖然PPP 項(xiàng)目合作期間項(xiàng)目及其附屬設(shè)施的使用權(quán)和收益權(quán)屬于項(xiàng)目公司，但項(xiàng)目及其附屬設(shè)施等各項(xiàng)資產(chǎn)的所有權(quán)均由當(dāng)?shù)卣畵碛?，屬于國有資產(chǎn)。因此，無論P(yáng)PP項(xiàng)目是進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓還是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，均須按照法規(guī)要求進(jìn)行法定評估。

三、PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估的影響因素

PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的最大區(qū)別是，PPP 項(xiàng)目不僅要考慮項(xiàng)目的籌建狀況，還要考慮運(yùn)營管理、雙方的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等情況。由此可知，在對PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估時(shí)，除了考慮各類評估方法中的基本參數(shù)，還應(yīng)考慮政府方和社會資本方約定的特殊合約安排。因此，在選擇研究范圍時(shí)，本文將以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，分析PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估的影響因素。

本文所說的特殊合約安排，是指在PPP 項(xiàng)目合同或者協(xié)議中針對項(xiàng)目實(shí)際情況雙方約定的、不同于其他項(xiàng)目合同的條款，包括合同年限、回報(bào)機(jī)制、經(jīng)營范圍等內(nèi)容。每個(gè)PPP 項(xiàng)目需要專門約定的條款內(nèi)容林林總總，通常將合同協(xié)議中因項(xiàng)目實(shí)際情況不同而特別約定的條款內(nèi)容統(tǒng)稱為特殊合約安排。

從以上闡釋可以看出，項(xiàng)目不同，特殊合約安排不同，對項(xiàng)目收益情況的影響也會不同。在評估PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值時(shí)，首先要識別雙方約定的特殊合約安排，然后再確定相關(guān)的評估參數(shù)。目前對PPP項(xiàng)目價(jià)值評估影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析的研究尚處于空白，本文基于財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫案例和國家發(fā)改委PPP 項(xiàng)目典型案例[7]，以項(xiàng)目特殊合約安排為研究要點(diǎn)，歸納了項(xiàng)目特殊合約安排中十三個(gè)收益權(quán)價(jià)值評估的主要影響因素，對其如何影響收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行了詳盡的分析，并配以案例幫助說明。

（一）合同年限

PPP 項(xiàng)目建設(shè)完成之后的運(yùn)營期通常為10～30年，在投資額一定的情況下，PPP 項(xiàng)目合同年限越長，社會資本方從項(xiàng)目中獲得的收益也就越多，因此PPP 項(xiàng)目的收益權(quán)價(jià)值會受到合作期限的顯著影響。

（二）項(xiàng)目類型

PPP 項(xiàng)目涉及十九個(gè)領(lǐng)域，不同類型的項(xiàng)目其盈利和支出模式也各不相同，這就導(dǎo)致了項(xiàng)目收入結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)有所不同。因此，在對PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值進(jìn)行評估時(shí)首先要確定項(xiàng)目所屬領(lǐng)域，識別其收入結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)，再確定相應(yīng)的評估參數(shù)以對其進(jìn)行評估分析。

舉例來說，在運(yùn)營期，交通運(yùn)輸項(xiàng)目的成本一般為日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)和大修理費(fèi)用，但是收入類別卻因公路類型不同而大有區(qū)別，高速公路的收入主要為車輛通行費(fèi)，而二級公路因免去了車輛通行費(fèi)而缺失了這部分收入；污水處理項(xiàng)目的成本主要是藥劑、燃料動(dòng)力費(fèi)等物料消耗和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)等，其收入則來自政府付費(fèi)或者使用者付費(fèi)。其他有關(guān)項(xiàng)目類型的案例如表1所示。

表1 項(xiàng)目類型——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（三）回報(bào)機(jī)制

PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是政府方與社會資本方關(guān)于項(xiàng)目的收益分配方式，包括三類：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助。不同的回報(bào)機(jī)制對項(xiàng)目的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的影響不同，社會資本方的收益也就不同。

使用者付費(fèi)機(jī)制下，項(xiàng)目公司的營業(yè)收入僅來自項(xiàng)目使用者的付費(fèi)，不會有政府方的補(bǔ)貼，收入高低受使用情況的影響，收益風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司自己承擔(dān)。政府付費(fèi)是指政府方以協(xié)商的服務(wù)價(jià)格對項(xiàng)目公司的可用性和運(yùn)營績效付費(fèi)，對于項(xiàng)目公司來說，每期收益較為穩(wěn)定，所承擔(dān)的收益風(fēng)險(xiǎn)較低?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)的結(jié)合，當(dāng)項(xiàng)目的使用情況沒有達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府方會對缺口部分給予補(bǔ)貼，這種機(jī)制下也是由政府方承擔(dān)收益風(fēng)險(xiǎn)，且社會資本方每期獲得的收益較穩(wěn)定。另外，因PPP項(xiàng)目是為公眾服務(wù)，不以高盈利為目的，一般政府方會對項(xiàng)目收益劃定一個(gè)上限，如果項(xiàng)目出現(xiàn)超額收益即項(xiàng)目當(dāng)期收益超過了政府方規(guī)定的上限，則要將此部分收益以一定比例支付給政府方，甚至全部給政府方。不同項(xiàng)目中約定超額收益分成的方式也不同，有的是抵減政府補(bǔ)貼，有的是從超額收入中分成，還有的是從項(xiàng)目公司凈利潤中分成。

由此可以看出，在進(jìn)行收益權(quán)價(jià)值評估時(shí)應(yīng)識別PPP 項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，以確定項(xiàng)目的收益來源和結(jié)構(gòu)。有關(guān)回報(bào)機(jī)制的案例如表2所示。

表2 回報(bào)機(jī)制——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（四）服務(wù)價(jià)格

PPP 項(xiàng)目除了要求社會資本方參與投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)等相關(guān)事項(xiàng)，還賦予社會資本方項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)等權(quán)利，要求社會資本方參與一定期間的項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)。在運(yùn)營服務(wù)過程中，雙方會著重考慮特許經(jīng)營期間項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格的確定。

一般雙方會提前在協(xié)議中約定服務(wù)價(jià)格，其目的是在保證項(xiàng)目提供給政府使用者或者民眾使用者的公共產(chǎn)品和服務(wù)能滿足使用需求的同時(shí)，還能獲取合理利潤。關(guān)于服務(wù)價(jià)格的確定，有的是直接約定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有的是采用成本費(fèi)用加成方式。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定形式較多，可能與社會資本方投標(biāo)時(shí)的報(bào)價(jià)相關(guān)，也可能按照當(dāng)?shù)匦袠I(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。成本費(fèi)用加成方式是以運(yùn)營成本為基數(shù)來計(jì)算服務(wù)價(jià)格，為防止運(yùn)營成本過低影響項(xiàng)目的運(yùn)營效果和民眾滿意度，以及運(yùn)營成本過高導(dǎo)致政府付費(fèi)或補(bǔ)貼過高，政府方會劃定一個(gè)成本標(biāo)準(zhǔn)，對一定范圍內(nèi)的運(yùn)營成本進(jìn)行付費(fèi)或給予補(bǔ)貼。在評估時(shí)，要注意識別服務(wù)價(jià)格的確定方式，以此判斷項(xiàng)目收入情況。有關(guān)服務(wù)價(jià)格確定的案例如表3所示。

（五）附加權(quán)益的劃定

在項(xiàng)目運(yùn)營中能給社會資本方帶來收益的，除了項(xiàng)目本身的特許經(jīng)營權(quán)，可能還有項(xiàng)目其他的附加權(quán)益，比如相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目沿線區(qū)域外土地或資源綜合利用開發(fā)的優(yōu)先權(quán)等，這些權(quán)益帶給社會資本方除項(xiàng)目運(yùn)營收入之外的收益，會影響項(xiàng)目的收益來源和結(jié)構(gòu)。

如果社會資本方的收益來源不再單一，而是多維度的收入結(jié)構(gòu)，則需要在評估過程中準(zhǔn)確識別社會資本方在項(xiàng)目運(yùn)營中擁有的權(quán)益，確定收益來源和結(jié)構(gòu)，進(jìn)而合理進(jìn)行評估。

表3 服務(wù)價(jià)格——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

需要注意的是，在有的項(xiàng)目中，政府方為避免社會資本方從項(xiàng)目中取得過高的收益，會將附加權(quán)益產(chǎn)生的收益作為使用者付費(fèi)的一部分來抵減政府補(bǔ)貼。大部分涉及的項(xiàng)目都是如此，將項(xiàng)目其他運(yùn)營收入視為項(xiàng)目收入的一部分；有的項(xiàng)目則會為了吸引社會資本方參與合作而準(zhǔn)予其免費(fèi)享有該部分收益，比如準(zhǔn)予對項(xiàng)目沿線區(qū)域進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，所獲收益歸社會資本方所有。有關(guān)附加權(quán)益劃定的案例如表4所示。

（六）特許經(jīng)營權(quán)的攤銷

資產(chǎn)權(quán)屬的確定是PPP項(xiàng)目會計(jì)核算的基礎(chǔ)之一，建設(shè)投資支出的確認(rèn)形式，如金融資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等，會對企業(yè)的折舊攤銷產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響企業(yè)的稅負(fù)和收益。但由于目前還沒有出臺PPP 相關(guān)的會計(jì)準(zhǔn)則解釋或完整的法規(guī)文件，只有《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》（財(cái)會[2008]11號）和國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件對PPP 項(xiàng)目的資產(chǎn)權(quán)屬做了規(guī)定，而且相關(guān)文件之間的規(guī)定并不一致，缺乏統(tǒng)一的法規(guī)指導(dǎo)，因此PPP項(xiàng)目各階段會計(jì)核算處理所面臨的問題很多[8]。目前主要由政府方和社會資本方雙方在合同協(xié)議中對資產(chǎn)權(quán)屬進(jìn)行約定，以便后期進(jìn)行會計(jì)核算處理。

表4 附加權(quán)益的劃定——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

在實(shí)際操作中，比較常見的情況是社會資本方把投資取得的特許經(jīng)營權(quán)作為無形資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)，極少數(shù)情況下會將項(xiàng)目投資作為長期應(yīng)收款等金融資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)，而幾乎不會將項(xiàng)目投資作為固定資產(chǎn)入賬。限于篇幅，本文僅討論將特許經(jīng)營權(quán)作為無形資產(chǎn)進(jìn)行確認(rèn)這一常見情況。在這種情況下，以項(xiàng)目建設(shè)投資額作為項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)的取得原值，按運(yùn)營期年限對項(xiàng)目公司取得的特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行攤銷。特許經(jīng)營權(quán)的攤銷會影響項(xiàng)目公司的所得稅稅額，在計(jì)算收益權(quán)價(jià)值時(shí)這也是需要考慮的因素。另外，要注意攤銷原值中項(xiàng)目建設(shè)投資金額的計(jì)量，有的是按項(xiàng)目總投資額計(jì)算，有的則剔除了政府方出資部分，僅將社會資本方的資本金投資與貸款本金及其建設(shè)期利息金額之和作為項(xiàng)目建設(shè)投資額。由于現(xiàn)在沒有明確的會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，故計(jì)量方式主要由雙方約定。有關(guān)特許經(jīng)營權(quán)攤銷的案例如表5所示。

（七）稅金的承擔(dān)

雖然PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目的模式有所不同，但PPP 項(xiàng)目公司作為經(jīng)營主體來說其運(yùn)營也同樣需要繳納相應(yīng)的稅費(fèi)，如增值稅、企業(yè)所得稅以及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加等。

目前還沒有出臺PPP 相關(guān)的稅收政策法規(guī)，而PPP 項(xiàng)目各階段面臨的涉稅問題較為復(fù)雜，各項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。在這樣的背景下，本文在對收入及相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行處理時(shí)主要參考了行業(yè)學(xué)者的研究。

表5 特許經(jīng)營權(quán)的攤銷——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

對于政府付費(fèi)類和使用者付費(fèi)類項(xiàng)目，項(xiàng)目公司取得的營運(yùn)收入是作為主營業(yè)務(wù)收入核算，按現(xiàn)行增值稅相關(guān)規(guī)定繳納增值稅以及企業(yè)所得稅等稅費(fèi)。對于可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，項(xiàng)目公司取得的營運(yùn)收入中除了使用者付費(fèi)部分以外，還有政府補(bǔ)助部分。政府補(bǔ)助的部分在會計(jì)核算中一般計(jì)入營業(yè)外收入而不計(jì)入主營業(yè)務(wù)收入，因此不繳納增值稅，但是目前還沒有相關(guān)文件明確規(guī)定其屬于不征稅收入，因此要繳納企業(yè)所得稅[8]。

各類稅金的繳納數(shù)額不小，稅金由政府方承擔(dān)還是由進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營的社會資本方承擔(dān)，是社會資本方響應(yīng)招標(biāo)文件和政府方選擇社會資本方時(shí)的重大考量點(diǎn)，也是政府方和社會資本方為了己方利益而重點(diǎn)博弈之處。由于沒有相關(guān)法規(guī)，各項(xiàng)目的稅金負(fù)擔(dān)情況主要根據(jù)政府方和社會資本方雙方的約定。大部分項(xiàng)目的稅金是由政府方承擔(dān)并以可行性缺口補(bǔ)貼的形式將稅金支付給社會資本方，也有少部分項(xiàng)目的稅金由負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營的社會資本方承擔(dān)，這無疑增加了社會資本方的資金壓力。有關(guān)稅金承擔(dān)的案例如表6所示。

（八）融資成本的承擔(dān)

PPP 項(xiàng)目建設(shè)投資巨大，動(dòng)輒上億元甚至百億元。一般情況是由政府方和社會資本方在項(xiàng)目初始時(shí)投資部分資金作為項(xiàng)目資本金用于項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)資金的缺口部分由項(xiàng)目公司或者社會資本方負(fù)責(zé)向金融機(jī)構(gòu)貸款籌集，而政府方一般不負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資事項(xiàng)。

表6 稅金的承擔(dān)——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

即便如此，項(xiàng)目融資的利息償還責(zé)任也要單獨(dú)明確，由政府方承擔(dān)與由項(xiàng)目公司或者社會資本方承擔(dān)區(qū)別很大。如果由政府方承擔(dān)，那么融資利息一般會通過補(bǔ)貼形式返還給社會資本方，這種方式對社會資本方收益的影響就較小，當(dāng)然，三種不同收益分配機(jī)制下對收益的影響程度也不同；如果由社會資本方承擔(dān)，那么每期高額的融資利息還款會嚴(yán)重影響項(xiàng)目的現(xiàn)金流。另外，因?yàn)槟壳暗娜谫Y貸款利率普遍較高，為了吸引社會資本方投資，有的政府方會采取折衷的辦法，在一定貸款利率范圍內(nèi)承擔(dān)融資成本，范圍內(nèi)的由政府方對該部分進(jìn)行補(bǔ)貼，超出范圍的融資成本則由社會資本方自行承擔(dān)。有關(guān)融資成本承擔(dān)的案例如表7所示。

（九）價(jià)格調(diào)整機(jī)制

價(jià)格調(diào)整機(jī)制在PPP 項(xiàng)目中的應(yīng)用相當(dāng)廣泛，這是一種為了應(yīng)對未來可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)定的調(diào)整機(jī)制。項(xiàng)目雙方不僅可以約定在一定情況下對服務(wù)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，也可以調(diào)整運(yùn)營成本標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)貼金額等。

在漫長的特許經(jīng)營期內(nèi)，日常運(yùn)營所需的物料消耗、人工工資，以及市場供求關(guān)系和通貨膨脹等情況可能會發(fā)生變化，使得服務(wù)價(jià)格或運(yùn)營成本標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置不再合理。為應(yīng)對變化，政府方和社會資本方雙方會在協(xié)議中約定價(jià)格調(diào)整機(jī)制，以將項(xiàng)目公司的營業(yè)收入控制在合理范圍內(nèi)，避免項(xiàng)目公司出現(xiàn)暴利或虧損等情況。同時(shí)，雙方也可能會通過設(shè)置調(diào)整特許經(jīng)營期或政府補(bǔ)助金額等條款來應(yīng)對未來的變化。有關(guān)價(jià)格調(diào)整機(jī)制的案例如表8所示。

表7 融資成本的承擔(dān)——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

表8 價(jià)格調(diào)整機(jī)制——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（十）績效考核機(jī)制

為防范因項(xiàng)目公司生產(chǎn)管理不規(guī)范而產(chǎn)生的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，也為遵照相關(guān)法規(guī)規(guī)定將政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助與績效評價(jià)掛鉤，PPP 項(xiàng)目一般會制定績效考核機(jī)制，明確獎(jiǎng)懲措施，從而影響每年對社會資本方的收益分配。績效考核結(jié)果不僅會影響當(dāng)期政府方對社會資本方支付的服務(wù)費(fèi)或者補(bǔ)貼金額，而且也將作為后期調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，因此是雙方在簽訂合同時(shí)至關(guān)重要的約定，也是進(jìn)行收益權(quán)價(jià)值評估時(shí)考慮的要點(diǎn)。

PPP 項(xiàng)目的績效考核分為建設(shè)期績效考核、運(yùn)營期績效考核和移交期績效考核，考核的內(nèi)容和獎(jiǎng)懲制度由雙方約定?？己私Y(jié)果一般受社會資本方建設(shè)和運(yùn)營能力的影響，擅于建設(shè)或者運(yùn)營的社會資本方在績效考核中的表現(xiàn)較好。因此，在預(yù)測社會資本方未來收益時(shí)可根據(jù)社會資本方的建設(shè)和運(yùn)營實(shí)力，對經(jīng)營期的績效考核進(jìn)行預(yù)估。有關(guān)績效考核機(jī)制的案例如表9所示。

表9 績效考核機(jī)制——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（十一）項(xiàng)目用地的解決

PPP 模式涉及的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品服務(wù)，其占地規(guī)模一般較大，所以項(xiàng)目用地是項(xiàng)目籌備中要重點(diǎn)考慮的部分。國有土地使用權(quán)的取得方式一般有劃撥、出讓、出租、作價(jià)入股等。在PPP 項(xiàng)目中，項(xiàng)目用地使用權(quán)由政府劃撥是最常見的，這種情況下政府方為吸引社會資本參與合作或其他原因而無償提供土地以進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，對于社會資本方而言就免去了高額的土地成本；將土地出讓給社會資本方或者項(xiàng)目公司的情況也較為常見，這種情況下社會資本方或項(xiàng)目公司需要花費(fèi)一定的成本以取得土地使用權(quán)，對其不太有利；將土地使用權(quán)出租給項(xiàng)目公司的方式也時(shí)有發(fā)生，其目的是把項(xiàng)目用地使用權(quán)讓渡給項(xiàng)目公司使用而采用低成本、低稅負(fù)的方式；政府方把土地使用權(quán)作價(jià)入股到項(xiàng)目公司，是政府方為減少其對項(xiàng)目資本金現(xiàn)金的投入而可能采用的方式。

在項(xiàng)目公司取得土地使用權(quán)這個(gè)環(huán)節(jié)中，不僅要關(guān)注土地使用權(quán)的取得方式，還要關(guān)注相關(guān)支出，如土地出讓金、征地拆遷費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)等費(fèi)用是否納入建設(shè)總成本，判斷該部分支出是計(jì)入項(xiàng)目總成本還是由某方獨(dú)自承擔(dān)。對項(xiàng)目進(jìn)行評估時(shí)，這些判定結(jié)果均會對社會資本方的成本和收益產(chǎn)生影響。有關(guān)項(xiàng)目用地解決的案例如表10所示。

表10 項(xiàng)目用地的解決——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例

（十二）約定的合理利潤率和年度折現(xiàn)率

對于政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金[2015]21號）中公布了運(yùn)營補(bǔ)貼支出的計(jì)算公式：

當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額=[項(xiàng)目全部建設(shè)成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現(xiàn)率）n]/[政府運(yùn)營補(bǔ)貼周期（年）+年度運(yùn)營成本×（1+合理利潤率）-當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額]

其中，如果是政府付費(fèi)項(xiàng)目，則當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額為零。由此可以看出，約定的合理利潤率和年度折現(xiàn)率會對運(yùn)營補(bǔ)貼支出產(chǎn)生影響。

在確定合理利潤率和年度折現(xiàn)率時(shí)，其數(shù)值的高低是政府方在選擇社會資本方時(shí)考慮的一個(gè)因素。合理利潤率和年度折現(xiàn)率越高，政府方給社會資本方的補(bǔ)貼金額就越高，而政府是不愿意的；反之，則社會資本方不會同意。因此，該過程是雙方博弈的過程。而由此計(jì)算出的政府補(bǔ)助金額對于社會資本方來說是可以確定的未來預(yù)期現(xiàn)金流量，因?yàn)檠a(bǔ)貼的公式和相關(guān)參數(shù)都是提前設(shè)定的，這為項(xiàng)目現(xiàn)金流量的預(yù)測計(jì)算提供了數(shù)據(jù)支撐。

值得說明的是，以上約定的合理利潤率和年度折現(xiàn)率是從政府方的角度出發(fā)計(jì)算出的其給社會資本方的補(bǔ)償，與收益法評估中從社會資本方角度評估項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值所用到的折現(xiàn)率的選取的考慮并不相同。有關(guān)約定的合理利潤率和年度折現(xiàn)率的案例如表11所示。

（十三）資產(chǎn)移交的約定

不同項(xiàng)目可能會對項(xiàng)目到期時(shí)的資產(chǎn)移交做出不同的約定，大部分會約定將全部資產(chǎn)無償移交給政府方，少部分也可能約定由政府方支付一定金額給社會資本方以完成移交，或者社會資本方保留部分設(shè)施的所有權(quán)。相關(guān)約定會影響項(xiàng)目期滿當(dāng)年的凈現(xiàn)金流量情況，這也是進(jìn)行收益權(quán)價(jià)值評估時(shí)需要考慮的影響因素。有關(guān)資產(chǎn)移交約定的案例如表12所示。

四、結(jié)語

無論是決策分析，還是質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓，在進(jìn)行PPP項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估時(shí)，要著重關(guān)注項(xiàng)目特殊合約安排的評估影響因素，包括合同年限、項(xiàng)目類型、回報(bào)機(jī)制、服務(wù)價(jià)格、附加權(quán)益的劃定、特許經(jīng)營權(quán)的攤銷、稅金的承擔(dān)、融資成本的承擔(dān)、價(jià)格調(diào)整機(jī)制、績效考核機(jī)制、項(xiàng)目用地的解決、約定的合理利潤率和年度折現(xiàn)率、資產(chǎn)移交的約定等十三個(gè)因素?？梢钥闯?，PPP 項(xiàng)目特殊合約安排是PPP 項(xiàng)目收益權(quán)價(jià)值評估不容忽視的重要影響因素，是除了考慮傳統(tǒng)評估方法中所需的基本參數(shù)之外還需要針對PPP項(xiàng)目本身實(shí)際情況考慮的重點(diǎn)，將影響評估人員對項(xiàng)目收益情況的判斷，值得深入研究分析。

表12 資產(chǎn)移交的約定——項(xiàng)目特殊合約安排的相關(guān)案例