推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的思考

文/程國(guó)強(qiáng)

黨的十九大提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期。必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也指出，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是我們當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求。如何推動(dòng)我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展，既是一個(gè)重要的理論問(wèn)題，更是一個(gè)重大的實(shí)踐探索。

一、高質(zhì)量發(fā)展的基本內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展是能夠滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展，也是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，即創(chuàng)新是第一動(dòng)力，協(xié)調(diào)是內(nèi)生特點(diǎn)，綠色是普遍形態(tài)，開放是必由之路，共享是根本目的。對(duì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系而言，高質(zhì)量發(fā)展要求構(gòu)建創(chuàng)新引領(lǐng)、協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，彰顯優(yōu)勢(shì)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展體系，資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系，多元平衡、安全高效的全面開放體系，體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的收入分配體系。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須要有兩個(gè)方面的體制機(jī)制保障。一是建立統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)準(zhǔn)入暢通、市場(chǎng)開放有序、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分、市場(chǎng)秩序規(guī)范；加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)公平競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者自由選擇自主消費(fèi)、商品和要素自由流動(dòng)平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用、更好發(fā)揮政府作用的經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度。與此同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)建和完善高質(zhì)量發(fā)展的制度環(huán)境，構(gòu)建科學(xué)合理的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)、政績(jī)考核等。

高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵主要包括以下三個(gè)方面、六個(gè)維度。

第一，高質(zhì)量供給與需求

高質(zhì)量供給，要從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”“優(yōu)不優(yōu)”；從價(jià)值鏈中低端轉(zhuǎn)向創(chuàng)新引領(lǐng)、價(jià)值鏈中高端；要適應(yīng)居民消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要，提高商品和服務(wù)供給質(zhì)量，更好滿足日益豐富、多元的需求。

高質(zhì)量需求，就是要激活中國(guó)這個(gè)世界最大的內(nèi)需市場(chǎng)，通過(guò)完善社會(huì)保障體系等釋放被抑制的需求，發(fā)揮消費(fèi)驅(qū)動(dòng)作用，帶動(dòng)供給端升級(jí)，促進(jìn)供需實(shí)現(xiàn)更高水平的平衡。

第二，高質(zhì)量資源配置與投入產(chǎn)出

高質(zhì)量資源配置就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，完善產(chǎn)權(quán)制度，理順價(jià)格機(jī)制，減少配置扭曲，提高資源配置效率。高質(zhì)量投入產(chǎn)出就是注重內(nèi)涵式發(fā)展，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率；提高資源集約利用率，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好，全面提升全要素生產(chǎn)率。

第三，高質(zhì)量區(qū)域聯(lián)動(dòng)和收入分配

高質(zhì)量區(qū)域聯(lián)動(dòng)就是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、陸海統(tǒng)籌整體優(yōu)化，培育和發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，塑造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。高質(zhì)量收入分配，就是要體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平——實(shí)現(xiàn)合理的初次分配和公平的再分配。下一步的制度設(shè)計(jì)中，要促進(jìn)初次分配，逐步解決土地、資金等要素定價(jià)不合理的問(wèn)題，促進(jìn)各種要素按照市場(chǎng)價(jià)值參與分配，促進(jìn)居民收入持續(xù)增長(zhǎng)。再分配則要發(fā)揮好稅收調(diào)節(jié)、精準(zhǔn)脫貧等措施的兜底作用，實(shí)現(xiàn)高收入有調(diào)節(jié)、中等收入有提升、低收入有保障。

二、推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意義重大

當(dāng)前推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

第一，推進(jìn)糧食高質(zhì)量發(fā)展，是解決糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題的戰(zhàn)略選擇

過(guò)去糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，主要體現(xiàn)在長(zhǎng)期供給總量不足，所以政策目標(biāo)是解決“有沒(méi)有”“夠不夠”的問(wèn)題?，F(xiàn)在糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問(wèn)題是從總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，供過(guò)于求與有效供給不足并存。如目前水稻、玉米去庫(kù)存仍然有壓力，但大豆供需缺口巨大，進(jìn)口達(dá)9000萬(wàn)噸以上；中筋小麥供給過(guò)剩，但弱筋小麥、強(qiáng)筋小麥供需缺口較大。糧食“五高一低”問(wèn)題仍然嚴(yán)重，亦即糧食產(chǎn)量高、庫(kù)存高、進(jìn)口高、成本高、價(jià)格高，競(jìng)爭(zhēng)力低，不平衡發(fā)展是我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)亟待解決的當(dāng)務(wù)之急。

另外，糧食產(chǎn)業(yè)不充分發(fā)展，突出體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，發(fā)展方式粗放。糧食生產(chǎn)拼要素、拼投入、拼環(huán)境；糧食經(jīng)營(yíng)拼資源、拼規(guī)模，部分主產(chǎn)區(qū)以及地方國(guó)有糧食企業(yè)政策路徑依賴嚴(yán)重，競(jìng)爭(zhēng)力日益弱化。其二，產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)，沒(méi)有形成完整的糧食產(chǎn)業(yè)鏈。糧食加工轉(zhuǎn)化鏈短，初級(jí)產(chǎn)品、半成品多，深加工不足，缺乏糧食增值增收的價(jià)值鏈。其三，缺乏創(chuàng)新機(jī)制。我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)未進(jìn)入需求引領(lǐng)、品牌驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段。特別是糧食產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新能力可能是國(guó)內(nèi)最弱的行業(yè)之一，我國(guó)糧食行業(yè)最近10多年在科技創(chuàng)新方面遠(yuǎn)滯后于其他行業(yè)。有關(guān)研究表明，我國(guó)稻谷加工的增值率僅為1：1.3，而美國(guó)、日本等大米加工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，稻谷加工產(chǎn)品已超過(guò)350種，稻谷加工增值率達(dá)到1：4～1：5。我國(guó)家庭居民消費(fèi)食物中，工業(yè)化食品只有18%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到70%左右，在美國(guó)和日本社會(huì)消費(fèi)中分別占92%和82%。

第二，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，是應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)以及居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)的戰(zhàn)略任務(wù)

今后糧食產(chǎn)業(yè)滿足人民不斷增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要，主要有兩大維度的戰(zhàn)略考量。

一方面，人口增長(zhǎng)及結(jié)構(gòu)變化。從總量看，預(yù)計(jì)未來(lái)5到6年人口總量將達(dá)到14.5億的峰值，比現(xiàn)在增加5000萬(wàn)左右。目前的糧食保障能力是以14億人口需求為基準(zhǔn)建設(shè)的，今后應(yīng)對(duì)人口峰值所形成的糧食安全保障與消費(fèi)新需求，必須謀劃糧食安全保障新戰(zhàn)略和糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展新方式。從結(jié)構(gòu)看，人口發(fā)展將進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型階段，老齡化程度不斷提高。2018年60周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?7.9%（15%為老齡化社會(huì)），預(yù)計(jì)該比重在2030年達(dá)到1/4、2050年達(dá)到1/3，老齡化或?qū)⑹辜Z食需求峰值提前到達(dá)，更將對(duì)糧食安全保障提出新挑戰(zhàn)、新任務(wù)。

另一方面，收入增長(zhǎng)與消費(fèi)升級(jí)。第一，口糧直接消費(fèi)（面粉、大米）逐步減少并趨于穩(wěn)定，肉蛋奶的消費(fèi)總體仍呈上升趨勢(shì)。細(xì)分品種也有結(jié)構(gòu)變化，如肉類消費(fèi)中牛肉消費(fèi)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，豬肉消費(fèi)則逐步減少。這意味著，今后我國(guó)糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，除了主糧供應(yīng)，飼料糧，包括蛋白飼料、能量飼料等需求將呈持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，面臨統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略選擇。第二，個(gè)性化、多元化、綠色化、功能化的食物消費(fèi)逐步增長(zhǎng)。按照世界銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)，高收入國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)是人均GDP達(dá)到1.25萬(wàn)美元，目前我國(guó)人均GDP不到1萬(wàn)美元，從中等收入邁向高收入階段預(yù)計(jì)還有8到10年的時(shí)間。經(jīng)驗(yàn)表明，從中等收入邁向高收入階段的過(guò)程也是食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動(dòng)較大的階段。這一階段糧食需求仍然處于上升通道，保障糧食供應(yīng)的任務(wù)十分艱巨，但同時(shí)也為糧食產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)型升級(jí)、高質(zhì)量發(fā)展提供了戰(zhàn)略性機(jī)遇。

第三，應(yīng)對(duì)世界面臨百年未有之大變局，是切實(shí)穩(wěn)住“三農(nóng)”基本盤、保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略要求

糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大經(jīng)濟(jì)安全，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比發(fā)生著根本性變化，全球經(jīng)濟(jì)治理體系正處于重構(gòu)關(guān)鍵期。在國(guó)際環(huán)境日益復(fù)雜多變的形勢(shì)下，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、穩(wěn)住“三農(nóng)”基本盤是應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略要求。中美高強(qiáng)度的貿(mào)易摩擦有可能對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生深刻影響，對(duì)管控風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提出更高的要求。實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，是強(qiáng)化國(guó)家糧食安全保障能力建設(shè)的根本途徑，是應(yīng)對(duì)世界大變局的基礎(chǔ)支撐，也是我們整個(gè)糧食行業(yè)義不容辭的責(zé)任。

三、糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

（一）高質(zhì)量發(fā)展是糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新機(jī)遇

我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，糧食產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)上檔的重大機(jī)遇。

第一，發(fā)展理念創(chuàng)新。糧食生產(chǎn)將從過(guò)去數(shù)量?jī)?yōu)先轉(zhuǎn)向質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，由注重“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”，從 “吃飽”轉(zhuǎn)向“吃好”，糧食產(chǎn)業(yè)將形成以高質(zhì)量發(fā)展為根基的發(fā)展理念創(chuàng)新、戰(zhàn)略創(chuàng)新。

第二，政策調(diào)控轉(zhuǎn)型。糧食政策將從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向，政策與調(diào)控將以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)、提升競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向，由過(guò)去的價(jià)格支持、行政干預(yù)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。

第三，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。由發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢a(chǎn)融合發(fā)展，由經(jīng)營(yíng)資源性、博弈型轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展創(chuàng)新性、共享型。更加注重開發(fā)糧食多功能，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升糧食價(jià)值鏈、完善糧食利益鏈，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代糧食經(jīng)濟(jì)有效對(duì)接、深入融合。

第四，國(guó)內(nèi)國(guó)際統(tǒng)籌。大豆從90年代中期開始有效利用國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)資源，為保障口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給提供了重要支撐。面對(duì)下一階段人口峰值及其糧食需求峰值與農(nóng)業(yè)資源稟賦之間的矛盾，糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要更加重視國(guó)內(nèi)國(guó)際統(tǒng)籌，從過(guò)度生產(chǎn)、資源透支轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外糧食資源和市場(chǎng)，拓展深化全球糧食產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，構(gòu)建持續(xù)、穩(wěn)定、安全的全球糧食供給和安全保障體系。

（二）糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

第一，高質(zhì)量糧食供給保障。要求構(gòu)建高質(zhì)量的糧食生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新引領(lǐng)、消費(fèi)驅(qū)動(dòng)，結(jié)構(gòu)合理、供給有效，適應(yīng)居民消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要，更好滿足日益豐富、多元的需求。

第二，高質(zhì)量糧食產(chǎn)業(yè)體系。要求拓展糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，優(yōu)化利益鏈。要沿產(chǎn)業(yè)鏈上游向提供農(nóng)資、貸款、種子等各種服務(wù)拓展，下游向收儲(chǔ)、物流、加工、國(guó)際貿(mào)易拓展，既要促進(jìn)企業(yè)增效，也要促進(jìn)農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)糧食一二三產(chǎn)業(yè)深度融合、一體化發(fā)展。

第三，高質(zhì)量糧食資源配置。推動(dòng)糧食高質(zhì)量發(fā)展就要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用；要優(yōu)化糧食支持政策機(jī)制，全面激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)；提高全要素生產(chǎn)率，提升糧食產(chǎn)業(yè)效益。

第四，高質(zhì)量糧食可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求構(gòu)建生產(chǎn)綠色、資源節(jié)約、環(huán)境友好的糧食產(chǎn)業(yè)，既要守住口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給的底線，也要把好糧食安全的歷史邊界，給我們的子孫后代留出足夠的好地、好水、好資源。

第五，高質(zhì)量糧食競(jìng)爭(zhēng)力。要推動(dòng)更高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)對(duì)外開放，全面提高統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)和資源的能力；按照效益優(yōu)先、競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向原則，著力實(shí)施糧食產(chǎn)業(yè)差異化戰(zhàn)略，通過(guò)科技化、品牌化、特色化、綠色化路徑，全面提升我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

四、推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的思路和路徑

（一）總體思路

下一階段糧食宏觀管理要明確兩個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)，一是強(qiáng)化國(guó)家糧食安全保障能力建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)糧食國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力，儲(chǔ)備調(diào)節(jié)能力、國(guó)際供應(yīng)鏈管理能力、推進(jìn)實(shí)現(xiàn)糧食安全管理能力和管理體系的現(xiàn)代化。二是促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，全面提升糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。要推進(jìn)創(chuàng)新引領(lǐng)，改革突破，結(jié)構(gòu)升級(jí)，綠色發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。抓國(guó)家糧食安全保障和糧食高質(zhì)量發(fā)展是今后糧食工作不可分割的兩個(gè)方面。

強(qiáng)化糧食安全保障能力建設(shè)，關(guān)鍵要樹立國(guó)家糧食安全新理念，建設(shè)更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。要堅(jiān)持一個(gè)并重（糧食安全、資源環(huán)境安全并重）、二元路徑（立足國(guó)內(nèi)、適度進(jìn)口）、三大能力（即體現(xiàn)保障口糧絕對(duì)安全的糧食國(guó)內(nèi)生產(chǎn)能力、體現(xiàn)壓艙石作用的現(xiàn)代化高效儲(chǔ)備調(diào)節(jié)能力、體現(xiàn)現(xiàn)代化糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系的國(guó)際供應(yīng)鏈管理能力），實(shí)現(xiàn)糧食安全管理體系和管理能力現(xiàn)代化。

推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，要以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持質(zhì)量興糧、綠色興糧、效益優(yōu)先、競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向，加快轉(zhuǎn)變糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高糧食產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展力，全面推進(jìn)現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。

（二）推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑

如何推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展？當(dāng)前關(guān)鍵要按“制度環(huán)境”“改革突破”和“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”三個(gè)路徑發(fā)力。

第一，要構(gòu)建制度環(huán)境。

糧食產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，首先必須要有體制機(jī)制支撐和制度保障。

要構(gòu)建統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的糧食市場(chǎng)體系。這要求必須深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，尤其要推進(jìn)糧食價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革，最大限度激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)。

要逐步建立充分發(fā)揮市場(chǎng)作用、更好發(fā)揮政府作用的糧食管理體制。建議各地各部門在實(shí)際操作中，避免泛化糧食安全邊界，要用制度乃至立法的方式明確糧食安全保障的內(nèi)涵與框架。同時(shí)，也要明確界定糧食安全與糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能目標(biāo)與管理邊界，形成市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的機(jī)制安排，建立現(xiàn)代化糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系。進(jìn)一步深化國(guó)有糧食企業(yè)改革，消除現(xiàn)有管理規(guī)則的所有制歧視。

要構(gòu)建推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)、政策考核等。重在落實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)，久久為功。

第二，要堅(jiān)持改革突破，為糧食高質(zhì)量發(fā)展提供制度供給。

糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展亟待制度支撐。如現(xiàn)有糧食生產(chǎn)體系與經(jīng)營(yíng)制度，是改革初期為了解決吃飯問(wèn)題而設(shè)計(jì)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。雖然在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度上已經(jīng)有許多探索，如家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，但實(shí)質(zhì)上難以生成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和分工經(jīng)濟(jì)；“公司+農(nóng)戶”、土地信托等模式面臨合作不穩(wěn)定的問(wèn)題，且存在“非農(nóng)化”與“去糧化”經(jīng)營(yíng)趨向。糧食產(chǎn)業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展，必須打破過(guò)去按照溫飽目標(biāo)設(shè)計(jì)的制度框架，否則，就會(huì)存在基礎(chǔ)性、制度性約束。如何推動(dòng)制度、體制機(jī)制改革創(chuàng)新，使土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度以及資源要素配置適應(yīng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求，亟待在鄉(xiāng)村振興中改革突破。

要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革不動(dòng)搖。糧食安全是三大經(jīng)濟(jì)安全之一，緊急狀態(tài)下，政府必須動(dòng)員一切資源確保國(guó)家糧食安全，為國(guó)家總體安全提供根本支撐。但在緊急狀態(tài)之外，市場(chǎng)化是糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)制度安排。收儲(chǔ)制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入等制度設(shè)計(jì)作為糧食產(chǎn)業(yè)綠色化、品牌化、特色化發(fā)展的體制基礎(chǔ)，都是以市場(chǎng)化為體制基礎(chǔ)。如何激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，政府必須制定框架和標(biāo)準(zhǔn)，提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。

從政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)看，歐洲、日本的農(nóng)民收入中，政府補(bǔ)貼占到一半以上。但現(xiàn)階段我國(guó)人均GDP不足一萬(wàn)美元，難以達(dá)到那些發(fā)達(dá)國(guó)家的支持保護(hù)水平，因此必須研究更有效率的補(bǔ)貼方式，構(gòu)建既符合中國(guó)的發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)要求，又符合國(guó)際規(guī)則的糧食支持政策框架。

例如，價(jià)格支持政策一直被認(rèn)為支持信號(hào)最為明確，比如粳稻2014-2016年的最低收購(gòu)價(jià)為1.55元/斤，比成本高0.35元/斤，由此導(dǎo)致東北粳稻種植積極性高漲。尤其是玉米收儲(chǔ)制度改革以后，甚至出現(xiàn)旱改水的現(xiàn)象，導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲的問(wèn)題出現(xiàn)。美國(guó)、歐洲、日本也都曾實(shí)施價(jià)格支持政策。1933年美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條，為了重振經(jīng)濟(jì)，“羅斯福新政”將農(nóng)業(yè)作為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)部門。歐洲為了解決戰(zhàn)后糧食嚴(yán)重短缺的問(wèn)題，成立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體解決煤鋼和糧食供給的問(wèn)題，其共同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)就是價(jià)格支持政策。日本的大米長(zhǎng)期以來(lái)也實(shí)行價(jià)格支持政策。但這些價(jià)格支持政策都產(chǎn)生了明顯的外部性和效率損失。據(jù)測(cè)算，政府每補(bǔ)貼1元錢，農(nóng)民僅能得到補(bǔ)貼的1/4，而且嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)。對(duì)目前我國(guó)的實(shí)際而言，政策實(shí)施的難點(diǎn)還在于，若不使用價(jià)格支持措施，大水漫灌式的補(bǔ)貼確實(shí)難以精準(zhǔn)到位，政策的針對(duì)性不足，其他可替代的政策選項(xiàng)也較少。今后在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，如何將保護(hù)農(nóng)民利益的政策目標(biāo)落實(shí)到位，確實(shí)是對(duì)決策部門和各級(jí)地方政府管理能力的重大考驗(yàn)。

當(dāng)前深化糧食收儲(chǔ)制度和價(jià)格形成機(jī)制改革，重點(diǎn)是改革完善小麥、水稻的最低收購(gòu)價(jià)政策。建議按照“穩(wěn)定構(gòu)架、增強(qiáng)彈性、改革機(jī)制、遵循規(guī)則”原則進(jìn)一步推進(jìn)最低收購(gòu)價(jià)政策改革。其中，“穩(wěn)定構(gòu)架”，即要保持最低收購(gòu)價(jià)政策構(gòu)架的基本穩(wěn)定，給種糧農(nóng)民吃“定心丸”?！霸鰪?qiáng)彈性”，即糧價(jià)既可升、也能降，政策既要及時(shí)啟動(dòng)，也要適時(shí)退出?！案母餀C(jī)制”，即改革最低收購(gòu)價(jià)政策的功能與機(jī)制，由既保供給又保增收的托市機(jī)制，調(diào)整回歸至兜底保障、解決賣糧難的托底機(jī)制?！白裱?guī)則”，即政策機(jī)制必須符合WTO規(guī)則，不能違反我國(guó)對(duì)WTO的承諾。

從操作層面看，最低收購(gòu)價(jià)政策的改革方向是在保留政策構(gòu)架的基礎(chǔ)上，價(jià)格逐漸調(diào)整到成本水平。但據(jù)測(cè)算，即使調(diào)到成本水平，補(bǔ)貼仍然超過(guò)8.5%的“黃箱”微量允許水平，調(diào)到成本線以下則農(nóng)民面臨較大的收入損失，需要采取符合規(guī)則的收入補(bǔ)償措施。

政策性農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)有可能成為替代政策之一。美國(guó)農(nóng)業(yè)部由風(fēng)險(xiǎn)管理局負(fù)責(zé)保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和實(shí)施管理，日本也有專門機(jī)構(gòu)管理，且都要求有較高的執(zhí)行精度。美國(guó)、日本的農(nóng)民數(shù)量只有200多萬(wàn)，而我國(guó)農(nóng)民數(shù)量是上億級(jí)的，農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)政策或許難以真正落地實(shí)施。

如何建立價(jià)格支持政策改革的補(bǔ)償機(jī)制，還需要研究農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼從“黃箱”向“藍(lán)箱”的結(jié)構(gòu)調(diào)整，這也需要進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估和測(cè)算。

解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題。以食品安全和農(nóng)業(yè)品牌化為例，食品標(biāo)準(zhǔn)、品牌專利、地理標(biāo)志保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)督等市場(chǎng)環(huán)境管理，難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決。如何在政府和市場(chǎng)之間做好分工，需要政府在制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境方面發(fā)揮更大作用，解決好法規(guī)不力、執(zhí)行不嚴(yán)、投入不足等法規(guī)政策問(wèn)題，有效彌補(bǔ)由于市場(chǎng)失靈而出現(xiàn)資源的錯(cuò)配。

第三，要堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)糧食一二三產(chǎn)融合發(fā)展、國(guó)際化升級(jí)。

一方面，要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營(yíng)、融合發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)的基本模式。這要求糧食行業(yè)，從長(zhǎng)期以來(lái)拼資源、拼要素、增長(zhǎng)方式粗放、產(chǎn)業(yè)鏈脫節(jié)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢a(chǎn)融合發(fā)展，促進(jìn)開發(fā)糧食多功能，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善利益鏈。

以日本糧食產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)為例，其延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、完善利益鏈的做法有以下幾點(diǎn)啟示。

一是需求導(dǎo)向、創(chuàng)新引領(lǐng)。從“吃飽"轉(zhuǎn)向"吃好"，需求引導(dǎo)是邁向高質(zhì)量發(fā)展的起點(diǎn)。如日本消費(fèi)者對(duì)壽司的消費(fèi)，刺激了直鏈少、支鏈淀粉含量高的大米需求，日本因此研發(fā)并大面積種植了直鏈淀粉含量只有16%的“越光”米。發(fā)揮產(chǎn)學(xué)研一體的優(yōu)勢(shì)，改良培育了適用于炒飯的大米品種，創(chuàng)新開發(fā)功能性大米。同時(shí)，為了減少大米過(guò)剩的庫(kù)存壓力，研究開發(fā)了發(fā)酵粗飼料用水稻，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

二是消費(fèi)驅(qū)動(dòng)、融合發(fā)展。為了把米飯蒸得好吃，日本研發(fā)電飯煲，成為世界最大的廚具產(chǎn)業(yè)國(guó)之一。為了適應(yīng)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)及生活方式變革的需要，通過(guò)精深加工將糙米加工成大米、免淘米、米飯，開發(fā)功能性大米、方便米飯等，提高附加值。

三是科技支撐、品牌經(jīng)營(yíng)。在大米的保存加工方面，以食用口感為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)低溫冷藏技術(shù)最大限度保持稻谷的鮮度。同時(shí)，構(gòu)建了一套以消費(fèi)為導(dǎo)向的集生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、加工、品牌化為一體的產(chǎn)業(yè)鏈和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

日本經(jīng)驗(yàn)也啟示我們，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要一定的戰(zhàn)略定力。日本大米從上世紀(jì)七十年代由短缺轉(zhuǎn)為過(guò)剩后開始進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展也經(jīng)歷了長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。到八十年代中期，用10年時(shí)間普及食味優(yōu)良的大米品種。經(jīng)過(guò)20年，優(yōu)良品種成為主力。優(yōu)質(zhì)大米普及率從最初不到20%，到20年后達(dá)到80%，這一階段用了二十年時(shí)間。

另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)際化升級(jí)。國(guó)際化是糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本標(biāo)志。一個(gè)人口大國(guó)，必須建立一個(gè)與大國(guó)地位相匹配的全球糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障和市場(chǎng)體系。促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)際化升級(jí)，在世界面臨百年不遇的大變局新形勢(shì)下，顯得更加緊迫。

一是要實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)將是今后一個(gè)不可回避的常態(tài)。實(shí)施糧食產(chǎn)業(yè)的差異化戰(zhàn)略，就是要避開我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的劣勢(shì)，發(fā)揮差異化、特色化優(yōu)勢(shì)。要求糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，除了體現(xiàn)為產(chǎn)品的安全、健康、快捷、方便、有效供給外，反映更多的是對(duì)糧食農(nóng)業(yè)多功能性的新消費(fèi)新需求。在今后我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)所承載的生態(tài)環(huán)境安全和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定保障功能將在一定程度上接近，甚至逐步超過(guò)其長(zhǎng)期所擔(dān)負(fù)的產(chǎn)品供給功能。實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，挖掘農(nóng)業(yè)多功能供給以及多元化需求，是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提，以資源約束為代價(jià)，滿足居民美好生活需要的戰(zhàn)略路徑，更有利于騰出國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源空間，提高農(nóng)業(yè)資源產(chǎn)出質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

二是在“一帶一路”倡議下，提高統(tǒng)籌配置全球農(nóng)業(yè)資源的能力，建立持續(xù)、穩(wěn)定、多元、安全的全球糧食供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。今年“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇成功舉辦，進(jìn)一步反映了全球?qū)献鞴糙A、共同發(fā)展的呼聲和期待。構(gòu)建“一帶一路”糧食產(chǎn)業(yè)鏈和投資合作平臺(tái)，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)國(guó)際化升級(jí)，是糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要方向?！耙粠б宦贰毖鼐€的中南半島國(guó)家，稻谷資源豐富、生產(chǎn)潛力加大。目前四川、重慶、云南和貴州西南四省市的糧食供需缺口約2500萬(wàn)噸～3000萬(wàn)噸，若通過(guò)“一帶一路”投資平臺(tái)推動(dòng)糧食供應(yīng)鏈建設(shè)，打通物流通道，則可通過(guò)中國(guó)—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定的區(qū)域性糧食供應(yīng)鏈，既可形成西南四省市新的糧食供求平衡關(guān)系，也為中南半島發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供巨大機(jī)遇。

目前全球大豆生產(chǎn)增量部分的70%～80%出口到中國(guó)，這是提高我國(guó)對(duì)全球大豆資源統(tǒng)籌配置能力的重要條件。黑海地區(qū)有廣袤的土地資源，據(jù)測(cè)算可替代美國(guó)1000萬(wàn)噸～2000萬(wàn)噸大豆。大豆進(jìn)口來(lái)源地向黑海地區(qū)等“一帶一路”沿線地區(qū)轉(zhuǎn)移，將推動(dòng)全球糧食供需格局的深刻變化，也有利于促進(jìn)我國(guó)加快建立持續(xù)、穩(wěn)定、多元、安全的全球糧食供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。