走向“稅收國家”
——改革開放制度變遷的財(cái)政社會學(xué)視角

武靖國

(國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部進(jìn)修學(xué)院 科研所， 江蘇 揚(yáng)州 225007)

一、引言：改革的動力從何而來

我國的改革開放是一個(gè)史詩般的宏大歷史進(jìn)程。經(jīng)過40年的實(shí)踐探索和潛移默化，人們在享受改革開放豐厚紅利的同時(shí)，也形成了以改革為核心的話語體系。這種話語體系無論是在官方敘述還是民間認(rèn)知中都已經(jīng)根深蒂固、不可動搖。但稍加思考就能發(fā)現(xiàn)，對改革開放宏觀語境的一致贊同，并不能遮蔽人們在理解方式和具體問題上的爭論。比如人們普遍接受了“改革是發(fā)展的根本動力”這一觀點(diǎn)，那么，改革的動力又從何而來？

改革開放被認(rèn)為是一場“自我革命”，是國家(或執(zhí)政黨)主導(dǎo)的漸進(jìn)式制度變遷。按照諾思的制度變遷理論，決定制度變遷的基本原因是相對價(jià)格(諾思，1994)[1]，制度的制定者之所以改變原來的制度，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為借此獲得的收益大于因此而產(chǎn)生的成本。因此，驅(qū)動執(zhí)政者作出制度改變的原因，是執(zhí)政者基于對當(dāng)時(shí)社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)壓力與未來預(yù)期等的綜合判斷，以及對執(zhí)政集團(tuán)執(zhí)政目標(biāo)的調(diào)整，從而對現(xiàn)行制度的成本收益評價(jià)發(fā)生了改變。故而改革開放雖可以被視為我國社會發(fā)展的動力機(jī)制，但還算不上是“原動力”。在改革開放前，階級斗爭被視為社會發(fā)展的動力；改革開放后，改革被視為社會發(fā)展的動力(1)一般認(rèn)為，改革動力論是鄧小平理論的有機(jī)組成部分。盡管在鄧小平的談話和文稿中，尚未見到把改革與動力直接連起來的表述，但根據(jù)他對改革的本性、功能和作用等方面的論述，可以總結(jié)出此結(jié)論。隨后的歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)人也經(jīng)常在不同場合強(qiáng)調(diào)這一觀點(diǎn)。。這能夠恰如其分地說明改革開放在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的劃時(shí)代意義，但客觀地說，改革開放與階級斗爭并不是同一層次的問題，階級斗爭是一種社會變遷的動力機(jī)制，而改革開放是一種制度選擇。與階級斗爭能夠形成對應(yīng)的概念可能是“市場交換”，即由過去崇尚用“暴力革命”進(jìn)行財(cái)富的平均化分配，改變?yōu)橥ㄟ^市場公平競爭下的自愿交換的資源配置方式。

學(xué)界一般把改革本身作為一種動力來研究，至于改革的動力從何而來，并沒有形成令人滿意的答案。改革不同于革命。對于執(zhí)政者來說革命是被動的，結(jié)果難以預(yù)知。那么改革動力論就隱含了一個(gè)假設(shè)，領(lǐng)袖人物出于政治理想、良治愿望以及歷史使命感所作出的抉擇，是改革得以啟動的關(guān)鍵力量。從我國改革開放起始階段和重要時(shí)期的事實(shí)看，這個(gè)判斷似乎是符合實(shí)際的。

但按照唯物主義的觀點(diǎn)，優(yōu)秀人物僅僅是歷史進(jìn)步的促進(jìn)者而不可能單獨(dú)成為歷史創(chuàng)造者。所以一些學(xué)者綜合經(jīng)濟(jì)、社會和文化因素，試圖提出改革動力更完整的解釋框架。比如有學(xué)者認(rèn)為，中國改革的真正動力，源自執(zhí)政黨上層的政治膽識與民間力量的推動和強(qiáng)力支撐(周瑞金，2009)[2]。有學(xué)者認(rèn)為，中國的改革動力源于地方政府間的競爭(Qian and Weingast，1997；周黎安，2007)[3～4]，中央政府把地方成功經(jīng)驗(yàn)通過適當(dāng)?shù)摹绊攲釉O(shè)計(jì)”上升為國家政策繼而推廣全國(鄭永年、翁翠芬，2012)[5]，成為中國改革的一般路線圖。實(shí)際上，這些學(xué)者都提出了“社會壓力—政府回應(yīng)”型的改革動力機(jī)制，即“問題倒逼改革”(龔培河、萬麗華，2017)[6]。但必須看到，同樣的壓力并不必然導(dǎo)致“放權(quán)”“讓利”“下放”之類的開放式政策取向，也有可能導(dǎo)致執(zhí)政者出臺“內(nèi)卷化”(2)“內(nèi)卷化”是英文involution的中文意譯。involution在英文中的初始意義是“卷繞”“回旋”等，后來被廣泛應(yīng)用到文化、農(nóng)業(yè)以及政治制度等領(lǐng)域，以形容一種邊際效益遞減接近于零甚至已經(jīng)產(chǎn)生負(fù)收益時(shí)，仍然不停止成本投入的狀態(tài)。黃宗智在《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》中，把involution這一概念用于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會變遷的研究，中國學(xué)者通常將其翻譯成“內(nèi)卷化”。隨后，杜贊奇在《文化、權(quán)力與國家——1900-1949年的華北》中又提出了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”，以形容一種“沒有發(fā)展的增長”或勉強(qiáng)維持的狀態(tài)。involution與evolution(進(jìn)化)和revolution(革命)具有同一詞根，但體現(xiàn)了不同的發(fā)展方向。本文中所提及的制度變遷“內(nèi)卷化”路徑，主要是指執(zhí)政者在面對公共需求增加帶來的社會壓力時(shí)，不是采取發(fā)展生產(chǎn)力方式以滿足這些需求，而是通過加緊社會控制來壓低需求。社會需求被人為壓制后，社會活力也進(jìn)一步收縮，社會生產(chǎn)發(fā)展的動力不斷處于削減狀態(tài)，就像一個(gè)內(nèi)卷的葉子一樣，越卷越緊。的措施加以應(yīng)對。比如面對人口增長導(dǎo)致的青年失業(yè)現(xiàn)象，可以解禁個(gè)體經(jīng)濟(jì)加以消化，也可以通過號召“上山下鄉(xiāng)”以緩解壓力。從國際社會主義運(yùn)動的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，面對國家治理困境，擁抱商品經(jīng)濟(jì)的改革并不是必然發(fā)生的歷史事件，與開放式制度取向相對應(yīng)的內(nèi)卷化動機(jī)不可避免地存在。這似乎仍然印證了領(lǐng)袖人物在關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵抉擇，決定著一定時(shí)期國家的制度變革趨向。

制度變遷背后的動力結(jié)構(gòu)體系無疑是錯(cuò)綜復(fù)雜的，路徑依賴、意識形態(tài)、外部示范、內(nèi)部壓力以及領(lǐng)導(dǎo)人的意志等等都是影響制度變遷的變量。改革是執(zhí)政者對制度的自我改良，執(zhí)政者的政策抉擇自然是推動改革的最直接因素。但是，執(zhí)政者關(guān)于改變制度的決策并非隨意而為，而是綜合考量當(dāng)時(shí)形勢與各種壓力后作出的理性選擇。因此，研究改革開放的動力，需要了解促使當(dāng)時(shí)的執(zhí)政者作出改革決策的關(guān)鍵壓力。

二、來自財(cái)政社會學(xué)的觀點(diǎn)：財(cái)政壓力與制度變遷

一個(gè)有代表性的觀點(diǎn)，是財(cái)政壓力導(dǎo)致了我國改革開放。實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會主義國家承擔(dān)著為所有公民提供全套福利與就業(yè)崗位的責(zé)任，全民就業(yè)、終身福利曾被認(rèn)為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的優(yōu)點(diǎn)。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)又是短缺經(jīng)濟(jì)，以國營企業(yè)利潤為主要來源的財(cái)政收入無法滿足龐大的公共支出需要。可以認(rèn)為，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的政府會長期處于高度的財(cái)政緊張狀態(tài)，這也是20世紀(jì)70年代中期我國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況的寫照。在財(cái)政收支出現(xiàn)了難以克服的困難、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與社會控制模式難以為繼的情況下，政府通過“甩包袱”來卸掉一部分公共責(zé)任，然后“向新增財(cái)富征稅”以獲得較為穩(wěn)定的財(cái)政收入就成為一種理性選擇(何帆，1998)[7]。

把財(cái)政因素與制度變化聯(lián)系起來，是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論等學(xué)科研究的重要路徑。諾思、奧爾森等在探討國家興衰時(shí)都提到過類似的觀點(diǎn)。?？怂乖凇督?jīng)濟(jì)史理論》一書中論述了財(cái)政壓力帶來的國家稅收和舉債技術(shù)的創(chuàng)新對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所起的重要作用(?？怂梗?987)[8]。不過，把財(cái)政壓力與國家制度變遷之間的關(guān)系研究作為核心命題的，是“財(cái)政社會學(xué)”這一交叉學(xué)科。

學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，財(cái)政社會學(xué)源于一戰(zhàn)后魯?shù)婪颉じ鸬卵┡c約瑟夫·熊彼特的一次爭論。1917年奧地利在一戰(zhàn)中失敗后，巨大的戰(zhàn)爭債務(wù)使其陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。為化解危機(jī)，葛德雪在《國家社會主義或國家資本主義》一文中提出，既然國家已經(jīng)無法依靠稅收方式來承擔(dān)戰(zhàn)爭債務(wù)，那么就應(yīng)該轉(zhuǎn)向依賴營利收入，所以國家要有計(jì)劃地控制私人經(jīng)濟(jì)，將“負(fù)債的稅收國家”轉(zhuǎn)換為“具有資本能力的經(jīng)濟(jì)國家”。隨后熊彼特在《稅收國家的危機(jī)》中對此進(jìn)行了駁斥，認(rèn)為稅收國家與現(xiàn)代國家是同時(shí)誕生、一起發(fā)展的，私人部門繳納的稅收成為稅收國家財(cái)政收入的主要來源，所以稅收國家的政府必須依賴并保障個(gè)人利益以及私人經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。國家財(cái)政支出越高，越需要鼓勵(lì)和尊重個(gè)人追求自我利益，而不是以戰(zhàn)爭為借口對私人財(cái)產(chǎn)和生活方式進(jìn)行行政干預(yù)(熊彼特，2018)[9]。雖然觀點(diǎn)相左，但兩人的爭論催生了財(cái)政社會學(xué)這一邊緣性學(xué)科。簡言之，財(cái)政社會學(xué)關(guān)注以下幾個(gè)問題：國家的角色應(yīng)該在以營利生產(chǎn)者和產(chǎn)權(quán)保護(hù)者為兩端的標(biāo)尺上如何定位？國家應(yīng)該在多大程度上干預(yù)私人經(jīng)濟(jì)行為？國家不同程度的干預(yù)行為分別體現(xiàn)了怎樣的“國家—社會”關(guān)系，并對政治制度與社會變遷產(chǎn)生何種影響？迄今為止，財(cái)政社會學(xué)主要成果體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，根據(jù)財(cái)政收入來源不同劃分國家類型，進(jìn)而定義不同的“國家—社會”關(guān)系。Tarschys把歷史上的國家劃分為六種：貢賦國家(tribute-state)、 領(lǐng)地國家(domain-state)、關(guān)稅國家(tariff-state)、自產(chǎn)國家(owner -state)、貿(mào)易國家(trade-state)和稅收國家(tax-state)(Tarschys，1988)[10]。貢賦國家與領(lǐng)地國家多是前現(xiàn)代國家，財(cái)政汲取基于國王與諸侯、諸侯與貴族、貴族與農(nóng)民之間的封建關(guān)系或人身依附來進(jìn)行。中世紀(jì)后期，西歐一些邦國因海洋貿(mào)易而繁榮，國王把關(guān)稅作為主要財(cái)政來源，或者直接參與經(jīng)商活動，從而成為關(guān)稅國家或貿(mào)易國家。在關(guān)稅國家中，國王可以通過海關(guān)抽取稅收從而維持經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性，不必依賴來自于國內(nèi)民間的稅收。自產(chǎn)國家與稅收國家是現(xiàn)代社會最常見的兩種“國家—社會”關(guān)系形態(tài)。自產(chǎn)國家是執(zhí)政者直接控制并經(jīng)營大部分經(jīng)濟(jì)資源以攫取利潤的國家類型。在自產(chǎn)國家，財(cái)政汲取一般較少涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)從私人向國家的轉(zhuǎn)移，因?yàn)閲沂巧a(chǎn)的組織者、生產(chǎn)資料的擁有者，利潤自然歸國家所有。自產(chǎn)國家中利潤的生成過程其實(shí)就是財(cái)政資源的獲取過程。稅收國家是以來自于私人部門繳納的部分利潤為主要財(cái)政收入來源的國家。相比較而言，在稅收國家，財(cái)政汲取過程本身是一個(gè)所有權(quán)轉(zhuǎn)移過程，即執(zhí)政者把本屬于社會個(gè)體所有的部分利潤征收為國家所有，故而稅收國家存在的邏輯前提就是私人產(chǎn)權(quán)制度。為了研究方便，有學(xué)者還提出了其他國家類型，如依靠自然資源出口而獲取租金收入的資源租金國家(Moore，2004)[11]，由稅收國家進(jìn)化而成的、能夠憑借良好信用獲得大規(guī)模貸款的債務(wù)國家等等。資源租金國家本質(zhì)上是自產(chǎn)國家，債務(wù)國家本質(zhì)上是稅收國家，因而并沒有突破上述對“國家—社會”關(guān)系的定義。

第二，總結(jié)歸納出財(cái)政汲取博弈影響制度變遷的路徑與模型。國家汲取和運(yùn)用財(cái)政收入的方式對經(jīng)濟(jì)組織、社會結(jié)構(gòu)、精神文化乃至國家命運(yùn)產(chǎn)生影響(Campbell，1993)[12]，是財(cái)政社會學(xué)的基本命題。但要詳細(xì)解釋和描繪整個(gè)影響過程，就需要將變量關(guān)系模型化。馬駿將兩者間的邏輯關(guān)系歸納為三種：征稅→代議制模式，租金→國家自主模式，稅收討價(jià)還價(jià)→政治民主模式(馬駿，2011)[13]。不同的財(cái)政來源渠道之所以會對國家制度產(chǎn)生影響，是因?yàn)楦鞣N汲取方式中執(zhí)政者的控制力與話語權(quán)不一樣，汲取難度與成本也不一樣，所付出的代價(jià)自然有所差別。比如國家運(yùn)用強(qiáng)制手段可以很容易對土地、不動產(chǎn)等稅基征稅，但當(dāng)對資本、收入等可移動物征稅時(shí)，就不得不尋求納稅人的合作。為了達(dá)成這種合作，國家必須讓納稅人在稅收立法中發(fā)揮一定的作用，這最終導(dǎo)致了議會民主制度的發(fā)展(Bates and Lien，1985)[14]。

第三，研究了不同財(cái)政來源與國家治理之間的關(guān)系。貢賦、領(lǐng)地收入等主要存在于封建時(shí)代。在現(xiàn)代國家，財(cái)政收入的主要來源是利潤、租金、稅收、債務(wù)等。如果前兩者占較大比例，則為自產(chǎn)國家或租金國家；如果稅收占較大比例，則為稅收國家。按照財(cái)政社會學(xué)假設(shè)，稅收國家與自產(chǎn)國家相比，政治制度應(yīng)該更加民主，國家治理水平也更高。也就是說，只有真正的稅收國家才能形成高質(zhì)量的國家治理(Moore，2004)[11]。一些學(xué)者的研究也證實(shí)，稅收國家的特征越強(qiáng)，其治理質(zhì)量就越高；反之，稅收國家的特征越弱，或者租金國家的特征越強(qiáng)，其治理質(zhì)量就越低(馬駿、溫明月，2012；張景華，2014)[15～16]。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在一些通過壟斷自然資源出口而獲取財(cái)政收入的發(fā)展中國家，政府會利用自然資源租金來平息不同政見者的反對、回避政治責(zé)任并減輕制度改革壓力(Isham，et al，2003；Sala-I-Martin and Subramanian，2013)[17～18]。執(zhí)政者較高的財(cái)政自給性，降低了國家對公民或者社會的財(cái)政依賴，導(dǎo)致公民失去了政治參與的機(jī)會，從而出現(xiàn)“裙帶政治”與政治腐敗(Leite and Weidmann，1999；Collier and Hoeffler，2005)[19～20]。上述文獻(xiàn)都假定自然資源租金和稅收收入之間的替代效應(yīng)(Bornhorst，et al，2009)[21]，既然出賣自然資源更加便捷、約束更小，那么費(fèi)盡心機(jī)去設(shè)計(jì)稅收制度就沒有必要了，稅收制度所代表的國家與公民之間的互動關(guān)系自然不會產(chǎn)生。

上述財(cái)政社會學(xué)成果似乎說明：一個(gè)國家在多大程度上把稅收作為財(cái)政收入來源，與其能否出現(xiàn)政治民主制度之間密切相關(guān)。這個(gè)判斷有過于武斷之嫌。首先，作為財(cái)政收入來源的稅收是一個(gè)寬泛的概念。財(cái)政社會學(xué)研究者們已經(jīng)把財(cái)政收入來源梳理得相當(dāng)細(xì)致，但把稅收作為一個(gè)籠統(tǒng)的大類仍然過于粗疏?，F(xiàn)代國家都有一個(gè)復(fù)雜、多樣、配套的稅制體系，很少有國家過度依賴某一個(gè)稅種。在整個(gè)稅制體系中，從來源上說有財(cái)產(chǎn)稅、行為稅、流轉(zhuǎn)稅等等，從轉(zhuǎn)嫁方式看有直接稅、間接稅等等，每一個(gè)稅種的誕生都經(jīng)歷了不同的博弈過程，對政治經(jīng)濟(jì)制度的作用方式、層次也都存在差別。其次，人們對所謂民主的定義也不一致。對于最關(guān)鍵的問題——民主是不是等同于選票？很多人有不同的看法。即使是“選票民主”也經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程。西方國家早期的民主其實(shí)是“貴族民主”“精英民主”，或曰“大納稅人參與決策”的制度及“付費(fèi)消費(fèi)者主權(quán)機(jī)制”(宋丙濤，2012)[22]。投票與民主之間無法簡單地劃上等號，投票民主與國家治理水平之間也很難建立起直接聯(lián)系。最后，當(dāng)代財(cái)政汲取技術(shù)與預(yù)算理念的發(fā)展，使兩者之間關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。在財(cái)政支出方面，最典型的就是預(yù)算平衡理念的變化，由過去的年度平衡發(fā)展到周期平衡，后來又發(fā)展到結(jié)構(gòu)性平衡。現(xiàn)在人們認(rèn)為，只要預(yù)算赤字不超過年度GDP的一定比例就是安全的，而這一警戒線還在不斷沖高。在一些西方國家，預(yù)算赤字總額已經(jīng)超過GDP的100%甚至200%以上，并沒有引起大的社會危機(jī)，這在過去是不可想像的。在財(cái)政收入方面，汲取方式呈現(xiàn)出多元化、隱形化的特點(diǎn)，比如通過貨幣增發(fā)來征收“通貨膨脹稅”，通過發(fā)行國債來提前征收“未來稅”，通過代扣代繳來提高征收水平，通過累進(jìn)稅率來減小征稅阻力等等。無論是預(yù)算理念變化還是汲取技術(shù)提升，都能夠有效地延遲或規(guī)避財(cái)政汲取博弈過程中的攤牌時(shí)機(jī)。

綜上所述，財(cái)政壓力與制度變遷之間確實(shí)存在密切聯(lián)系，但人類社會的復(fù)雜性以及發(fā)展的不確定性，意味著要得出任何一個(gè)具體的結(jié)論都必須十分謹(jǐn)慎。就財(cái)政壓力與我國改革開放的制度變遷來說，兩者之間存在關(guān)系是肯定的，但前者對后者的具體影響方式和路徑是什么？在改革開放進(jìn)程的整個(gè)動力系統(tǒng)中財(cái)政壓力起到了什么作用？回答這些問題，需要結(jié)合我國改革開放進(jìn)程進(jìn)行具體分析。

三、構(gòu)建分析模型：財(cái)政成長性與資源控制力的權(quán)衡

為了直觀分析財(cái)政壓力推動改革開放的作用機(jī)制，可以根據(jù)財(cái)政社會學(xué)原理構(gòu)建一個(gè)模型。假定執(zhí)政者的主要目標(biāo)是長期執(zhí)政，那么他需要維持足夠的民眾支持率與統(tǒng)治合法性。但支持率與合法性會經(jīng)常面臨威脅，比如對外戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、饑荒等意外事件，以及人口過度增長、族群沖突、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等社會失衡問題。為了應(yīng)對威脅，執(zhí)政者既需要維持強(qiáng)大的國家機(jī)器，也需要提供足夠的社會保障，這都需要大量財(cái)政收入作支撐。對執(zhí)政者來說，比經(jīng)濟(jì)、社會和戰(zhàn)爭危機(jī)更可怕的，是面對危機(jī)時(shí)彈盡糧絕而陷入財(cái)政危機(jī)。因此，追求財(cái)政收入的最大化就成為執(zhí)政者的一個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)。

執(zhí)政者對財(cái)政收入的追求存在兩個(gè)基本維度：資源控制力與財(cái)政成長性?？刂屏χ傅氖菆?zhí)政者對經(jīng)濟(jì)資源的控制程度，它保證了在財(cái)政需求高度緊張時(shí)，能否比較順利地汲取到財(cái)政收入；成長性指的是財(cái)政收入能否滿足不斷增長的公共支出需要。財(cái)政資源的控制力與成長性這兩個(gè)維度之間存在著深刻矛盾，任何一種汲取方式都難以完全兼顧。比如稅收會隨著私人經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展而不斷增長，但在稅收立法與征稅過程中執(zhí)政者會受到代議機(jī)構(gòu)與納稅人的討價(jià)還價(jià)。執(zhí)政者通過建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制可以獲得對經(jīng)濟(jì)資源及其利潤的完全控制，但這也意味著經(jīng)濟(jì)活力與財(cái)政成長性的喪失。為了盡可能兼顧控制力與成長性，執(zhí)政者會不斷探索折中性的方式。比如在保有生產(chǎn)資料所有權(quán)的同時(shí)，把經(jīng)營管理權(quán)讓渡給私人，然后收取租金。與稅收相比，租金兼顧了控制力；與利潤相比，租金看似能保證一定的成長性，是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。但租金作為財(cái)政汲取方式也有局限性，租金的繳納依據(jù)主要是合同，合同各方會根據(jù)合同期限進(jìn)行相機(jī)抉擇，這影響了財(cái)政汲取的穩(wěn)定性，也侵蝕了財(cái)政收入的成長性。

為了方便，把所有汲取方式抽象總結(jié)為四種：貢賦、租金、利潤和稅收(見圖1)。低控制力、低成長性的“貢賦”是一種基于封建等級依附關(guān)系所建立的汲取體系。在此體系中，下級向上級層層承擔(dān)貢賦義務(wù)，上級向下級層層提供保護(hù)責(zé)任。貢賦義務(wù)的問題在于缺少固定性，下級向上級繳納的貢賦數(shù)量比較隨意，有時(shí)僅僅是象征性義務(wù)；同樣，上級對下級所承諾的保護(hù)多數(shù)情況下也僅僅是名義上的責(zé)任。正因如此，近現(xiàn)代國家不可能把貢賦作為汲取方式。這里的“租金”，指的是國家出租國有生產(chǎn)資料所獲得的租金，“利潤”指的是國家直接經(jīng)營國有生產(chǎn)資料所獲得的利潤，“稅收”指的是國家向私人或民間主體征收的經(jīng)營利潤的一部分。上述四種汲取方式基本上涵蓋了所有財(cái)政汲取方式。比如一些國家存在的“王室領(lǐng)地收入”，如果以進(jìn)貢方式實(shí)現(xiàn)則為貢賦，如果以地租方式出現(xiàn)則為租金。又如國家直接壟斷某些資源的“專賣收入”，可看作是國營經(jīng)濟(jì)利潤，如果允許私人參與其中某些環(huán)節(jié)的經(jīng)營，這部分收益還可以看成租金。作為當(dāng)代國家財(cái)政收入重要來源的政府債務(wù)，以未來的稅收為擔(dān)保，其實(shí)是稅收的變體。通貨膨脹稅或鑄幣稅是比較特殊的財(cái)政汲取方式，是對所有人征收的“隱形稅收”，它賴以存在的前提是政府的貨幣發(fā)行權(quán)，在此不作重點(diǎn)討論。

對于執(zhí)政者來說，所有財(cái)政汲取方式都是利弊相生的(見表1)。一般來說，執(zhí)政者最喜歡、也是優(yōu)先選擇的是控制力最強(qiáng)的汲取方式，即直接控制和經(jīng)營生產(chǎn)資料。但當(dāng)出現(xiàn)意外事件或重大變化、自產(chǎn)收入不足以應(yīng)對時(shí)，執(zhí)政者受形勢所迫就會改變生產(chǎn)資料經(jīng)營方式，比如向私人出租生產(chǎn)資料以獲取租金，向民間組織或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)收入征稅。當(dāng)執(zhí)政者向民間汲取稅收時(shí)，社會主體與個(gè)人的配合程度就成為影響政府成本收益的關(guān)鍵因素。執(zhí)政者向民間汲取收入主要有兩種方式：一種是不經(jīng)同意強(qiáng)制汲取，這雖然節(jié)約了協(xié)商成本，但容易引起硬反抗(如武力對抗等)以及軟反抗(如消極生產(chǎn)、逃跑等)；另一方式是協(xié)商征收，這意味著執(zhí)政者要讓渡一部分政治權(quán)力。所以當(dāng)發(fā)生財(cái)政危機(jī)時(shí)，執(zhí)政者就面臨艱難取舍：是讓渡部分利益或者權(quán)力來換取稅收，還是冒著社會動亂風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)用強(qiáng)制手段征收更多的稅收？前者開始時(shí)付出的代價(jià)看似很大，但未來是穩(wěn)定的；后者開始時(shí)付出的代價(jià)很小，但社會力量不合作可能帶來巨大的隱性成本。從長遠(yuǎn)來看，前者更有可能帶來開放型的制度變遷趨向，后者更有可能導(dǎo)致內(nèi)卷化的制度變遷趨向。

表1 主要財(cái)政汲取方式的利弊分析

由此可見，執(zhí)政者在選擇財(cái)政汲取方式時(shí)，與其說是在趨利避害，還不如說是在進(jìn)行利弊權(quán)衡，因?yàn)閷?zhí)政者來說，不存在沒有代價(jià)的汲取方式。所以從一定視角看，財(cái)政汲取模型其實(shí)是一種“交換”模型，被汲取者會把政府的財(cái)政汲取行為視為權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的交換。貢賦是弱者用進(jìn)貢來換取強(qiáng)者的保護(hù)，租金是執(zhí)政者用經(jīng)營管理權(quán)換取租金收入，稅收是執(zhí)政者用產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政治權(quán)力讓渡來換取公民納稅合作。每一種汲取權(quán)力都有相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任相對應(yīng)。即使執(zhí)政者把所有生產(chǎn)資料都收歸國有，仍然逃脫不了相應(yīng)的責(zé)任，而且責(zé)任更重了，所以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家才要承擔(dān)起所有人“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠?/p>

四、對改革開放動力的分析：利、租、稅之間的選擇

下面用模型來分析改革開放的制度變遷過程。為了更好理解制度變遷，可以向前追溯更長的歷史時(shí)期。在秦漢以前，我國是以貢賦為主要汲取方式的貢賦國家或領(lǐng)地國家。秦漢以后，私人土地產(chǎn)權(quán)得到一定程度的承認(rèn)，但此時(shí)的土地制度是皇權(quán)專制下的層級土地所有制，農(nóng)民獲得的僅僅是有限的土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民需要繳納的土地稅賦，更像是地租而不是稅收。同時(shí)，皇帝還掌握著鹽鐵等重要資源的專賣權(quán)。所以皇權(quán)專制下的古代中國兼具自產(chǎn)國家和租金國家色彩。清朝末年，內(nèi)憂患中的執(zhí)政者被迫改變了財(cái)政收入過度依賴農(nóng)業(yè)地租的局面，出現(xiàn)了關(guān)稅、鹽稅、厘金和農(nóng)業(yè)租金四分天下的財(cái)政格局(3)以清朝光緒末年為例，四種財(cái)政收入規(guī)模分別如下：田賦3060萬兩，鹽稅2400萬兩，厘金1842萬兩，關(guān)稅3390萬兩(陳光焱，2006)[23]。其中厘金是一種在產(chǎn)、運(yùn)、銷等環(huán)節(jié)征收的商稅。，并逐漸有了一些稅收國家的特質(zhì)。中華民國時(shí)期，關(guān)稅、鹽稅和消費(fèi)稅性質(zhì)的統(tǒng)稅成為主要財(cái)政收入來源，中國已經(jīng)初步成為稅收國家(4)1936年，國民政府關(guān)稅、鹽稅和統(tǒng)稅實(shí)收數(shù)額分別為6.36億元、2.47億元和1.31億元，分別占稅收總額的60.1%、23.4%和12.4%(劉孝誠，2006)[24]。但農(nóng)民的田賦負(fù)擔(dān)仍然很重，地方政府將治安、衛(wèi)生、教育、交通、水利等公共支出攤?cè)胩镔x，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的稅賦成為地方政府的重要收入來源。。

中華人民共和國成立后，根據(jù)當(dāng)時(shí)人們所理解的馬克思的設(shè)想以及蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)，我國要走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)道路，也就是說要成為純正的自產(chǎn)國家。但在解放戰(zhàn)爭期間及中華人民共和國成立初期，由于農(nóng)村土地改革的成功，在一段時(shí)間內(nèi)我國稅收國家的色彩反而有所強(qiáng)化。共產(chǎn)黨在內(nèi)戰(zhàn)中獲勝的重要原因，是擁有比國民黨更強(qiáng)大的財(cái)政汲取能力。共產(chǎn)黨推行土地改革的主要目標(biāo)是“沒收地主土地分配給農(nóng)民”“將封建半封建的土地所有制改革為農(nóng)民的土地所有制”。也就是說，土地改革要賦予廣大農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，這是兩千多年封建專制社會從未實(shí)現(xiàn)的壯舉。農(nóng)民獲得了土地所有權(quán)后，自然承擔(dān)起了繳納農(nóng)業(yè)稅的義務(wù)，所以才有人說，三大戰(zhàn)役的勝利是“農(nóng)民用小車推出來的”。農(nóng)村的這種“以土地產(chǎn)權(quán)換稅收”，使得共產(chǎn)黨在戰(zhàn)爭中獲得了源源不斷的財(cái)源支持，其代價(jià)是一定程度上失去了對土地的控制權(quán)。獲得了土地的農(nóng)民為了追求收益，會進(jìn)行土地買賣、出租等等經(jīng)營行為，土地向少數(shù)人集中以及貧富差距不可避免地出現(xiàn)，這也成為后來推行農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化的理由。

但這種苗頭是短暫的，沒有阻礙我國進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。二戰(zhàn)后不但社會主義國家，連一些非社會主義國家也不同程度地走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)道路。各國向全面計(jì)劃時(shí)代的轉(zhuǎn)型其實(shí)是利潤型財(cái)政制度的產(chǎn)物(劉志廣，2007)[25]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)能夠幫助執(zhí)政者獲得資源的深度汲取，從而為國家主導(dǎo)的工業(yè)化進(jìn)程提供支撐。所以從中華人民共和國成立到20世紀(jì)70年代中期近30年的時(shí)間，整體上看是我國走向純自產(chǎn)國家的過程。人民公社制度的建立使得國家牢牢控制了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，工業(yè)的社會主義改造使得國家牢牢控制了工業(yè)生產(chǎn)資料，商業(yè)和手工業(yè)的社會主義改造使得國家牢牢控制了市場交易。按照熊彼特的觀點(diǎn)，只有私人部門繳納的稅收才是真正意義上的稅。公共部門向財(cái)政繳納的稅本來就屬于全民所有，繳納過程并不涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。從這個(gè)意義上說，擁有產(chǎn)權(quán)是納稅義務(wù)存在的根本前提。所以在公有制一統(tǒng)天下的時(shí)代不存在納稅人，也沒有嚴(yán)格意義上的稅收。從財(cái)政博弈的角度看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)消滅了商品經(jīng)濟(jì)下的市場主體，似乎意味著個(gè)人相對于國家汲取失去了所有議價(jià)能力，但按照拉弗曲線原理，當(dāng)政府汲取了所有利潤后，其獲得的財(cái)政收入增量最終會降為零。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)力發(fā)展之間的關(guān)系姑且不論，僅從財(cái)政收益看，政府在完全摧毀社會議價(jià)能力的同時(shí)，也不得不接受失去財(cái)政收入成長性這一高昂代價(jià)。

改革開放初期，生產(chǎn)組織形式的改革是在不觸動生產(chǎn)資料公有制的情況下以“承包制”的形式進(jìn)行的。農(nóng)民承包土地后在繳納公糧時(shí)，繳足國家的和集體的，剩下的是自己的。此時(shí)農(nóng)業(yè)稅的納稅人其實(shí)是“村集體”而不是農(nóng)民個(gè)人，因?yàn)檗r(nóng)村土地歸集體所有，只不過村集體在土地發(fā)包時(shí)順便把農(nóng)業(yè)稅納稅義務(wù)也包出去了，農(nóng)民繳納的公糧是代替村集體繳納的承包給自己的那一部分。與農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)相類似，在國營或集體企業(yè)中推行“承包制”也提高了經(jīng)營效率，所以20世紀(jì)80年代承包制開始從農(nóng)村向城市擴(kuò)展。在企業(yè)與個(gè)人之間的承包關(guān)系中，承包人向企業(yè)上繳的利潤或管理費(fèi)，其性質(zhì)是國有生產(chǎn)資料的租金。對于政府來說，無論是利潤還是租金，作為汲取方式都存在嚴(yán)重不足。國營企業(yè)上繳利潤的前提是必須有盈利，企業(yè)虧損就沒有必要承擔(dān)財(cái)政義務(wù)；租金的主要問題是，承包人會根據(jù)承包年限調(diào)整經(jīng)營行為從而使政府利益受損，而且承包主要表現(xiàn)為企業(yè)與個(gè)人間的具體合同行為，政府作為第三人的財(cái)政收益難以得到保障。相比之下，具有固定性、強(qiáng)制性的稅收優(yōu)勢很明顯。與上繳利潤相比，政府通過稅收制度設(shè)計(jì)，可以不把企業(yè)虧損與否作為承擔(dān)財(cái)政義務(wù)的前提條件，即使企業(yè)虧損仍然需要繳納某些稅種；與承包關(guān)系相比，稅收征納關(guān)系中政府是主要參與方，消除了企業(yè)與承包人通過承包合同繞開政府的可能。1983—1984年的兩步“利改稅”的目的，就是方便政府向國營企業(yè)汲取財(cái)政資源。因此，改革開放之初，在不能突破生產(chǎn)資料所有制紅線的情況下，通過出租公有生產(chǎn)資料來獲得租金，成為一種過渡性的汲取方式。

隨著改革開放的深化以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善，我國經(jīng)濟(jì)制度出現(xiàn)了一系列重大變化。非公有制經(jīng)濟(jì)從公有制的“有益補(bǔ)充”升格為“社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，而且“非公經(jīng)濟(jì)依法受保護(hù)”“公民合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法，這為我國現(xiàn)代稅收制度的建立和完善提供了基本前提。備受關(guān)注的國有企業(yè)改革，特別是以民營化為特征的地方國有企業(yè)改制，也體現(xiàn)了交換邏輯。地方政府把經(jīng)營不善的地方國企變賣給民營企業(yè)家，一方面可以甩掉包袱，另一方面也能從盤活后的資本盈利中以稅收的形式收獲財(cái)政資源。從承包制到企業(yè)所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是一個(gè)從租金向稅收轉(zhuǎn)化的過程，政府的財(cái)政來源增長性、穩(wěn)定性有了更大保證。

表2的數(shù)據(jù)揭示了1970年后不同階段我國財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)。1971—1975年間，企業(yè)上繳利潤占財(cái)政收入的比重超過50%，1976—1980年間稍降至不足50%。隨著利改稅的推行，企業(yè)上繳利潤在財(cái)政收入中的比重急劇下降，到1986—1990年間已經(jīng)微不足道。由于利改稅后不再把企業(yè)盈利與否作為承擔(dān)納稅義務(wù)的條件，這也使得國營企業(yè)的虧損無法得到彌補(bǔ)，因此，在稅收中拿出一部分作為國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼就成為過渡辦法。1986—1990年間，國企虧損補(bǔ)貼占財(cái)政收入的比重將近20%，成為沉重負(fù)擔(dān)。隨著國企改革的推行，大量虧損國企要么進(jìn)行了民營化改制，要么破產(chǎn)重組，剩下的國有企業(yè)也推行了現(xiàn)代化企業(yè)制度，國有企業(yè)虧損情況逐漸減少，虧損補(bǔ)貼也退出歷史舞臺。到目前為止，剩下的國有企業(yè)主要存在于壟斷經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)性行業(yè)，國有企業(yè)據(jù)此獲得了大量的壟斷利潤，這些壟斷利潤本應(yīng)歸屬全民所有。所以在社會強(qiáng)大呼聲中，自2012年開始財(cái)政部出臺規(guī)定，中央企業(yè)按一定比例上繳利潤，這體現(xiàn)在表2的“國有資本經(jīng)營及國有資產(chǎn)有償使用收入”一欄中。

表2 1970年后我國不同階段財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)簡表 單位：億元

注：稅收收入、上繳利潤、國企虧損補(bǔ)貼和非稅收入之和等于財(cái)政收入總額。數(shù)據(jù)除土地出讓金外均來自歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，土地出讓金數(shù)據(jù)來自國土資源部的《中國國土資源公報(bào)》

綜上所述，改革開放前我國是典型的自產(chǎn)國家，改革開放后我國經(jīng)過租金國家的短暫過渡，開始成為一定程度上的稅收國家。這一過程是我國經(jīng)濟(jì)騰飛的過程，也是財(cái)政收入高速增長的過程。1951—1981年這30年間，我國財(cái)政收入僅增長了9.3倍。而1981—2011年這30年間，我國財(cái)政收入增長了88.3倍(5)財(cái)政收入增長倍數(shù)按照《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。1985年以前，稅收在財(cái)政收入中的比重僅在五成左右，利改稅后的1986年上升到九成，近年來這一比重保持在80%以上。但必須看到，我國從自產(chǎn)國家向稅收國家過渡是一個(gè)漸進(jìn)過程。與其他國家特別是西方國家相比，我國財(cái)政收入中的自產(chǎn)部分仍然占據(jù)較大比例。這是因?yàn)樵诙愂罩?，來自國有企業(yè)或者國有資本的稅收占比較大。根據(jù)不同的統(tǒng)計(jì)，國有企業(yè)稅收在全部稅收中的比重在30%～50%之間。國有企業(yè)稅收實(shí)質(zhì)上是國企利潤的一部分，國有企業(yè)稅收其實(shí)是上繳利潤的一種方式。另外，在地方政府收入中占重要地位的土地出讓金，也是典型的土地租金而非稅收。所以我國從自產(chǎn)國家走向稅收國家的歷程雖然漫長，但并不意味著我國現(xiàn)在就是嚴(yán)格意義上的稅收國家。

五、進(jìn)一步的討論

財(cái)政壓力驅(qū)動的改革開放除帶來了經(jīng)濟(jì)制度變化外，還帶來了執(zhí)政思路、思維方式的變化。過去在意識形態(tài)上對馬克思主義的教條化、片面化理解，以及受蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，執(zhí)政者在政策選擇上形成了強(qiáng)烈的資源控制與支配意識。比如認(rèn)為財(cái)政是“國家為實(shí)現(xiàn)其職能，并以其為主體無償?shù)貐⑴c一部分社會產(chǎn)品，或國民收入的分配所形成的一種分配關(guān)系”(6)1957年，許廷星教授在《關(guān)于財(cái)政學(xué)的對象問題》一書中，最早對財(cái)政的“國家分配論”進(jìn)行了系統(tǒng)化論述(許廷星，1957)[26]，此后，“國家分配論”成為我國理論界對財(cái)政本質(zhì)的主流觀點(diǎn)。，把稅收定義為國家憑借政治權(quán)力，無償?shù)卣魇諏?shí)物或貨幣，以取得財(cái)政收入的一種工具，甚至認(rèn)為走向共產(chǎn)主義之路就是國家控制所有資源，然后在所有個(gè)體間進(jìn)行重新配給的過程。這種把共產(chǎn)主義理想與“一大二公”等同起來的、過度看重分配(這里的“分配”其實(shí)是國家主導(dǎo)的全部產(chǎn)品的再分配)的片面理解，忽視了真正的社會主義公有制分配方式所賴以形成的高度發(fā)達(dá)生產(chǎn)力前提條件。

從財(cái)政來源方面看，我國顯然還不是完整意義上的稅收國家。而且“稅收國家比自產(chǎn)國家更有可能形成高水平治理”這一命題并不等于說，在任何情況下稅收在財(cái)政收入中的比重都是越高越好。改革開放是漸進(jìn)式改革，我國從自產(chǎn)國家走向稅收國家是一個(gè)長期的過程，如何定位各類所有制結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，何時(shí)對財(cái)政汲取方式進(jìn)行調(diào)整，取決于未來的形勢、條件或博弈情況。不過，深入理解財(cái)政壓力對于制度變遷的內(nèi)在作用，有助于執(zhí)政者更科學(xué)地理解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，更全面地權(quán)衡各種改革措施的成本收益，從而作出更加符合時(shí)代要求的決策。

財(cái)政壓力對于現(xiàn)代國家來說是一個(gè)無法擺脫并將長期存在的問題。因此，財(cái)政壓力是我國改革開放的重要動力，也將是未來我國繼續(xù)深化改革的重要動力。沿著本文的思路，可以對我國未來的制度改革提出一些建議。首先，深入理解財(cái)政汲取的性質(zhì)。國家的所有汲取行為都是有代價(jià)的，這符合“魚與熊掌不可兼得”“天下沒有免費(fèi)的午餐”“有舍才有得”等一些樸素道理。改革開放之初的果斷放開與舍棄，換來了一片全新的天地；改革開放40年來有序漸進(jìn)的放開與調(diào)整，仍然不斷地釋放著紅利。在改革進(jìn)入深水區(qū)之后，要實(shí)現(xiàn)改革事業(yè)的再次突破，需要與以往一樣果斷地進(jìn)行新的抉擇。其次，深入理解市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，推動關(guān)鍵領(lǐng)域改革。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種擴(kuò)展的合作秩序，市場交換行為既是資源走向優(yōu)化配置的過程，也是人際關(guān)系不斷演化的過程。只有在反復(fù)的交換中，契約精神、合作精神、共贏精神以及作為社會信任的社會資本(social capital)才能深化、固化。而且市場交換是國家財(cái)政永不枯竭的源流。政府存在的一個(gè)重要理由，就是為市場交換調(diào)解糾紛，為市場主體進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)和認(rèn)證。市場上產(chǎn)權(quán)每交易一次，政府就可以在交易環(huán)節(jié)征稅一次，產(chǎn)權(quán)交易越頻繁，政府的稅源越充裕。因此，不但要明確農(nóng)民承包地、宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也要明確國有土地、國有企業(yè)等生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)，并使產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)起來。最后，不斷深化對外開放，為國家治理能力提升創(chuàng)造條件。全球化是防止國家制度內(nèi)卷化的一個(gè)外在條件。資本、人才等生產(chǎn)要素在國際間的流動成本越來越低，意味著人們“用腳投票”權(quán)利的增長，也意味著政府權(quán)力能夠受到更有效的制約。全球化背景下的國際競爭，其實(shí)是各國治理模式的競爭。從邏輯上講，只要不斷深化開放，我國歷史上長期存在的制度變遷內(nèi)卷化的慣性就能夠被約束。