改革開放初期的北京市容衛(wèi)生管理*

【關(guān)鍵詞】改革開放初期;城市管理;市容衛(wèi)生;北京;社會轉(zhuǎn)型

【中圖分類號】K27【文獻標(biāo)志碼】A【文章編號】2096-6644-（2019）04-0022-09

改革開放40年來，中國的社會生活發(fā)生了翻天覆地的變化。市容衛(wèi)生問題①是國家現(xiàn)代化過程中需要解決的一個重要問題。一個國家的市容觀瞻在很大程度上反映了其文化特征和文明程度。近年來關(guān)于城市管理的理論和研究大量增加，但是專門針對市容衛(wèi)生管理的系統(tǒng)性論述并不多見。一是由于“市容管理”已成為一門獨立的研究內(nèi)容，與“環(huán)境衛(wèi)生”區(qū)分開來，其研究重點多放在“攤販管理”上。②二是歷史學(xué)界對于環(huán)境衛(wèi)生的討論多聚焦在民國時期城市公共衛(wèi)生事業(yè)的建立③和新中國成立后發(fā)起的“愛國衛(wèi)生運動”，④對于改革開放時期市容衛(wèi)生管理的研究則始終處于缺位的狀態(tài)。

目前學(xué)界對市容衛(wèi)生管理的研究主要在三個層面展開。第一個層面是將市容衛(wèi)生置于當(dāng)代中國社會變遷的宏觀歷史下，作為社會生活變化的一方面來展示。第二個層面是梳理市容衛(wèi)生管理的歷史進程，但大都零散簡單，多見于各地方志。第三個層面是從微觀上通過個案研究，展現(xiàn)和討論市容衛(wèi)生管理在當(dāng)代的現(xiàn)狀和不足，探討市容衛(wèi)生管理的改進方法，這一層面的研究成果十分豐富。①此外，越來越多的學(xué)者開始注重市容環(huán)衛(wèi)管理的社會化，強調(diào)在政府之外要發(fā)揮社會組織的力量，提高公眾參與度。②從已有的研究成果看，市容衛(wèi)生管理的研究主要由社會學(xué)學(xué)者完成，研究方法多是來自于西方的社會管理理論。歷史學(xué)的討論和研究少之又少，關(guān)于市容衛(wèi)生管理的通史性著作更是幾近于無。因此，本文將以歷史學(xué)的研究方法為基礎(chǔ)，探究改革開放初期北京進行市容衛(wèi)生管理的歷史過程，以此反映這一時期的社會面貌，并試圖打破“愛國衛(wèi)生運動”的框架，從現(xiàn)代化社會管理的角度對國家全面管理市容衛(wèi)生的意義進行重新詮釋。

一、社會轉(zhuǎn)型與政治認同：國家介入市容衛(wèi)生管理

新中國成立之前，北京市的市容衛(wèi)生主要由警察局負責(zé)管理，僅限于逢年過節(jié)動員群眾打掃街道，鏟除垃圾，沒有環(huán)境衛(wèi)生專職人員。新中國成立初期，在北京市防疫衛(wèi)生委員會（1952年改稱愛國衛(wèi)生運動委員會）的領(lǐng)導(dǎo)下，北京市清除了多年的積存垃圾，修建了污水井和公共廁所，建立了群眾性街巷清掃制度。1955年各區(qū)建立了清潔隊，負責(zé)干路清掃、垃圾收運、公廁保潔和糞便清除?！拔幕蟾锩逼陂g，北京市的愛國衛(wèi)生運動機構(gòu)被撤銷，環(huán)境衛(wèi)生管理基本處于停滯的狀態(tài)?？偟膩碚f，新中國成立后北京市的環(huán)境衛(wèi)生治理主要是從人民群眾的身體健康出發(fā)，通過愛國衛(wèi)生運動等大規(guī)模的群眾動員，進行衛(wèi)生防疫工作。③1978年，北京市成立環(huán)境衛(wèi)生局（1980年改稱環(huán)境衛(wèi)生管理局），著手解決積患多年的市內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生問題，其管理重點也由衛(wèi)生防疫轉(zhuǎn)移到了市容建設(shè)上。

改革開放之初，北京市的市容衛(wèi)生狀況不容樂觀、管理負擔(dān)重，究其原因，一方面來自歷史發(fā)展的遺留問題，另一方面國家大力進行城市建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟，人口急劇增加，農(nóng)貿(mào)市場活躍，也增加了環(huán)境衛(wèi)生管理的難度。

20世紀(jì)50年代，北京市按照中共七屆二中全會要把消費城市變成生產(chǎn)城市的決議，發(fā)展了一批工業(yè)。隨著“大躍進”興起，北京在近郊區(qū)和市區(qū)胡同里建立了大批工廠，甚至在宣武區(qū)建了一個鋼鐵廠，導(dǎo)致北京的環(huán)境嚴(yán)重污染，交通運輸十分困難。20世紀(jì)60年代中期開始，北京廣泛開展了群眾性的挖防空洞和防空壕的活動，渣土大量增加。

由于長期缺乏管理，垃圾積存較多，1978年北京市環(huán)境衛(wèi)生局著手進行環(huán)境衛(wèi)生的管理時，存在全市范圍內(nèi)清潔工人嚴(yán)重不足、清潔車輛少的問題，導(dǎo)致垃圾清運不及時，環(huán)境衛(wèi)生管理的覆蓋面較少。例如，海淀區(qū)環(huán)衛(wèi)局的車輛和人員只能拉全區(qū)三分之一的垃圾，還有三分之二的垃圾無人清運，長期暴露。全區(qū)300多個公廁，清潔隊管理的有136個，還有201個無主廁所無人管理。④石景山區(qū)的清潔工人實際擔(dān)負著三十萬平方米的干路清掃面積，尚有二十六萬平方米的干路無人清掃。⑤宣武區(qū)的清潔工人大部分為退休人員，小部分為社會無業(yè)人員和外地打工人員。①上述情況在北京各區(qū)普遍存在。

改革開放后，北京市大力進行工業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、住宅建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，施工現(xiàn)場遍布各個區(qū)域，“一些主要干線街道和胡同里，堆物堆料的有成百上千處”，“有的堆放著生產(chǎn)用煤和磚、瓦、沙、灰、鋼筋、木材等等建筑材料”，直接影響著城市的容貌環(huán)境。有些著名的街巷如王府井大街也“很不整潔，冰棍紙、瓜果皮、痰痕隨地都有，人行道上坑坑洼洼，有些商店很久沒有油飾，僅有的幾個保潔箱油漆剝落，箱門散開，破舊骯臟不堪?！雹诮紖^(qū)如豐臺區(qū)除了數(shù)百家駐區(qū)的中央、市屬大、中型企業(yè)外，又涌現(xiàn)出眾多中、小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，成為新污染源，③石景山區(qū)的生產(chǎn)垃圾和生產(chǎn)廢棄物的日產(chǎn)量也達到了30多噸，垃圾清運任務(wù)十分繁重。④

北京市城鎮(zhèn)人口急劇增多，產(chǎn)生了大量的生活垃圾，使得垃圾清運遇到了很大的難題。以右安門地區(qū)為例，改革開放后，其所屬人口由原來的2萬人發(fā)展到4萬人，人數(shù)增加了一倍，日產(chǎn)垃圾60噸;原有垃圾站31個，后又增加8個，共計39個，仍然跟不上這一地區(qū)的發(fā)展，垃圾站積存的渣土垃圾多達300余噸，急需清運。⑤此外，為解決流動人口的住房問題，北京市各近郊區(qū)新建了很多住宅小區(qū)，又使得生產(chǎn)垃圾、渣土廢料持續(xù)增加。⑥

1978年，北京市城鎮(zhèn)就業(yè)人口達到了282.4萬人，就業(yè)面僅有60.5%。40萬待業(yè)人員主要是“文化大革命”期間“上山下鄉(xiāng)”返城的知識青年。⑦為搞活經(jīng)濟，繁榮市場，安置城鎮(zhèn)待業(yè)青年就業(yè)，國家鼓勵發(fā)展集體經(jīng)濟，允許個體經(jīng)濟的適當(dāng)發(fā)展。在此背景下，北京市采取了一系列廣開就業(yè)門路的新措施，鼓勵待業(yè)青年、退休職工和社會其他閑散勞動力從事個體經(jīng)濟。短短兩年內(nèi)，北京市新增了40多個農(nóng)貿(mào)市場，但由于管理工作跟不上，也產(chǎn)生了一系列市容衛(wèi)生難題。

在這種情況下，北京作為中國首都，其市容環(huán)境衛(wèi)生的好壞不僅與每一位市民息息相關(guān)，更直接影響到國家聲譽。改革開放后，北京接待的中外游客大大增加。1959年，北京市接待的港澳及外籍華人僅有950人，1964年為2021人。到了1978年，北京市接待海外、國外旅客迅速增長為18.7萬人。⑧1980年接待海外旅游者人數(shù)則升到了28.6萬人。⑨

早在1978年3月，中共中央在《關(guān)于加強城市建設(shè)工作的意見》中明確提出“目前大中城市環(huán)境污染，正日益嚴(yán)重地影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民身體健康。防治污染、保護環(huán)境，已經(jīng)到了刻不容緩的時候”，并要求“各城市要切實搞好環(huán)境衛(wèi)生”。⑩1979年后，隨著“精神文明建設(shè)”的提出，北京市的市容衛(wèi)生建設(shè)作為精神文明建設(shè)的突破口被提到了前所未有的高度。

為了更好解決城市內(nèi)的市容環(huán)境衛(wèi)生問題，1980年3月1日，中央再次強調(diào)“各省、市、自治區(qū)建委或城市建設(shè)局要把城市環(huán)境衛(wèi)生工作歸口管理起來”，并提出“環(huán)衛(wèi)局（處、所）要配備相應(yīng)的人員，嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行當(dāng)?shù)卣C布的有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生管理的法規(guī)”，“組織專業(yè)隊伍清掃街道，清運垃圾和糞便”，“對現(xiàn)有的群眾保潔員和近郊社隊負責(zé)的市區(qū)衛(wèi)生，進行檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)”。①在此背景下，1980年4月1日，北京市和各區(qū)都建立了環(huán)境衛(wèi)生管理局，街道辦事處設(shè)有城建市容科，居民委員會設(shè)有衛(wèi)生主任，由上到下實現(xiàn)了對全市環(huán)境衛(wèi)生的管理。

1980年4月，時任中共中央總書記胡耀邦視察北京郊區(qū)時指出：“首都第一類的是精神文明。要從清潔衛(wèi)生突破，把環(huán)境衛(wèi)生搞好，這關(guān)系到一個國家的形象問題?！雹跁r任國務(wù)院副總理萬里也多次強調(diào)：“北京是全國的政治文化中心，地位特別重要，各方面工作都要高標(biāo)準(zhǔn)要求。全世界各國的人到北京，首先接觸的不是總理，首先接觸的是你北京機場，是你北京的服務(wù)員。一到機場，就上茅房，茅房是臭的，你看你這個文化！”③

1980年4月21日，中共中央書記處提出了關(guān)于北京市建設(shè)方針的“四項指示”，明確提出首都是全國的政治中心、文化中心，具有對外櫥窗的性質(zhì)，要求把北京變成全國環(huán)境最清潔、最衛(wèi)生、最優(yōu)美的第一流的城市。“四項指示”的出臺賦予了北京市容衛(wèi)生管理更加重要的意義，民眾的熱情大大增加。僅1980年一年，環(huán)衛(wèi)局接到的有關(guān)市容衛(wèi)生的人民來信就有343件，代表提案9件，群眾來訪和通過電話、報紙反應(yīng)有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的問題達200多件。④

由此，國家介入市容衛(wèi)生管理，在提高城市衛(wèi)生水平和市容面貌的同時，還將其作為“精神文明建設(shè)”的突破口，以此培養(yǎng)群眾的現(xiàn)代衛(wèi)生觀念，進而實現(xiàn)“移風(fēng)易俗，改造社會”的目的。

1980年，胡耀邦在北京檢查工作時，提出一個時期內(nèi)“五講四美”的重點先放在城市，以城市帶農(nóng)村，在方法上要先從清潔衛(wèi)生搞起，“這是能看得見的東西，能夠動員最廣大的群眾參加，不需要花很多錢?！?982年，北京市副市長陸禹在對《市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定（草案）》進行說明時，也強調(diào)“貫徹中央的四項指示，把精神文明建設(shè)擺在第一位，從清潔衛(wèi)生做起，把首都的市容環(huán)境衛(wèi)生搞好，是我們?nèi)腥嗣竦囊豁椫匾蝿?wù)?！雹?/p>

隨著“兩個文明”的提出和推廣，“文明”迅速成為一種政治隱喻和符號，人人都要提“文明”，事事都要比“文明”，而市容衛(wèi)生作為“文明”的重要象征之一，與全社會所有居民息息相關(guān)，是新社會、新人、新氣象的最直接表現(xiàn)，也被提到了重要的地位。1982年后，市容衛(wèi)生成為全國“文明禮貌月”和“五講四美三熱愛”活動的重要內(nèi)容。1982年3月文明禮貌月活動后，北京市委、市政府及時做出了八項決定，前三項都與市容衛(wèi)生相關(guān)。市容衛(wèi)生被列為評選“文明單位”的一個重要條件，因其固有的社會性和群眾性，在對“文明”概念的推廣上起到了事半功倍的效果，提高了廣大人民群眾講衛(wèi)生、愛清潔的自覺性，加強了衛(wèi)生法制觀念，對社會風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變也起了很大的作用。

二、“國家主導(dǎo)——社會參與”的市容衛(wèi)生管理模式

1978年北京市環(huán)境衛(wèi)生局成立后，即統(tǒng)籌全市的環(huán)境衛(wèi)生管理組織，一方面延續(xù)了過去動員群眾進行突擊整治的運動式治理的“路徑依賴”，另一方面通過制度建設(shè)實現(xiàn)了“范式轉(zhuǎn)化”，最后形成了“國家主導(dǎo)——社會參與”的市容衛(wèi)生管理模式。這一管理模式是由社會轉(zhuǎn)型期的特點決定的，國家雖然寄希望于群眾的自我監(jiān)督、自我規(guī)訓(xùn)，但更加重視政府管理和制度建設(shè)，強調(diào)發(fā)揮法律法規(guī)的作用，對社會的自我管理進行監(jiān)督檢查，實現(xiàn)市容衛(wèi)生管理的常態(tài)化。

北京市發(fā)動廣大社會群體治理環(huán)境衛(wèi)生、大搞衛(wèi)生突擊活動始于20世紀(jì)50年代，這是愛國衛(wèi)生運動的主要形式。1954年以后，北京市各行業(yè)、機關(guān)、工廠、學(xué)校、居民開展紅旗競賽，強調(diào)“全民齊動手”，大搞環(huán)境衛(wèi)生突擊運動，開展衛(wèi)生評比。改革開放初期，市容衛(wèi)生管理雖然更加強調(diào)發(fā)揮專業(yè)隊伍的作用，實現(xiàn)衛(wèi)生清潔的機械化和科學(xué)化，但是在具體的實施手段上仍要依靠街道辦事處、居民委員會等基層群眾組織的作用，通過宣傳教育，動員廣大群眾在重大節(jié)日、會議、紀(jì)念日前突擊整治市容衛(wèi)生。這主要是由于20世紀(jì)70年代末至80年代，國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上，傳統(tǒng)的計劃體制被逐漸打破，但短期內(nèi)仍然無法擺脫統(tǒng)收統(tǒng)支帶來的財政壓力，財政對城市建設(shè)和管理的資金投入十分有限，市容衛(wèi)生的工作基礎(chǔ)非常薄弱。再加上城市市容衛(wèi)生工作牽涉范圍較廣，任務(wù)繁重，且與每一個人的日常生活緊密相關(guān)。在這種情況下，借助社會資源進行市容衛(wèi)生管理無疑是最好的選擇。

1981年，海淀區(qū)專業(yè)保潔員保潔的公廁僅有124座，群眾保潔員保潔的公廁達到了426

座。①《城市環(huán)境衛(wèi)生管理試行規(guī)定》出臺后，石景山區(qū)環(huán)衛(wèi)局規(guī)定，針對不按規(guī)定亂倒垃圾的現(xiàn)象，街道辦事處和保潔員也有權(quán)對其進行罰款，其罰款一半作為獎勵，一半上繳，以此來調(diào)動社會自我管理的積極性。②1982年北京市政府出臺的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》體現(xiàn)了專業(yè)隊伍與群眾相結(jié)合的原則，如規(guī)定“一、二類大街和無單位無居民的便道，由環(huán)境衛(wèi)生管理部門清潔隊清掃保潔。其他街巷、便道和居民區(qū)，由街道辦事處、居民委員會組織所轄地區(qū)的單位、居民劃段分片清掃保潔，或交納保潔費，由保潔員負責(zé)清掃”，“公共場所，應(yīng)由本單位或制定的單位做好保潔工作?！雹?/p>

正如孫立平提出的“中國的政治轉(zhuǎn)型是在執(zhí)政黨權(quán)威延續(xù)的背景下展開的，是政體延續(xù)性背景下的漸進式改革”。④在新舊交替之際，發(fā)動群眾對市容衛(wèi)生進行運動式治理被證明是一種必要且行之有效的手段。1982年的文明禮貌月中，北京市先后上街打掃環(huán)境衛(wèi)生的群眾近400萬人次，發(fā)動社會車輛14700多臺，運出垃圾、渣土27萬余噸，清理衛(wèi)生死角5400百多處，整頓和清理沿街的堆物堆料、馬路倉庫11000多處，另外還刷洗沿街電線桿上的殘舊標(biāo)語、小廣告，擦洗櫥窗、整理綠地等，做了大量的清潔工作。⑤1982年3月，北京市開展文明禮貌月活動，海淀區(qū)市容辦公室發(fā)動社會車輛470臺次，清理堆物堆料426處，糾正違章1.55萬人次。⑥1984年文明禮貌月的第一天，豐臺區(qū)全區(qū)1200個單位，超過18萬人參加了環(huán)境衛(wèi)生整頓，出動社會車輛3288車次，清運渣土垃圾19009噸，與1月份整月相比，還多了6728噸，清除各種堆物堆料1602處，清除衛(wèi)生死角1278處，清刷廁所1638座，清除殘標(biāo)、小廣告及招貼10207條。①

諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中提到制度變遷的路徑依賴一般從認知層面開始，經(jīng)過制度層面，最后到達經(jīng)濟層面。②而改革開放初期的市容衛(wèi)生管理正是繞過了認知層面，選擇從制度層面開始，通過對法律法規(guī)開展宣傳，教育群眾，改變?nèi)藗兊恼J知，并從制度上確保法律法規(guī)得到貫徹落實，打破了諾斯上述的傳遞途徑，從而擺脫了運動式治理的“路徑依賴”。

1983年，北京市政府轉(zhuǎn)發(fā)市環(huán)衛(wèi)局、市園林局、市公安局《關(guān)于在全市推行“門前三包”責(zé)任制，加強臟、亂、差治理的若干規(guī)定》，提出依靠群眾管理城市，各單位“包衛(wèi)生、包綠化、包秩序”。1985年北京市政府頒布了新的《“門前三包”責(zé)任制管理辦法》，規(guī)范了社會市容衛(wèi)生的自我管理，并設(shè)衛(wèi)生監(jiān)督員，督促檢查“門前三包”責(zé)任制的執(zhí)行情況，采取一戶一崗、一戶多崗和多戶一崗，加強了“門前三包”的工作。這一時期，崇文區(qū)的群眾衛(wèi)生監(jiān)督員發(fā)展到了1.24萬人，少的如近郊區(qū)石景山區(qū)也有1117人。

同時，各級單位通過開展定期的檢查評比工作，監(jiān)督社會管理的情況，使得“門前三包”這一群眾自我管理市容衛(wèi)生的制度得到落實并常態(tài)化。如崇文區(qū)龍?zhí)督值擂k事處僅1984年一年就組織了12次自查，8次互查，接受了8次市區(qū)檢查。③

事實上，這一時期諸如“衛(wèi)生監(jiān)督員”之類的群眾性管理組織并不是少數(shù)。其中，“文明監(jiān)督崗”的設(shè)立是為了同交通安全執(zhí)勤人員一起維護公共電汽車車站乘車秩序，“治安聯(lián)防員”的設(shè)立是為了配合公安機關(guān)打擊犯罪活動、維護社會治安。這些群眾管理隊伍在一般勞保用品、交通、夜餐、午餐補助等勞保福利待遇方面，享受與所在單位在編職工的同等待遇，并且獎金也不低于所在單位在編職工的平均獎。④

與此同時，北京積極進行市容衛(wèi)生環(huán)境衛(wèi)生的立法工作，形成了市容衛(wèi)生管理的法律體系，成為維護首都市容觀瞻的行動準(zhǔn)則和法律依據(jù)。

1979年1月，北京市革命委員會發(fā)布《城市衛(wèi)生管理的試行規(guī)定》。1980年2月，為了督促其執(zhí)行，北京市組建了包括152名檢查員和近20名市容干部在內(nèi)的市容衛(wèi)生檢查隊伍，并建立了22個市容衛(wèi)生檢查站。

1982年4月，北京市發(fā)布《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，市政府隨即建立了一支750人的執(zhí)法隊伍，即市容衛(wèi)生民警和市容衛(wèi)生監(jiān)察員，使得這一法規(guī)的貫徹落實在組織上有了保證。

1982年5月，中共中央發(fā)文“為維護社會公德，加強城市管理，各大中城市都要對公共衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生、交通秩序、公共場所秩序以及處理‘三廢、保護公物、愛護花木等方面，頒發(fā)若干法令或規(guī)則，公之于眾，共同遵守，對違者要給予適當(dāng)?shù)男姓蚪?jīng)濟處罰。同時，要組織社會力量，開展群眾性的監(jiān)督。”⑤北京各區(qū)紛紛發(fā)動群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約，使治理規(guī)范化，“群眾自己制定，自己遵守，共同監(jiān)督執(zhí)行，不搞一刀切”，取得了良好的效果。①

1984年，《市容衛(wèi)生監(jiān)察員管理條例》出臺，保證了對監(jiān)督法規(guī)落實的工作人員的監(jiān)督，進一步完善了北京市容衛(wèi)生管理的法律體系。

隨著清掃機械化的逐步擴大和市容衛(wèi)生管理體系的成熟，市容衛(wèi)生逐漸由群眾管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)化，由突擊治理向經(jīng)常管理轉(zhuǎn)化。例如，豐臺區(qū)以往為解決冬貯大白菜幫葉的清潔問題，“常常動員幾十部社會車輛，竭盡全力投入戰(zhàn)斗，工作十分緊張”。1984年，豐臺區(qū)環(huán)衛(wèi)局改變做法，“從十月廿八日大白菜陸續(xù)上市開始，就責(zé)成各清運隊利用垃圾車輛帶運，即運完垃圾之后接運白菜幫，如果量小可隨同垃圾車一同運走”。大白菜上市最高潮時，豐臺區(qū)又“及時增加車輛，機關(guān)干部參加勞動，工作主動，清運及時，無有積存，到十一月十七日為止，全區(qū)大白菜幫的收運工作就順利完成了?！雹?/p>

至此，北京市政府通過有目的的、循序漸進的制度建設(shè)和法律規(guī)定進行“范式轉(zhuǎn)化”，在社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)了市容衛(wèi)生管理由突擊化到常態(tài)化，由群眾自我管理到政府管理、法律約束的制度變遷過程?？偟膩碚f，改革開放初期的市容衛(wèi)生管理呈現(xiàn)了嶄新的面貌，但是也深深打上了革命年代的烙印。傳統(tǒng)與現(xiàn)代的管理方式，在此平行并進。

三、問題與調(diào)整：市容衛(wèi)生管理的規(guī)范化與法制化

市容衛(wèi)生管理范圍的擴大化是國家加強市容衛(wèi)生管理的重要內(nèi)容之一。以1980年為例，全市由專業(yè)隊伍負責(zé)清掃保潔的干路面積增加到了1324萬平方米，比1979年增長7%;路面沖刷面積比1979年擴大了12條馬路22.3萬平方米，增長10.2%。全年共新建公廁54座;翻建擴建公廁87座。一年來，還接管了房管局建的公廁129座，全市截至1980年底已有公廁5773座。此外，環(huán)衛(wèi)局還將朝陽區(qū)酒仙橋、石化營、勁松和團結(jié)湖小區(qū)列入了清掃范圍;豐臺區(qū)的東鐵匠營、南苑，海淀區(qū)的垃圾收運范圍也已擴展到十二個辦事處。③此后，北京市環(huán)境衛(wèi)生管理局的清掃范圍逐年擴大，但也隨之產(chǎn)生了一系列問題。

其一，給市民的日常生活帶來了不便。對此，《人民日報》發(fā)文稱“現(xiàn)在，有些居民遷入新居，居住條件改善了，但買糧要跑數(shù)里路，買醬油也要穿過幾條街，這類事不止一處有。人們對這種只有新樓房而沒有商業(yè)網(wǎng)點的‘市容，都是不怎么滿意的”，并提出“首先有繁榮興旺的‘市，而后才有市容觀瞻”。④

其二，北京市和各區(qū)環(huán)衛(wèi)局在開展工作時遭遇群眾不配合。1981年1月，宣武區(qū)環(huán)衛(wèi)局在留學(xué)路小學(xué)附近新建公廁時，遭到了留學(xué)路小學(xué)老師和二三百名學(xué)生的阻止，“留學(xué)路小學(xué)學(xué)生在老師帶領(lǐng)下，攜帶拔河繩、鐵棍等將工人分別圍住，抱腿的抱腿，摟腰的摟腰，揚言要拆除廁所”。⑤1983年6月，北京市環(huán)衛(wèi)局清潔工人在清運垃圾時，因街上乘涼人較多，為了確保行車安全，司機勸告大家向兩側(cè)避讓，“一婦女坐在竹椅上，經(jīng)勸說該婦女雖站立起來，椅子仍有礙車輛通行”，司機打電話向上級領(lǐng)導(dǎo)請示，回來后發(fā)現(xiàn)“許多小伙子正在拆毀汽車”。晚上十一點左右，環(huán)衛(wèi)局二車隊班長來拖被毀車輛，和司機一起受到了毆打。⑥

更為常見的則是市容衛(wèi)生監(jiān)察隊伍在監(jiān)督市容衛(wèi)生時并不被群眾理解。1981年，全市市容衛(wèi)生檢查員在執(zhí)行任務(wù)時，遭到毆打12起，被扣檢查證3起，被圍攻謾罵26起。①1982年6月，崇文區(qū)一水果商店不按批準(zhǔn)地點售貨，且周圍環(huán)境臟亂，市容衛(wèi)生民警和監(jiān)察員對其多次進行宣傳教育，經(jīng)勸阻無效后，依照新法規(guī)扣下了該店售貨員出售冰棍車的執(zhí)照。該店經(jīng)理張玲寶去辦事處領(lǐng)取執(zhí)照時，對辦事處的工作人員說：“現(xiàn)在待業(yè)青年這么多，有些待業(yè)青年認為沒有后路，想自殺的也有?！笔潞笤撍觊T前仍然不按指定地點出攤售貨，還出售腐爛變質(zhì)的蘋果香蕉，當(dāng)執(zhí)法人員按規(guī)定罰款并扣押執(zhí)照時，售貨員大吵大鬧，揚言“你們不讓我們售貨，想讓我們待業(yè)青年餓死呀？你們不讓我們吃飯?！雹?/p>

1984年，市容衛(wèi)生監(jiān)察員隊伍擴大后，群眾不配合市容衛(wèi)生管理工作的情形更加常見。從1984年8月至1985年4月，據(jù)11個區(qū)縣不完全統(tǒng)計，市容監(jiān)察員遭受無辜毆打事件達120起，其中城區(qū)有91起，遠郊縣區(qū)有29起。這120起中，嚴(yán)重的打傷事件有10起，有86起尚未得到處理而不了了之。③

引起上述問題的原因是復(fù)雜的。一方面，由于對市容衛(wèi)生的宣傳不夠，在社會上有不少人沒有認識到市容衛(wèi)生是一個社會問題，沒有建立起現(xiàn)代的衛(wèi)生觀念和法律觀念，不配合監(jiān)察人員的工作。如在上述沖突事件中，水果店經(jīng)理張玲寶同時也是市人大代表，卻對市容衛(wèi)生法規(guī)不以為然，還說：“你有你們的法，我也有我法理的地方”。④另一方面，市容衛(wèi)生檢查人員參加工作時間較短，經(jīng)驗不豐富，文化程度和履職素質(zhì)較低，在群眾中產(chǎn)生了不好的影響。

市容衛(wèi)生檢查員隊伍組建之初，人員都是從各單位抽調(diào)，有一部分是原單位“卸包袱”推出來的。這些人一部分作風(fēng)自由散漫，組織紀(jì)律差，原來就有流氓、偷竊、打架斗毆的現(xiàn)象，成為檢查員后舊習(xí)未改，“經(jīng)常在外面喝酒、罰款不向組織上交”;⑤也有一部分是原單位的老職工，文化程度低，做群眾工作和單獨處理問題都比較困難。

市容衛(wèi)生檢查員的業(yè)務(wù)工作由各區(qū)環(huán)衛(wèi)局下的市容科直接負責(zé)，但是組織關(guān)系和工資發(fā)放還在原單位，權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一導(dǎo)致這支新組建的檢查隊伍紀(jì)律松弛，人心浮動。各區(qū)管理狀況混亂，如西城區(qū)的檢查人員沒有一個集中開會的地點，每天約定在十字路口碰頭，然后分別去檢查，下班就直接回家，幾乎不與領(lǐng)導(dǎo)干部見面;海淀區(qū)發(fā)現(xiàn)少數(shù)檢查員有罰款不上交，還有的檢查員以檢查為名和女售貨員糾纏不清，“至于向群眾耍態(tài)度、罵人、任意罰款等現(xiàn)象，各區(qū)都有發(fā)生。”⑥

其三，長期以來，北京的市容衛(wèi)生管理工作缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，衛(wèi)生、環(huán)境、工商、公安、市容等有關(guān)部門雖有分工，但是仍存在職能重疊，責(zé)任不清，部門之間相互不配合的情況，這不僅為群眾辦事帶來了困難，也使得各部門的工作難以開展。如北京城區(qū)的農(nóng)貿(mào)市場實行統(tǒng)購包銷政策，為解決旺季蔬菜較多、不易保存的問題，需要在崇文區(qū)增設(shè)車攤和服務(wù)網(wǎng)點。這一申請的手續(xù)十分繁瑣，不僅要經(jīng)過前門交通中隊、區(qū)環(huán)衛(wèi)局市容科、區(qū)工商局的審批，還要與財政辦公室商定，最后得到所在街道辦事處的同意才能落實。①而北京環(huán)衛(wèi)局開展市容衛(wèi)生新法規(guī)的宣傳時，因為缺乏對外的組織名義，向中央市屬及區(qū)政府聯(lián)系工作，也遇到了一些困難。例如，市容管理處向市鐵路局發(fā)列車上的宣傳材料時，“該單位領(lǐng)導(dǎo)以沒有接到市政府領(lǐng)導(dǎo)指示精神，當(dāng)時就婉言謝

絕”，后來工作人員“通過老關(guān)系聯(lián)系才解決了問題”。②石景山區(qū)市容監(jiān)察員檢查某副食店的工作時，副食店的售貨員扣下工作人員的檢查證，并說：“我們領(lǐng)導(dǎo)說過，除工商局外，誰也無權(quán)扣我們的牌照，你們扣我們的牌照，我就扣你們的檢查證”。③

為解決國家在進行市容衛(wèi)生管理過程中出現(xiàn)的一系列新情況和新問題，北京市政府進一步理順了市容衛(wèi)生的管理體制，加強了市容衛(wèi)生的立法工作。

1982年后，北京市各區(qū)陸續(xù)恢復(fù)了市容辦公室，④“以人民政府的名義研究部署組織落

實”，⑤方便對外開展工作。1985年底，城近郊各區(qū)和通縣、昌平、大興、延慶、門頭溝、燕山等遠郊區(qū)縣，都已成立了區(qū)縣人民政府市容辦公室，并明確規(guī)定主管本地區(qū)的市容管理工作。1983年8月，北京市政府決定“市容衛(wèi)生民警移交公安部門，市容衛(wèi)生民警原承擔(dān)的維護市容衛(wèi)生任務(wù)，另增補招市容衛(wèi)生監(jiān)察員接替”。⑥1984年《市容衛(wèi)生監(jiān)察員管理條例》的出臺，保證了對市容衛(wèi)生監(jiān)察人員的監(jiān)督，進一步完善了北京市容衛(wèi)生管理的法律體系。

1984年，為解決市容衛(wèi)生管理中存在的各單位推諉扯皮、職責(zé)重疊的問題，北京市各區(qū)由當(dāng)?shù)亟值擂k事處牽頭，吸收市容、工商、交通等部門組成了大街綜合治理辦公室，統(tǒng)管大街的綜合治理工作。1985年后，北京市先后成立了市容監(jiān)察總隊、市容監(jiān)察大隊和市容管理所，實行市、區(qū)（縣）三級管理、以區(qū)（縣）為主的體制，監(jiān)督市容環(huán)境衛(wèi)生管理各項法規(guī)、規(guī)章的貫徹實施。由此，北京市的市容衛(wèi)生管理體制更加完善。

改革開放初期，社會形態(tài)的變化帶動了社會管理體制的相應(yīng)調(diào)整。市容衛(wèi)生問題上升為至關(guān)重要的社會問題，國家對其進行全面管理，這不僅是中國社會轉(zhuǎn)型的后果或副產(chǎn)品，更是中國改革開放針對和實踐的場域。所以，市容衛(wèi)生的管理過程是觀測社會結(jié)構(gòu)和社會生活變化極好的觀測點。北京市容衛(wèi)生管理制度形成的動因是國家的現(xiàn)代化建設(shè)，但絕不止于此，其間體現(xiàn)的國家和社會的種種互動，是社會轉(zhuǎn)型期間的新舊事物沖突的縮影，也是國家進行現(xiàn)代化城市建設(shè)必須解決的問題。通過這個過程我們可以窺見當(dāng)時的社會面貌，并給當(dāng)代社會市容衛(wèi)生的管理以啟示和借鑒。

（陳奧，中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生）