特殊教育提升計劃的問題與對策研究

劉全禮 佘麗娜

（1.北京聯(lián)合大學(xué)特殊教育學(xué)院 北京 100075；2.泰國西那瓦大學(xué)國際學(xué)院 泰國曼谷 10900）

2014年由教育部、國家發(fā)改委、民政部、財政部、人力資源社會保障部、衛(wèi)生計生委和中國殘聯(lián)共同發(fā)布的《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》（以下簡稱提升計劃）是近年來中國大陸特殊教育領(lǐng)域具有里程碑意義的文件。在政治上，它實際上是中國共產(chǎn)黨的十七大報告中“關(guān)心特殊教育”、十八大報告中“支持特殊教育”轉(zhuǎn)化為治國方略的體現(xiàn)；在特殊教育法規(guī)建設(shè)上，它提供了一種建設(shè)思路，尤其是務(wù)實的特殊教育法規(guī)建設(shè)思路；在特殊教育發(fā)展的支持措施上，它是中國大陸一次特殊教育發(fā)展的強(qiáng)有力的助推。

然而，就如《中華人民共和國憲法》都需要修訂一樣，提升計劃也非盡善盡美，它也存在需要修正的內(nèi)容。為了更好地推動特殊教育的發(fā)展，也是為了今后類似計劃的進(jìn)一步出臺，尤其是為了特殊教育專門法律的出臺提供參考，本文以提升計劃的文本為素材，對其中的主要問題進(jìn)行分析和思考，以就教于同仁，并為未來特殊教育的政策法規(guī)建設(shè)進(jìn)言獻(xiàn)策。

一、提升計劃概述

國務(wù)院辦公廳于2014年1月下發(fā)提升計劃后，全國各地除北京外，均于當(dāng)年下發(fā)了本地區(qū)的特殊教育提升計劃或者提升計劃的實施方案。應(yīng)該說，這是一次全國范圍內(nèi)的大面積的特殊教育行動。從文本來看，它具有下述特點。

（一）中央出臺的提升計劃具有明確具體的特點。中央下發(fā)的提升計劃明確具體，開始使用數(shù)字，這構(gòu)成了提升計劃的重要特點。在提升計劃的四個部分中，除去第一部分論述提升計劃的意義未使用數(shù)字外，其余每個部分的關(guān)鍵地方均用數(shù)字表述。例如，在第二部分總體目標(biāo)和重點任務(wù)中規(guī)定，到2016年，全國基本普及殘疾兒童少年義務(wù)教育，視力、聽力、智力殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率達(dá)到90%以上；研究制訂盲、聾和培智三類特殊教育學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)。在主要措施中，規(guī)定義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)要在三年內(nèi)（即到2016年）達(dá)到每生每年6000 元，有條件的地區(qū)可進(jìn)一步提高（目前標(biāo)準(zhǔn)高于每年6000 元的地區(qū)不得下調(diào)）。在組織領(lǐng)導(dǎo)中，尤其是在計劃實施結(jié)果的評估中規(guī)定殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率不達(dá)標(biāo)的縣（市、區(qū)），不得申報——即0申報全國義務(wù)教育基本均衡縣。

這里的90%、6000元、0申報是特殊教育領(lǐng)域的法規(guī)政策少見的數(shù)字要求，比之以往，明確具體，提供實施上的參照系。

（二）各地提升計劃有自己的特點。前述談及，國務(wù)院下發(fā)提升計劃后，除去北京，其他省份①在當(dāng)年出臺了本省的提升計劃或者本省的提升計劃實施方案，其口徑與國務(wù)院的提升計劃基本一致。例如，在義務(wù)教育階段殘疾兒童的入學(xué)率不達(dá)標(biāo)時，幾乎都表示要0 申報義務(wù)教育均衡縣等。當(dāng)然，各地也有不一致的狀況存在，本文著重就殘疾兒童的入學(xué)率、生均公用經(jīng)費和教師的特殊教育補(bǔ)貼三個方面進(jìn)行分析。

1.各省的殘疾兒童入學(xué)率規(guī)定。國務(wù)院下發(fā)的提升計劃規(guī)定，到2016年視力、聽力、智力三類殘疾兒童的入學(xué)率要達(dá)到90%以上，除去未見上海、天津涉及殘疾兒童的入學(xué)率外（北京沒有出臺這個計劃未做統(tǒng)計），其余省份的規(guī)定基本上都是在2016年接近、達(dá)到或超過90%。從實現(xiàn)目標(biāo)的步驟來看，大多數(shù)省份是直接規(guī)定三年達(dá)到目標(biāo)，有六省份分三步于2014、2015、2016年分三次達(dá)到目標(biāo)。從目標(biāo)的具體數(shù)值來看，除去京、津、滬未見數(shù)據(jù)外，其他省份共有六個省份預(yù)設(shè)的三類兒童的入學(xué)率高于全國要求。其中，江蘇最高，為96%；河北、浙江、福建、山東并列第二，為95%；重慶第三，為93%。甘肅、西藏兩省低于全國提升計劃的要求，分別為85%和80%，其他各省均為90%（見表1）。

從下文的分析中，我們會看到，各省2016年實現(xiàn)三類兒童義務(wù)教育的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的確定不一定是準(zhǔn)確的，這和特殊兒童的基數(shù)是否清楚有關(guān)系。

表1 各省提升計劃預(yù)定的殘疾兒童入學(xué)率

2.各省生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費的目標(biāo)。國務(wù)院下發(fā)的提升計劃要求，到2016年各省特殊教育的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費不得低于6000元，已經(jīng)等于或高于6000的不得降低。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，除去北京因未見提升計劃，上海、浙江沒有對生均公用經(jīng)費進(jìn)行規(guī)定外，其余各省份都規(guī)定了2016年義務(wù)教育階段的特殊學(xué)生的生均公用經(jīng)費要達(dá)到或超過6000元。從達(dá)到6000 元的方式來看，大多數(shù)省份沒有細(xì)分三年內(nèi)各年度的指標(biāo)，但是有的省份則對哪年達(dá)到多少進(jìn)行了規(guī)定。例如，河南、海南規(guī)定2014年、2015年、2016年分別達(dá)到4000、5000、6000 元，廣西則規(guī)定 2014年達(dá)到 4000 元，然后達(dá)到6000元。從達(dá)到的額度來看，大多數(shù)省份的表述是達(dá)到或不低于6000元，河北則明確表述要高于6000元。此外，有的省份沒有表述具體的達(dá)到數(shù)值，僅僅是給出了特殊教育的生均公用經(jīng)費是普通學(xué)校的多少倍，包括江蘇是9～10 倍以上，福建是普通學(xué)校的8倍。有的省份既給出了具體數(shù)值，又給出了是普通學(xué)校的倍數(shù)，如河北規(guī)定生均高于6000 元，同時，又是普通學(xué)校的10～15倍；湖北是達(dá)到生均6000元，同時又是普通學(xué)校的8倍。廣東更為具體，規(guī)定了根據(jù)學(xué)生的類別撥款，對盲、聾學(xué)生按照普通學(xué)生的生均8倍撥款；對發(fā)展障礙的弱智、孤獨癥、腦癱則是按照10 倍于普通學(xué)生撥款；對隨班就讀的各類均不低于6000元（見表2）。

表2 各省提升計劃規(guī)定的生均公用經(jīng)費

3.教師的特殊教育津貼。國務(wù)院出臺的提升計劃要求全面落實國家規(guī)定的特殊教育津貼等特殊教育教師工資待遇傾斜政策，對在普通學(xué)校承擔(dān)殘疾學(xué)生隨班就讀教學(xué)和管理工作的教師在績效考核中給予傾斜。應(yīng)該說，大多數(shù)省份早就發(fā)放特殊教育學(xué)校的特殊教育津貼了，只是有的地方是以教師的基本工資為基數(shù)，有的是以實際工資為基數(shù)。

這次在各省份的提升計劃中，除去北京，其他30個省份中有5個省份包括天津、重慶、貴州、青海和新疆沒有提及教師的特殊教育津貼，其他25個省份均提到特殊教育津貼。在這25個提到特殊教育津貼的省份中，有10個省份未表述特殊教育津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，15個省份給出了具體的特殊教育津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

在給出發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的省份中，又分為三種不同的發(fā)放類別。第一類是以湖北為代表的明確特殊教育教師的特教津貼是在享有中小學(xué)教師基本工資津貼10%的基礎(chǔ)上，再加基本工資的15%。第二類是以江蘇為代表的，明確特殊教育津貼是本人工資的15%，這和基本工資的15%顯然不是一個數(shù)量級。第三類是籠統(tǒng)的給出特殊教育津貼是基本工資的多少，這一類最多。西藏比較特殊，規(guī)定以中小學(xué)基本工資和西藏特有的特殊補(bǔ)貼為發(fā)放基數(shù)（見表3）。

在提升計劃的特教津貼中，河南、海南等省份還提出根據(jù)教齡增加特教津貼的發(fā)放比例。例如，河南規(guī)定，從事特殊教育10年以上的特教津貼就上升為25%；海南則規(guī)定，從事特殊教育20年以上，其特教津貼增加到30%。

從提升計劃中給出津貼發(fā)放比例的省份來看，扣除發(fā)放基數(shù)的差異②，即扣除江蘇省，其他14 個省份中排第一的是山西和陜西，達(dá)到了50%；西藏、甘肅、寧夏并列第二，發(fā)放比例為30%；河北、內(nèi)蒙古、湖北并列第三，補(bǔ)貼比例25%；海南第三，為20%；浙江、安徽、河南、湖南、四川均為15%，（見表3）。盡管相關(guān)省的提升計劃中未明確特教津貼的基數(shù)，但多數(shù)是以基本工資為基準(zhǔn)的。

特殊教育津貼反映的是教師待遇的低下的現(xiàn)狀。從應(yīng)然的角度看，特殊教育教師也是教師，不應(yīng)該通過增加特殊教育津貼來補(bǔ)給教師待遇。強(qiáng)調(diào)了特殊教育工作的辛苦、特殊，反而是對特殊教育工作的否定。但是，在我國教師待遇確實過低的這種狀況下，即使基本工資加20%也沒有多少錢。因此，特殊教育教師的待遇不是增加津貼多少的問題，而是要切實提高教師待遇的問題。

表3 各地提升計劃中對特教津貼的處理措施

二、特殊教育提升計劃中的問題

我們一直強(qiáng)調(diào)特殊教育提升計劃對中國特殊教育的巨大的促進(jìn)作用，其對特殊教育的助推作用是前所未有的。但是，就如《中華人民共和國憲法》都需要修訂一樣，提升計劃也有不足甚至缺點。例如，就特教津貼來看，若干個省份在談到發(fā)放比例的同時，還特別強(qiáng)調(diào)了從事特殊教育工作多少年（比如15年）才能獲得多少補(bǔ)貼。提升計劃應(yīng)該關(guān)注三年要做的事情，10年、15年不是應(yīng)該關(guān)注的內(nèi)容。

從計劃出臺的具體操作來看，是各地調(diào)查本地特殊教育實際的結(jié)果，還是復(fù)制全國提升計劃亦或是決策者拍腦袋的結(jié)果？如果是調(diào)查的結(jié)果，其實施的可能性就沒有問題。否則，實施難度也大。就文本來看，只有少數(shù)省份談到了特殊教育最基本的問題，如殘疾兒童數(shù)量問題③。實際上，沒有這種準(zhǔn)確的基數(shù)，其他都談不到。

為了更好地推動類似計劃包括特殊教育專門法規(guī)的出臺，更好地推動特殊教育的開展，本文只舉三例，對提升計劃可能存在的問題進(jìn)行分析。

（一）90%的入學(xué)率是否能夠?qū)崿F(xiàn)。從前述可以發(fā)現(xiàn)，國家提升計劃規(guī)定2016年三類兒童的入學(xué)率目標(biāo)為90%以上。地方各省份除去西藏是80%，甘肅是85%，四川的民族地區(qū)是80%外，均設(shè)定了90%以上的入學(xué)目標(biāo)。國家目標(biāo)的實現(xiàn)與否要靠地方省份，地方省份要靠縣級組織。如果地方的縣級組織不能實現(xiàn)90%的目標(biāo)，那么，整個國家是難以實現(xiàn)目標(biāo)要求的。

當(dāng)然，當(dāng)?shù)卣畬逃?、特殊教育的重視程度，?dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)，當(dāng)?shù)亟逃煞ㄒ?guī)的執(zhí)行力度等等都是影響地方實現(xiàn)90%入學(xué)目標(biāo)的因素。然而，在這些因素之外，還有一個最重要的影響目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)因素，這個因素僅有新疆等極少數(shù)省份注意到，那就是各地殘疾兒童的數(shù)量。當(dāng)特殊兒童的數(shù)量尚且不知時，何談入學(xué)率的實現(xiàn)？從全國殘疾兒童的數(shù)量看，目前僅僅是50 余萬的在校生絕對不可能是殘疾兒童的90%。

我們以2010年為例，根據(jù)當(dāng)年第六次全國人口普查的結(jié)果，2010年末我國殘疾人數(shù)為8502 萬人，比2006年8296的萬增加了206 萬。各類殘疾人的人數(shù)分別為：視力殘疾1263萬人；聽力殘疾2054萬人；言語殘疾130萬人；肢體殘疾2472萬人；智力殘疾568萬人；精神殘疾629萬人；多重殘疾1386萬人[1]。如果根據(jù)殘疾總?cè)丝诘?.96%是4～16歲的學(xué)齡兒童計算的話，2010年該有252萬學(xué)齡兒童。但是，根據(jù)教育部教育統(tǒng)計，2010年僅有425613名殘疾學(xué)生，也僅僅占252萬的16.9%.

這些數(shù)據(jù)之間的極為嚴(yán)重的偏差問題不僅沒有引起國務(wù)院的重視，更沒有引起教育部和中國殘聯(lián)等職能部門的重視。數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，包括殘疾兒童的基數(shù)不準(zhǔn)，各地政府憑什么保障90%以上的殘疾兒童已經(jīng)入學(xué)？

（二）6000元的人均公用經(jīng)費是否能夠?qū)崿F(xiàn)。特殊教育發(fā)展的好與不好和文化有一定的關(guān)系，但就中國目前的社會狀況而言，決定特殊教育發(fā)展的根本還是政府的決心如何。從這個角度看，似乎地方政府對國務(wù)院下發(fā)的提升計劃中到2016年特殊教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費達(dá)到6000元信心滿滿。

但是，從地方政府對教育的重視程度看，有的省份實現(xiàn)生均每年6000元的目標(biāo)或許是一個很大的挑戰(zhàn)。

根據(jù)教育部2014年教育經(jīng)費執(zhí)行情況公報，2014年全國小學(xué)生均公用經(jīng)費為2241.83元，各省的差異極大。例如，排名第一的北京生均公用經(jīng)費達(dá)到了9950.95元，排名最后的貴州只有1386.05 元，北京比貴州多8564.9 元[2]（見表4）。毫無疑問，就北京等生均公用經(jīng)費排名靠前的省份而言，實現(xiàn)特殊教育學(xué)校2014年生均公用經(jīng)費6000元的目標(biāo)不是難事，甚至有的省份早就超過了6000元。但是，對于另外一些地區(qū)，2014年實現(xiàn)特殊教育學(xué)校生均公用經(jīng)費的要求不見得沒有挑戰(zhàn)。

實際上，2014年公布的各地教育經(jīng)費的數(shù)據(jù)不見得準(zhǔn)確?；蛘哒f，就現(xiàn)實情況看，可能地方上統(tǒng)計的生均公用經(jīng)費的數(shù)據(jù)比實際撥付的要多很多。以河南為例，河南省政府印發(fā)的“2015年全省十項重點民生工程工作方案”中規(guī)定，從2015年起，河南實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額，年生均小學(xué)600 元、初中800 元[3]。這就是說，河南過去城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的生均經(jīng)費是不同的；同時，至少是農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校的生均經(jīng)費不是600元，而是低于600 元。根據(jù)2014年教育部教育經(jīng)費執(zhí)行情況的報告，河南報告的2014年小學(xué)的生均公用經(jīng)費是2036.84 元（在全國排第21 位，接近全國平均水平）。這個2036.84元假如是真實的，那就是很高的城市公用經(jīng)費和很低的農(nóng)村公用經(jīng)費平均的結(jié)果?；蛘哒f，河南農(nóng)村地區(qū)的實際的小學(xué)生均公用經(jīng)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于600 元。在這種情況下，要想使特殊教育學(xué)校的生均公用經(jīng)費達(dá)到6000 元，就要比普通小學(xué)公用經(jīng)費增長10 倍以上。這對地方政府怎能不是一種心理的挑戰(zhàn)呢？

河南絕非個案。也就是說，2014年各省公布的生均經(jīng)費可能比實際發(fā)生的要高。這樣，某些省份實現(xiàn)特殊教育經(jīng)費的達(dá)標(biāo)就更加困難。因此，實現(xiàn)提升計劃的經(jīng)費目標(biāo)并不容易。

表4 2014年各省小學(xué)生均公用經(jīng)費（元）

（三）提升計劃誰來實施評鑒。三類殘疾兒童90%的入學(xué)率目標(biāo)是否能實現(xiàn)、生均6000 元的公用經(jīng)費是否能達(dá)到與提升計劃的實施主體、評鑒主體密切相關(guān)。提升計劃的一個很重要的問題就是對實施主體尤其是誰來對實施進(jìn)行評鑒未能明確說明。一般以為，政府是義務(wù)教育的主要責(zé)任人。其中，教育行政部門代表政府具體實施相關(guān)的教育行為。然而，就經(jīng)費多少而言，教育系統(tǒng)是沒有任何決定權(quán)力的；不僅如此，哪種學(xué)校的編制多少也沒有權(quán)力決定。這就是說，當(dāng)我們的提升計劃不能明確的確定誰是實施提升計劃的主體時，其實施狀況難以預(yù)料。盡管各省市的提升計劃與國務(wù)院公布的計劃相類似，基本上都是由八個部門共同發(fā)布。然而，就如前述，當(dāng)當(dāng)?shù)氐呢斦热缒晨h的財政極為緊張時，如何保障縣長能支持提升計劃的財務(wù)需求，確實是一個未知數(shù)。就基層而言，縣長應(yīng)該是提升計劃的第一責(zé)任人，或者縣政府才是提升計劃的實施者。在中央層次當(dāng)然不需要說明國務(wù)院或者總理是提升計劃的責(zé)任人，但在基層，這個實施主體應(yīng)該予以說明。

同時，提升計劃的實施結(jié)果由誰來評鑒，各地與國務(wù)院頒布的計劃一樣，沒有明確，有的省份只是如國家提升計劃那樣，在最后加上“國家有關(guān)部門組織開展對特殊教育提升計劃實施情況的專項督導(dǎo)檢查。殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率不達(dá)標(biāo)的縣（市、區(qū)），不得申報全國義務(wù)教育基本均衡縣?！边@樣類似的話語。很明顯，誰來評鑒計劃的實施很重要。這可能和評鑒的角度、評鑒素材或評鑒材料的獲取、評鑒材料的解釋關(guān)系密切。

以教育部2015年11月30日《＜國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要＞中期評估特殊教育專題評估報告》[4]為例，這個第三方的評估報告對中長期規(guī)劃實施以來的特殊教育的實施情況進(jìn)行了較為詳細(xì)的報告。但是，這個報告更像是教育部的工作總結(jié)，而非一個專業(yè)的評估報告。例如，該報告談及“從2014年起，各地將義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校公用經(jīng)費單列，年生均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)4000 元，預(yù)計2016年達(dá)到不低于6000元”。應(yīng)該說，這個來自基教二司的數(shù)據(jù)有它正確的一面。比如，北京、上海這樣的地區(qū)，特殊教育學(xué)校的人均公用經(jīng)費肯定達(dá)到了這個標(biāo)準(zhǔn)。然而，就如前述分析的那樣，有的省份2015年才開始計劃城鄉(xiāng)一體化的使義務(wù)教育的城鄉(xiāng)生均公用經(jīng)費達(dá)到600元（小學(xué)）。在這樣的省份，特殊教育學(xué)校的人均公用經(jīng)費真的達(dá)到了4000 元？所以，如何使用評鑒數(shù)據(jù)和由誰來評鑒非常關(guān)鍵。

當(dāng)然，即使有好的評鑒，如果提升計劃中沒有罰則，評鑒的功能也不會發(fā)揮出來，至少不能淋漓盡致的發(fā)揮出來，評鑒僅僅是一個無關(guān)痛癢的報告而已。而提升計劃的最大的問題之一就是沒有規(guī)定計劃不能實施時的罰則。

還是以《＜國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要＞中期評估特殊教育專題評估報告》為例，他們發(fā)現(xiàn)，到2015年全國仍有589個30萬人口以下的縣沒有特教學(xué)校。因為當(dāng)年的中長期規(guī)劃也沒有罰則，該報告也只能在問題與不足中指出這些問題。這些縣的政策違背責(zé)任由誰來承擔(dān)、該如何改進(jìn)卻沒法有進(jìn)一步的處理參照系。

當(dāng)然，選誰來評鑒、如何對待評鑒，和當(dāng)?shù)卣賳T的胸懷關(guān)系密切。

三、對策

針對上述特點和計劃中的問題，本文以為，再行制訂類似計劃或者制定特殊教育法規(guī)時應(yīng)該特別注意以下三個內(nèi)容。

（一）明確法規(guī)的對象。這里有三層意思。一是實施主體，就是誰來實施。這是政策法規(guī)貫徹的最主要的要件。從未來特殊教育政策法規(guī)的制定來看，縣級政府（官員）、縣級政府的派出機(jī)構(gòu)教育局（官員）、特殊教育學(xué)校（教師）、一般學(xué)校（教師）和家長應(yīng)該是主要實施人。未來的政策法規(guī)必須同時關(guān)注這四個方面，必須在相應(yīng)的條文中予以明確。二是實施的受體，就是對誰實施。這是政策法規(guī)貫徹的另外一個要件。從未來特殊教育政策法規(guī)的制定來看，學(xué)校（教師）和學(xué)生、學(xué)生家長應(yīng)該是主要的受體。學(xué)校具有雙重角色，既是實施的主體又是受體。三是特殊教育對象的明確。目前的包括提升計劃在內(nèi)的各種特殊教育的政策法規(guī)僅僅把視力障礙、聽力障礙、智力障礙三類明確了，但是其他各類則未能明確，未來的政策法規(guī)一定要明確其他各類。不管是只明確身心障礙兒童，還是包括異常兒童，亦或是包括輕微違法犯罪兒童，均需要明確。只有這樣，才能把特殊教育事業(yè)和整個教育事業(yè)有機(jī)地統(tǒng)一起來。

（二）還可再細(xì)化措施。比較而言，提升計劃的措施細(xì)化程度已經(jīng)相當(dāng)高。但是從上述論述可以看出，未來相應(yīng)政策或法規(guī)的制定還有措施細(xì)化的空間，茲舉三例。一是經(jīng)費的保障措施的細(xì)化。本次提升計劃已經(jīng)把經(jīng)費尤其是公用經(jīng)費細(xì)化到具體的數(shù)字，但似乎未能考慮到地區(qū)差異，比如北京和貴州的差異。本文建議類似問題，可以換一個細(xì)化的方法。比如使用臺灣地區(qū)《特殊教育法》中的經(jīng)費表述方法。它是規(guī)定特殊教育的經(jīng)費由中央和地方共同負(fù)擔(dān)?！爸醒搿辈坏玫陀诋?dāng)年主管預(yù)算經(jīng)費的4.5%，地方不得低于當(dāng)年主管預(yù)算經(jīng)費的5.0%，同時要優(yōu)先編列特殊教育經(jīng)費[5]。這樣既保證了經(jīng)費與普通教育同步，又照顧了地區(qū)差異。二是明確誰來監(jiān)督實施和評鑒實施。目前的提升計劃明確了由縣（區(qū)、市）評估驗收。但縣、區(qū)、市誰來評估驗收？人大？教育督導(dǎo)部門還是第三方？并未明確。因此，今后應(yīng)該明確監(jiān)督、評鑒的具體的對象。三是計劃未竟的罰則要再明確。提升計劃對計劃未實施到位者也進(jìn)行了處罰規(guī)定，就是不得申報義務(wù)教育均衡縣。報或不報均衡縣對一個縣而言有那么大的懲罰作用么？然而，對于特殊教育法規(guī)的漠視卻反映出地方執(zhí)政者對法治精神的漠視，理應(yīng)受到懲罰。這是建設(shè)法治國家所必須的。

（三）要在法規(guī)中引入問責(zé)機(jī)制。罰則要明確其實暗含了對政策法規(guī)執(zhí)行責(zé)任人的處罰。如果沒有罰則，沒有實施對象的明確，是沒法實施罰則的。要有效地實施罰則，引入問責(zé)機(jī)制是必要的。法律再好，沒有監(jiān)督、沒有實施的評鑒和問責(zé)，也是難以徹底貫徹的。實際上，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)已經(jīng)就精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了省委主要領(lǐng)導(dǎo)的考核和問責(zé)制[6]，為什么未來特殊教育法規(guī)的制定不引入這個機(jī)制呢？沒有相應(yīng)的明確的罰則措施，才是教育類法律法規(guī)政策變“軟”的重要原因。未來的教育類法規(guī)不僅要有明確的罰則，還要如考試作弊入刑法一樣，有相應(yīng)的刑法措施。這才是改變教育法制不力的恰當(dāng)頂層設(shè)計。

注釋：

①為了敘述的方便，本文把全國各地的省級單位，包括省、直轄市、自治區(qū)均稱為省份或省級單位。

②發(fā)放基數(shù)的大小決定了發(fā)放額度的大小。例如，江蘇是以工資收入為基數(shù)的，這個數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基本工資的基數(shù)。

③新疆就是在談到調(diào)查摸清殘疾兒童的基數(shù)后，再行其他計劃的。