安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)反哺性補(bǔ)償政策實(shí)踐探微

王曉靜 許 諾 徐濟(jì)益

（1.安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032；2.安徽工業(yè)大學(xué) 藝術(shù)與設(shè)計(jì)學(xué)院，安徽 馬鞍山 243032）

一、引言

糧食補(bǔ)償政策不僅僅要促進(jìn)糧食的增產(chǎn)，保障國家糧食安全；更要穩(wěn)固農(nóng)民種糧的決心，讓農(nóng)民愿意種糧，使糧食種植成為農(nóng)民體面的職業(yè)，讓種糧收入在維持農(nóng)民自身基本生活需求的同時(shí)也能夠讓其享受生活、體驗(yàn)生活。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償政策也要順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。2017年，黨的十九大報(bào)告提出要“確保國家糧食安全，發(fā)展適度規(guī)模的經(jīng)營模式，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。安徽省政府提出要“保持糧食持續(xù)穩(wěn)定的供給，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展”。2018年，政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議提出要“推動(dòng)糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)向二三產(chǎn)業(yè)延伸，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。習(xí)近平在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代‘三農(nóng)’工作總抓手，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的全面升級、進(jìn)步和發(fā)展”。安徽省糧食局提出要“科技興糧，壯大糧食科技人才隊(duì)伍規(guī)模和結(jié)構(gòu)”?？梢姡叭r(nóng)”問題是新時(shí)代黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)問題。

近年來，國內(nèi)學(xué)界對于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的研究頗多，主要包括以下兩個(gè)方面：第一，對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制存在問題的研究。王秀清提出糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償仍存在著受益對象不明顯，不注重糧食生態(tài)安全等問題[1]。曲偉等指出糧食生產(chǎn)缺乏有力的政策支持，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入低，農(nóng)田水利建設(shè)水平低[2]；于偉等認(rèn)為糧食補(bǔ)貼的收入由于種糧成本的提高而變得微乎其微，補(bǔ)貼發(fā)放不科學(xué)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大[3]；陳江提出糧食補(bǔ)貼種類多、政策不連續(xù)，不能發(fā)揮持久作用，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼效果不明顯[4]；楊建利認(rèn)為產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策并沒有改變糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展相對滯后現(xiàn)象[5]。第二，對糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償?shù)谋匾匝芯?。王潔蓉等認(rèn)為糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)面臨很多問題，需要政府加以調(diào)控，對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償[6]。吳彩珍提出糧食主產(chǎn)區(qū)作為我國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域,保障著我國糧食安全。對特殊區(qū)域要滿足其特殊需求，不能造成糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)萎縮[7]。潘剛提出糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的建立可以保障國家糧食安全，應(yīng)對糧食需求增大的壓力，調(diào)整農(nóng)業(yè)需求結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)[8]。王守禎探討在合理的成本下，當(dāng)糧食主產(chǎn)區(qū)可以獲得與其對糧食安全貢獻(xiàn)相一致的補(bǔ)償時(shí)，可充分調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)政府和農(nóng)民的積極性[9]。

綜觀已有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的利益補(bǔ)償研究主要集中于反哺性補(bǔ)償政策的研究，學(xué)者們也已經(jīng)意識到反哺性補(bǔ)償政策存在的問題，要完善糧食主產(chǎn)區(qū)反哺性補(bǔ)償政策，才能提升糧食主產(chǎn)區(qū)自我發(fā)展能力。鑒于此，本文分析了糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)脈絡(luò)和安徽省反哺性補(bǔ)償政策的不足，提出健全安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策的建議，以期推進(jìn)安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

二、我國糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)脈絡(luò)

建國以來，中央政府一直重視糧食生產(chǎn)和補(bǔ)貼政策的實(shí)踐，對當(dāng)前的反哺性補(bǔ)償政策建構(gòu)影響深遠(yuǎn)。依據(jù)糧食補(bǔ)貼政策的階段性特征和內(nèi)容來梳理，我國糧食支持政策大致可分為1953—1993年對糧食消費(fèi)者的補(bǔ)貼，1994—2003年對糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，以及2004年至今對糧食生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼。

（一）1953—1993年：對糧食消費(fèi)者的補(bǔ)貼

新中國成立以來，國家積極推動(dòng)工業(yè)化建設(shè)，工業(yè)化的發(fā)展帶動(dòng)著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，隨著城鎮(zhèn)人口的增加，糧食需求量急劇增加。1953—1965年，為了解決糧食短缺，滿足城鎮(zhèn)人口的糧食需求，建立了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。1966—1978年，主要是對糧食消費(fèi)者的差價(jià)補(bǔ)貼，對于糧食生產(chǎn)者只有間接性的補(bǔ)貼。1979—1984年，伴隨著改革開放和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，糧食的統(tǒng)購價(jià)格大幅提高，出現(xiàn)了購銷價(jià)格倒掛的狀況，財(cái)政補(bǔ)貼幅度大幅上升。1985—1993年取消了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，改為合同并購，國家將糧食購銷差價(jià)補(bǔ)給了國營糧食部門[10]，在經(jīng)濟(jì)緊張的情況下，最終還是保護(hù)了糧食消費(fèi)者的權(quán)益。對糧食生產(chǎn)者的補(bǔ)貼則明顯不足，沒有有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。

（二）1994—2003年：對糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼

1995年提出了“米袋子”省長負(fù)責(zé)制，中央政府要求各地區(qū)糧食總量平衡，集中精力搞全國糧食市場的宏觀調(diào)控，建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金用來補(bǔ)貼糧食流通環(huán)節(jié)。這種間接性補(bǔ)貼政策效率低下，并不能達(dá)到保護(hù)農(nóng)民收益的根本目的。1998年，國家出臺了對國家儲備糧食的補(bǔ)貼，政府希望通過補(bǔ)貼國有糧食流通企業(yè)帶給農(nóng)民更多的利益，但國有糧食流通企業(yè)追求自身利益最大化，這一目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。2001年，我國加入了世界貿(mào)易組織（WTO），國家開放了糧食主銷區(qū)的糧食市場，積極支持糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，保障了農(nóng)民的切身利益，大大提高了農(nóng)民的種糧積極性。2002年，安徽省的天長市、來安縣和吉林省的東豐縣開始糧食直補(bǔ)試點(diǎn)工作；2003年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到16個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）。

（三）2004年至今：對糧食生產(chǎn)者的直接補(bǔ)貼

2004—2006年，我國全面開放糧食收購市場，由市場來決定糧食的價(jià)格，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，積極推行糧食的直接補(bǔ)貼政策，取消農(nóng)業(yè)稅，對糧食主產(chǎn)區(qū)的重要農(nóng)作物實(shí)行了最低價(jià)收購政策。2004年，出臺了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼這一重要的支農(nóng)政策，鼓勵(lì)提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，提高農(nóng)業(yè)工作效率，促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)種植的規(guī)模化經(jīng)營。2005年，產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)行，是中央政府為了調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民積極性的重要舉措。2006年，隨著農(nóng)藥、化肥、柴油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格上漲，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本提高，提出了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，減輕農(nóng)民種糧的壓力。2007年，又提出了良種補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)民種植高質(zhì)量的糧食品種，提高農(nóng)作物的抗災(zāi)抗蟲能力，增加糧食產(chǎn)量。從對糧食消費(fèi)者的補(bǔ)貼到對糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼再到對糧食生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，糧食產(chǎn)業(yè)的綜合性補(bǔ)貼政策已初現(xiàn)端倪。

三、安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)反哺性補(bǔ)償政策實(shí)踐

回顧糧食補(bǔ)貼政策的演進(jìn)脈絡(luò)，國家高度重視“三農(nóng)”問題。安徽省作為國家糧食主產(chǎn)區(qū)之一，積極響應(yīng)國家政策，對糧食生產(chǎn)者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，農(nóng)民直接享有補(bǔ)貼金額，惠農(nóng)政策落到實(shí)處，安徽省也逐步形成綜合性糧食補(bǔ)貼政策。但當(dāng)前綜合性糧食補(bǔ)貼政策主要是由中央政府對農(nóng)民的一種“補(bǔ)血式”的收入補(bǔ)償，又稱反哺性補(bǔ)償政策[11]。安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)反哺性補(bǔ)償政策主要有糧食補(bǔ)貼政策、最低價(jià)收購支持政策和產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策。

（一）糧食補(bǔ)貼政策

1.糧食直接補(bǔ)貼

2002年，安徽省來安縣和天長市成為首批國家糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，每畝平均補(bǔ)貼額為24—25元。糧食直接補(bǔ)貼把之前國家對糧食消費(fèi)者的補(bǔ)貼和對糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼全部轉(zhuǎn)移到對糧食生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，減少中間流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)，將利益直接帶給農(nóng)民。2005年，安徽省農(nóng)村信用社為每一戶農(nóng)民開設(shè)了財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)賬戶，并以“一折通”的方式按計(jì)稅面積和計(jì)稅常產(chǎn)為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)戶發(fā)放糧食直接補(bǔ)貼。糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)行增加了農(nóng)戶的收入，提高了農(nóng)戶的種糧積極性，2005—2017年，糧食產(chǎn)量已從2605.31萬噸增至3476萬噸。但安徽省糧食直接補(bǔ)貼為普惠型糧食補(bǔ)貼政策，糧食補(bǔ)貼發(fā)放到每個(gè)農(nóng)民手中的資金較少，農(nóng)戶也將補(bǔ)貼資金一直存放在“一折通”內(nèi)未取，從而削弱了糧食補(bǔ)貼的激勵(lì)作用。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)按計(jì)稅面積補(bǔ)貼農(nóng)戶方便了政府工作但卻沒有真正惠及實(shí)際種糧的農(nóng)民。隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)務(wù)工，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)由親朋好友種植或由承包戶承包統(tǒng)一種植，而財(cái)政撥款的糧食直接補(bǔ)貼資金發(fā)放至土地所有者的賬戶中，出現(xiàn)糧食直接補(bǔ)貼與糧食實(shí)際生產(chǎn)不掛鉤的現(xiàn)象。

2.農(nóng)資綜合補(bǔ)貼

2004年以來，柴油、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格不斷上漲，糧食種植成本急劇增加，農(nóng)民收益降低，打擊了農(nóng)民的種糧積極性，影響了國家糧食安全。為緩解農(nóng)民的種糧壓力，鼓勵(lì)農(nóng)民積極種糧，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的增收，我國于2006年出臺了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策[12]。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金是由中央財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一撥付的，安徽省財(cái)政廳建立了專門接受中央財(cái)政補(bǔ)貼資金的賬戶，安徽省政府再依據(jù)糧食種植面積和糧食產(chǎn)量將補(bǔ)貼資金分撥到各個(gè)縣，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)補(bǔ)貼資金的兌付工作[13]。安徽省作為糧食主產(chǎn)區(qū)積極響應(yīng)國家政策，實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)民多種糧、種好糧，促進(jìn)農(nóng)民增收、增加糧食產(chǎn)量，使得安徽省的糧食產(chǎn)量不僅能滿足自身需求，還可以向糧食主銷區(qū)調(diào)撥，保障國家糧食安全。雖然農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的金額在逐年增加，但也抵不上農(nóng)資價(jià)格的上漲幅度，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策的實(shí)行還涉及到多個(gè)部門，由于各部門之間有各自的一套體系，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致政策實(shí)行受阻，補(bǔ)貼管理體制不完善，政策執(zhí)行成本居高不下，高價(jià)的農(nóng)資物品，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民種糧積極性。

3.良種補(bǔ)貼

2002年，首先在遼寧省、吉林省、黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)這四個(gè)區(qū)域?qū)Υ蠖归_始良種試點(diǎn)補(bǔ)貼政策。2003年，安徽省全面實(shí)施良種補(bǔ)貼政策，小麥、玉米、油菜每畝補(bǔ)貼金額為10元，水稻、棉花每畝補(bǔ)貼金額為15元。安徽省積極推進(jìn)良種補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)農(nóng)民使用優(yōu)良的農(nóng)作物種子進(jìn)行種植，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營[14]。良種補(bǔ)貼也是由中央政府出資，地方政府確定農(nóng)作物補(bǔ)貼種類根據(jù)種植面積計(jì)算補(bǔ)貼金額，再將金額轉(zhuǎn)入到糧農(nóng)的手中。安徽省的農(nóng)戶經(jīng)營較分散，每季種植的品種和面積大小都有變化，政府難以計(jì)算農(nóng)戶的實(shí)際種植面積，部分糧食種植承包戶得不到補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼本應(yīng)具備時(shí)效性，要與農(nóng)時(shí)緊密聯(lián)系，而當(dāng)前的良種補(bǔ)貼并沒有注重時(shí)效性，農(nóng)民也忽視了良種補(bǔ)貼，并沒有選取優(yōu)質(zhì)的高產(chǎn)量品種，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的提效增質(zhì)[15]。

4.農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼

2004年，安徽省實(shí)行了農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼這一支農(nóng)政策，這一政策主要是對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)相關(guān)者購買農(nóng)機(jī)所提供的補(bǔ)貼。政策實(shí)施以來，安徽省農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力從2004年的3784.44萬千瓦上升至2017年的6312.86萬千瓦，上升幅度巨大。農(nóng)業(yè)機(jī)械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，通過鼓勵(lì)農(nóng)民運(yùn)用機(jī)械化種植，減少人力資本的投入，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合水平[16]。2018年，安徽省農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍已擴(kuò)大到15大類42個(gè)小類137個(gè)品目種類，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)的積極性，推進(jìn)了現(xiàn)代化機(jī)械的發(fā)展，帶動(dòng)了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼資金也是由中央到省再到地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放，地方政府缺乏對農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼申請的流程宣導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)民申請農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的過程相當(dāng)復(fù)雜，需要很多道繁瑣的手續(xù)[17]，對于需要農(nóng)民出具的各類證明也沒有明確的文件規(guī)定，政策宣傳不到位，農(nóng)民對補(bǔ)貼政策不了解，只能一次又一次的補(bǔ)全材料再去申請，從申請到資金入賬長達(dá)半年之久。由于安徽省各地級市所處的地理環(huán)境不同，農(nóng)業(yè)經(jīng)營情況也存在差異，各地區(qū)主要的農(nóng)機(jī)配置也大不相同，導(dǎo)致農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼各個(gè)地區(qū)的作用大小也不同。

從圖1中可以看出從2008年到2014年安徽省四項(xiàng)糧食補(bǔ)貼金額在逐年增加，但增加幅度較小，其中農(nóng)資補(bǔ)貼收入占糧食補(bǔ)貼收入的絕大部分，糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼金額占比較小。雖然農(nóng)資補(bǔ)貼占糧食補(bǔ)貼金額的絕大部分，且上漲幅度也較高，但在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶還是反映當(dāng)前的農(nóng)資價(jià)格高、農(nóng)民收入低。這是由于農(nóng)資補(bǔ)貼上漲，農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格也在隨之上漲，收益最終還是流向糧食主銷區(qū)，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間收益不均衡。

圖1 2008—2014年安徽省糧食補(bǔ)貼金額變動(dòng)趨勢圖

（二）最低價(jià)收購支持政策

糧食最低價(jià)收購支持政策是穩(wěn)定農(nóng)民的種糧預(yù)期收入、保護(hù)糧農(nóng)的利益、激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性、提高糧食生產(chǎn)、滿足糧食市場供應(yīng)需求的重要決策。但在政策設(shè)計(jì)中存在責(zé)任主體分離的問題。預(yù)案規(guī)定，中儲糧應(yīng)是政策的執(zhí)行主體，而實(shí)際執(zhí)行者是政府糧食行政管理部門[18]，政策預(yù)案的執(zhí)行主體卻不是落實(shí)政策的責(zé)任主體，造成政策責(zé)任主體分離，兩者思考問題的角度不一樣，如委托庫點(diǎn)的數(shù)量和地址設(shè)定、最低價(jià)收購政策的實(shí)施時(shí)間周期等，在工作中產(chǎn)生矛盾，影響政策的執(zhí)行力。對于最低收購價(jià)是如何形成的，也未能公開說明告知農(nóng)民，讓農(nóng)民沒有參與感，也使其有不信任感，嚴(yán)重影響了農(nóng)民種糧積極性。2019年安徽省的小麥最低價(jià)收購政策已實(shí)施，在考慮各方面因素的前提下，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2019年三等小麥的最低收購價(jià)為每公斤2.24元，比2018年下調(diào)0.06元[19]。

在政策執(zhí)行中，對收購糧食的質(zhì)量要求偏高，2018年，國家糧食和物資儲備局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《預(yù)案》將最低收購價(jià)糧食的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)從之前的國標(biāo)五等及以上提高到國標(biāo)三等及以上，四等及以下的糧食由各地組織引導(dǎo)市場化收購[20]。這樣調(diào)整，使得農(nóng)民的糧食預(yù)期收入狀況堪憂。在調(diào)研過程中了解到，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收購庫點(diǎn)較少，甚至存在幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1個(gè)收購庫點(diǎn)的情況，農(nóng)民賣糧并不方便，大多數(shù)農(nóng)民的總產(chǎn)量也不多，如果要跑幾十公里售糧，反而產(chǎn)生了更高的費(fèi)用，且當(dāng)前安徽省農(nóng)村老齡化、女性化嚴(yán)重，他們只能將糧食以低價(jià)賣給“糧食經(jīng)紀(jì)人”，這使得他們的種糧效益降低，不能充分激發(fā)農(nóng)民的增加播種面積的積極性。

（三）產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策

2005年實(shí)行產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策，一方面是為了加強(qiáng)地方政府對當(dāng)?shù)丶Z食種植積極性的關(guān)注強(qiáng)度，另一方面是為了保障國家的糧食安全。但政策實(shí)施以來，地方政府對于抓糧的積極性并沒有顯著提高，政策本身也存在不足。

政策實(shí)施開始，安徽省共42個(gè)縣獲得產(chǎn)糧大縣的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，獲得3.4億元獎(jiǎng)金，2018年已增至57個(gè)產(chǎn)糧大縣，獲得18.96億元[21]。安徽省的獎(jiǎng)勵(lì)資金主要用于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施的支出和公共事業(yè)的建設(shè)，但這些項(xiàng)目的支出時(shí)間周期長，效果不明顯，對于增強(qiáng)農(nóng)民積極性的作用不顯著。獎(jiǎng)勵(lì)資金是按照各個(gè)縣的糧食播種面積、生產(chǎn)產(chǎn)量以及商品供應(yīng)量等估測，撥付給縣級政府[16]，縣級政府成為主要工作的承擔(dān)者，而農(nóng)業(yè)與糧食產(chǎn)業(yè)幾乎無稅收，這就導(dǎo)致縣級政府財(cái)政資金緊縮，地方政府只有發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)來保障財(cái)政收入，從而在一定程度上忽視了糧食種植業(yè)的發(fā)展，抓糧積極性不高[22]。

獎(jiǎng)勵(lì)資金的增加幅度、獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)的多元化、資金使用效果顯著，這對政策的實(shí)施效果以及促進(jìn)糧食生產(chǎn)有重要作用。國家對于產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)資金金額逐年增加，但增加幅度偏小，產(chǎn)糧大縣的農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要完善，抗災(zāi)能力有待加強(qiáng)，獎(jiǎng)勵(lì)資金的額度無異于杯水車薪，保障糧食安全基礎(chǔ)薄弱。獎(jiǎng)勵(lì)資金主要依據(jù)播種面積、產(chǎn)量、供應(yīng)量來撥款，其中供應(yīng)量是衡量的主要依據(jù)，而產(chǎn)糧大縣大多是人口較多的地區(qū)，所以人口數(shù)也應(yīng)成為衡量的依據(jù)，增加獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)農(nóng)民種糧。由于當(dāng)前各部門工作的交叉性，信息不對稱以及項(xiàng)目的多樣性等原因?qū)е沦Y金使用不集中，資金沒有做好合理的分配和協(xié)調(diào)，使得資金的使用效果不佳。

四、健全安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償政策的路徑

國家對糧食主產(chǎn)區(qū)一直高度重視，給予政策傾斜，資金和技術(shù)也是大力投入[23]。但在實(shí)際調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)勞動(dòng)力呈結(jié)構(gòu)性短缺，留在農(nóng)村的大多是年邁的老人和留守兒童，農(nóng)村“空洞化”嚴(yán)重；相比于糧食主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更是落后。陳明星提出，不僅要完善糧食主產(chǎn)區(qū)的反哺性補(bǔ)償政策，更要提升糧食主產(chǎn)區(qū)的內(nèi)生性補(bǔ)償政策，這樣才能促進(jìn)代際平衡，保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展[24]。因此，在完善安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)反哺性補(bǔ)償政策下，還要做好反哺性補(bǔ)償政策和內(nèi)生性補(bǔ)償政策的有效聯(lián)結(jié)，發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動(dòng)性，增加糧食主產(chǎn)區(qū)的自我發(fā)展能力，讓農(nóng)民愿意、主動(dòng)去種糧，把糧食生產(chǎn)作為體面的職業(yè)，并在其中取得較好的收益，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）立體式構(gòu)建糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償政策

1.逐步完善糧食補(bǔ)貼政策

首先，受城市收入和機(jī)會的拉力影響[25]和糧食主產(chǎn)區(qū)低經(jīng)濟(jì)收入的推力影響，大量的青壯年勞動(dòng)力不愿意留在農(nóng)村種地，轉(zhuǎn)移至城市務(wù)工，農(nóng)地并非所有者種植。因此，要將糧食補(bǔ)貼發(fā)放給實(shí)際種糧者。按照農(nóng)戶實(shí)際種糧的畝數(shù)來發(fā)放，而是不是按土地所有的畝數(shù)來發(fā)放[26]。其次，要提高糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償資金主要來源于政府，而糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于糧食主銷區(qū)的財(cái)政收入，這使得糧食主產(chǎn)區(qū)政府的財(cái)政壓力巨大，因此，僅依靠政府補(bǔ)貼不足以完成高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金額。所以，可以通過向糧食消費(fèi)者征收稅費(fèi)擴(kuò)大利益補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，將糧食主銷區(qū)的收入向糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移，這也符合“誰受益誰補(bǔ)償”的原則。第三，良種補(bǔ)貼的實(shí)行是為了促進(jìn)農(nóng)戶使用高質(zhì)量品種，提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和產(chǎn)量，從而增加農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭能力，提高農(nóng)民的收入[27]。因此要合理有效地掌握良種補(bǔ)貼金額的發(fā)放時(shí)間。同時(shí)在補(bǔ)貼時(shí)注重優(yōu)良品種的推廣作用，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，做到良種和良法的雙結(jié)合。最后，政府要簡化農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼申請手續(xù)，出臺具體補(bǔ)貼申請細(xì)則落實(shí)到村委會，再由村委會通知到補(bǔ)貼申請者，減少申請者繁瑣的申請手續(xù)。

2.完善最低價(jià)糧食收購支持政策

首先，中儲糧和政府糧食行政管理部門要明確自身的職責(zé)，協(xié)調(diào)、分工好工作，充分發(fā)揮地方政府和中央政府的協(xié)助作用。建立科學(xué)方便的預(yù)測機(jī)制，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測，當(dāng)市場價(jià)格過高或過低時(shí)，及時(shí)做好相應(yīng)的處理措施。同時(shí)，要合理的制定最低收購價(jià)，糧食的價(jià)格制定不僅要遵循市場規(guī)律，考慮市場供求關(guān)系，還要適時(shí)結(jié)合糧食的生產(chǎn)成本，保護(hù)農(nóng)民的基本利益。其次，要做好農(nóng)忙期間臨時(shí)收購倉儲的準(zhǔn)備工作。由于安徽省部分糧食主產(chǎn)區(qū)的道路建設(shè)水平較差，小農(nóng)戶經(jīng)營較多，大多數(shù)農(nóng)戶不愿意花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力將糧食作物運(yùn)往鎮(zhèn)里或縣里統(tǒng)一的糧食收購站。因此，臨時(shí)收購倉儲建設(shè)變得尤其重要，招聘專業(yè)的質(zhì)檢員、過磅員和保管員，并對其進(jìn)行專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以保障廣大農(nóng)民群眾的利益。最后，要協(xié)調(diào)好糧食收購資金，確保足夠的資金，及時(shí)與農(nóng)民清結(jié)，不拖扣農(nóng)民的糧食收入。

3.完善產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策

首先，要加強(qiáng)產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)額度，當(dāng)前中央對產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)額度較低，應(yīng)努力爭取更多的中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)額度，提高糧食主產(chǎn)區(qū)政府的財(cái)政收入水平，從而彌補(bǔ)農(nóng)民種糧所喪失的機(jī)會成本。其次，要提高資金的使用效率，產(chǎn)糧大縣的獎(jiǎng)勵(lì)方式主要是資金獎(jiǎng)勵(lì)，提高資金的使用效率就能有效提高政策的實(shí)施效果，緊跟每個(gè)政策實(shí)施的進(jìn)度，實(shí)行政策實(shí)施的連續(xù)性，保證資金的使用效率，增強(qiáng)政策的實(shí)施效果。最后，要豐富政策獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)，在執(zhí)行產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)要充分考慮安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)的實(shí)際情況，做到“因地制宜”。調(diào)動(dòng)安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的積極性，提高安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)對國家糧食安全的有效保障能力。

（二）實(shí)現(xiàn)反哺性補(bǔ)償和內(nèi)生性補(bǔ)償并重，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償長效性

在我國，內(nèi)生性補(bǔ)償還是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要反哺性補(bǔ)償?shù)闹?。糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償也不僅僅局限于解決短期的利益問題，完善市場機(jī)制，創(chuàng)造良好的體制條件從根本上解決糧食主產(chǎn)區(qū)的利益失衡問題。第一，要科學(xué)規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合[28]。推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的縱向和橫向發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，讓農(nóng)民可以獲得更高的收益[29]。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新政府管理體制。實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)拈L效性需要政府各部門之間協(xié)調(diào)配合，各部門要明確自身職責(zé)，提高工作效率和服務(wù)水平。政府要積極宣傳，激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力，給予農(nóng)民更多的話語權(quán)，提高農(nóng)民的地位，使農(nóng)民能夠表達(dá)自己所想，充分發(fā)揮自己的能力。第二，培養(yǎng)新型農(nóng)村經(jīng)營主體。需要加強(qiáng)對新型職業(yè)農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)專業(yè)技能的培訓(xùn)，打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)家庭農(nóng)場和專業(yè)種植大戶的有效聯(lián)結(jié)，要給予新型農(nóng)村經(jīng)營主體資金、技術(shù)等方面的政策傾斜，引進(jìn)人才資源，建立人才和普通農(nóng)民的交流平臺，人才可以在平臺上分享經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民能夠充分學(xué)習(xí)做到學(xué)以致用，同時(shí)要保證人才的待遇，要讓優(yōu)秀人才愿意留下，使得不同利益主體之間互惠互利，降本增收[30]。第三，要提高糧食主產(chǎn)區(qū)的再生產(chǎn)能力。首先，要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的數(shù)量和質(zhì)量以及糧食產(chǎn)業(yè)人力資本的投入。其次，安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)、加工和銷售方面還沒有形成完整的體系。政府應(yīng)積極鼓勵(lì)建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)園，增加糧食產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)從零加工到粗加工再到精加工的完美轉(zhuǎn)型。同時(shí)，還要建立自身的特色產(chǎn)品，通過特色產(chǎn)品帶動(dòng)其他產(chǎn)品共同發(fā)展，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)的高端再生產(chǎn)能力。

（三）保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出要加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，同年，中央一號文件提出鄉(xiāng)村振興的任務(wù)，黨的十九大報(bào)告針對鄉(xiāng)村戰(zhàn)略也提出“生態(tài)宜居”這一理念，更需要我們保護(hù)生態(tài)環(huán)境，形成人與自然和諧發(fā)展的新格局。保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，可以有效提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，良好的生態(tài)環(huán)境也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。第一，要加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施的建設(shè)。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前安徽省大多數(shù)村落并沒有分類垃圾桶，或者僅有極少數(shù)放置在村落的主干道上。要根據(jù)村落的大小和人口數(shù)來準(zhǔn)確的規(guī)定分類垃圾桶的數(shù)量，并宣導(dǎo)農(nóng)民不亂丟垃圾，做好垃圾分類，安排專門的人員用保潔車將垃圾統(tǒng)一運(yùn)送到垃圾中轉(zhuǎn)站中，并積極開展垃圾回收利用座談會，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)揮創(chuàng)造力，使得垃圾能夠循環(huán)利用，做到廢棄物資源化[31]。第二，要減少農(nóng)藥、化肥的使用量。農(nóng)藥和化肥的過度使用是影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要因素，化學(xué)農(nóng)藥對田間害蟲防治有功效，但同時(shí)也殺害了有益于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的益蟲，從而破壞了自然界的生態(tài)平衡；化肥的過度使用會破壞土壤中的有機(jī)物，使得土壤中的肥力大大下降，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降。應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民使用有機(jī)肥料，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，運(yùn)用無公害生產(chǎn)技術(shù)制造防治蟲害的藥物，提高農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)。同時(shí)，要加強(qiáng)干部保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識。要改變政府觀念，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，各級部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)生態(tài)文明精神，積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)工作，正確處理“三農(nóng)”發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，走綠色發(fā)展道路，多措并舉、綜合施策，提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的科學(xué)性和有效性[32]。第三，要推進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。要加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的發(fā)展進(jìn)度，積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展家庭農(nóng)場、鼓勵(lì)專業(yè)種植大戶種植，促進(jìn)適度化經(jīng)營模式。土地的規(guī)?；?jīng)營更有利于禁止秸稈燃燒，做到秸稈還田[33]。還要加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境的修復(fù)功能，不斷美化鄉(xiāng)村環(huán)境。

五、結(jié)語

安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)作為我國糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，肩負(fù)著我國糧食安全的重大責(zé)任。但糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)民收入偏低，農(nóng)民的種糧積極性受到影響，完善安徽省糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償政策迫在眉睫。利益補(bǔ)償政策的完善不僅包括傳統(tǒng)的反哺性補(bǔ)償，還應(yīng)包括提升糧食主產(chǎn)區(qū)自我發(fā)展能力的內(nèi)生性補(bǔ)償。只有在完善糧食主產(chǎn)區(qū)反哺性補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上，充分重視糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性利益補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)政策與市場的有效聯(lián)結(jié)，形成國家糧食安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的良好開端。