鄉(xiāng)村法治建設(shè)的有效路徑

許建彤

全面推進(jìn)依法治國，根基在鄉(xiāng)村、難點(diǎn)在鄉(xiāng)村、希望也在鄉(xiāng)村。為深入了解江蘇鄉(xiāng)村法治建設(shè)現(xiàn)狀，探索鄉(xiāng)村法治建設(shè)的有效路徑，筆者近期專門赴江蘇省某農(nóng)業(yè)縣展開了專題調(diào)研，并為推進(jìn)全省鄉(xiāng)村法治建設(shè)提出了若干建議。

一、該縣鄉(xiāng)村法治建設(shè)的基本情況

該縣地處徐州、連云港、淮安、宿遷四市結(jié)合部，下轄40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（場(chǎng)）、480個(gè)行政村（社區(qū)），人口198.28萬，其中農(nóng)村人口112.6萬，是江蘇省人口最多、陸域面積最大的縣，也是比較典型的農(nóng)業(yè)大縣。近年來，該縣在法治建設(shè)進(jìn)程中，以村干部管理、鄉(xiāng)村普法宣傳、基層司法服務(wù)、村居民主管理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)等為抓手，努力將法律制度、民主意識(shí)、法治觀念融入“三農(nóng)”工作，鄉(xiāng)村法治建設(shè)呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，2014年被評(píng)為全省法治建設(shè)先進(jìn)縣（區(qū)）。

以規(guī)范基層干部履職行為為切入點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)?？h委、縣政府敏銳地發(fā)現(xiàn)，侵害群眾利益的行為有80%以上集中在基層村（社區(qū)）干部，規(guī)范村（社區(qū)）干部的日常行為是法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。2015年初，縣委、縣政府印發(fā)了《村（社區(qū)）干部行為規(guī)范》，縣紀(jì)委、縣委組織部牽頭編制了《村（社區(qū)）干部工作手冊(cè)》《“三務(wù)”公開清單手冊(cè)》等，細(xì)化村（社區(qū)）干部25項(xiàng)常規(guī)工作的具體流程，對(duì)違反行為規(guī)范的堅(jiān)決執(zhí)行“一案三查”，在追究當(dāng)事人責(zé)任的同時(shí)，也追究案發(fā)黨（工）委的主體責(zé)任和紀(jì)（工）委的監(jiān)督責(zé)任，有效推動(dòng)了村（社區(qū)）干部依法辦事。通過加強(qiáng)國家工作人員學(xué)法用法意識(shí)，進(jìn)一步提高了國家工作人員用法治思維和法治方式開展工作、解決問題、推動(dòng)發(fā)展的能力。

以強(qiáng)化法治宣傳教育為著力點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。該縣依托已建成的縣、鎮(zhèn)（街）、村（居）1500個(gè)各類法治文化陣地，大力開展“法律六進(jìn)”“法治文化村村行”等活動(dòng)，采取張貼標(biāo)語、懸掛橫幅、展示掛圖、發(fā)放資料、舉辦講座等形式，向廣大鄉(xiāng)村群眾宣傳貼近生產(chǎn)生活實(shí)際的村民自治、婚姻家庭等方面的法律法規(guī)知識(shí)，讓法律真正進(jìn)入尋常百姓家。

以優(yōu)化法律服務(wù)為增長點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。組建專職調(diào)解員、社區(qū)矯正監(jiān)督員、村委會(huì)負(fù)責(zé)人、法律顧問、法治宣傳員的“五個(gè)一”隊(duì)伍，按照辦公場(chǎng)所、規(guī)章制度、檔案臺(tái)賬、考核標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)牌標(biāo)識(shí)的“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，在各村（居）普遍建立了司法行政服務(wù)站，開辟了鄉(xiāng)村法律援助和辦理公證事項(xiàng)綠色通道。

以民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建為支撐點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。將民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建工作作為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要抓手，嚴(yán)格落實(shí)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)村民法律素質(zhì)、依法建章立制、嚴(yán)格村務(wù)財(cái)務(wù)公開、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等為主要內(nèi)容，將創(chuàng)建工作向縱深推進(jìn)。全縣已建成國家級(jí)“民主法治示范村（社區(qū)）”3個(gè)，省級(jí)“民主法治示范村（社區(qū)）”215個(gè)。

以鄉(xiāng)村穩(wěn)定工作為關(guān)鍵點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。注重加強(qiáng)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)和調(diào)解隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，規(guī)范矛盾調(diào)解工作流程，建立了39個(gè)鎮(zhèn)（街）調(diào)解委員會(huì)和480個(gè)村（居）級(jí)人民調(diào)解組織，鎮(zhèn)（街）專職人民調(diào)解員585人，村級(jí)調(diào)解員全部配齊，牢牢構(gòu)筑起維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。

二、鄉(xiāng)村法治建設(shè)中存在的問題及原因分析

在縣委、縣政府的重視和領(lǐng)導(dǎo)下，該縣鄉(xiāng)村法治建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)良好，但同時(shí)也存在不少問題和薄弱環(huán)節(jié)。一些基層干部法律意識(shí)淡薄，不依法辦事的行為時(shí)有發(fā)生;部分群眾的法律意識(shí)和法治觀念雖有提升，但“打官司太麻煩”“信訪不信法”的觀念較為普遍;鄉(xiāng)村宗教有一定影響，全縣宗教活動(dòng)點(diǎn)900多處，占所在設(shè)區(qū)市的3/4以上;基層司法所普遍力量不足，工作力度亟待加強(qiáng);鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)識(shí)和重視程度不一，鄉(xiāng)村法治建設(shè)發(fā)展不平衡。上述問題產(chǎn)生的原因主要包括以下幾個(gè)方面。

鄉(xiāng)村法治建設(shè)有待全面加強(qiáng)。盡管縣委多次強(qiáng)調(diào)，法治建設(shè)是當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)，但部分鎮(zhèn)（街）仍存在“一手硬、一手軟”的現(xiàn)象，對(duì)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕等工作比較重視，而對(duì)鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效等鄉(xiāng)村法治建設(shè)工作認(rèn)識(shí)不足甚至是被動(dòng)應(yīng)付，造成法治建設(shè)發(fā)展不平衡;部分村干部在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，堅(jiān)持民主決策、依法辦事等方面還存在偏差，一些干部辦事不講政策，習(xí)慣我說你聽，想當(dāng)然任性作為;部分村民依法維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)不強(qiáng)，在生產(chǎn)生活中遇到矛盾或糾紛，不是通過調(diào)解或法律途徑而是采取打架斗毆等極端方式解決，還多次出現(xiàn)“信訪不信法”等無端上訪現(xiàn)象。

基層司法行政人員工作質(zhì)態(tài)有待提升。該縣司法行政政法專項(xiàng)編制107人，實(shí)有97人，雖然缺編、空編現(xiàn)象明顯好轉(zhuǎn)，但基層司法行政工作人員被借用等現(xiàn)象仍然存在，司法所法律人才短缺、工作人員青黃不接的現(xiàn)象一時(shí)難以解決。此外，基層司法行政工作人員缺乏行政司法的創(chuàng)新思路和有效舉措，制約了鄉(xiāng)村法治建設(shè)工作的有效開展。

人才基礎(chǔ)和制度激勵(lì)有待強(qiáng)化。近年來，該縣按照“五個(gè)一”“五個(gè)統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立了村（居）司法行政服務(wù)站，但工作人員缺乏、服務(wù)內(nèi)容簡(jiǎn)單化等制約了公共法律服務(wù)的作用發(fā)揮。在法治宣傳教育方面，專職法治宣傳隊(duì)伍力量不足，普法聯(lián)絡(luò)員、村委會(huì)負(fù)責(zé)人等兼職法治宣傳隊(duì)伍效能發(fā)揮不夠;普法志愿者隊(duì)伍等雖登記造冊(cè)，但發(fā)動(dòng)組織不夠。村務(wù)財(cái)務(wù)公開和民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面過多流于形式，在志愿者義務(wù)講法、遵守鄉(xiāng)規(guī)民約等方面，缺乏鄉(xiāng)村法治建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制。

三、進(jìn)一步推進(jìn)全省鄉(xiāng)村法治建設(shè)的對(duì)策建議

早在2015年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，首次提出“三農(nóng)”工作要以法治作保障，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效是推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是一項(xiàng)系統(tǒng)性社會(huì)工程，其艱巨性和復(fù)雜性決定了不可能立竿見影、一蹴而就，應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)基固本的角度出發(fā)，著重抓好法治宣傳、矛盾排查化解、基層法律服務(wù)等工作向村（社區(qū)）延伸覆蓋，展開推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)“五大行動(dòng)”。

強(qiáng)化工作基礎(chǔ)。各級(jí)黨委、政府應(yīng)將鄉(xiāng)村法治建設(shè)納入績效考核，健全相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)“誰主管誰普法，誰立法誰普法，誰執(zhí)法誰普法，誰服務(wù)誰普法”責(zé)任制，重點(diǎn)增強(qiáng)農(nóng)工辦、農(nóng)委等涉農(nóng)部門以及村（居）干部的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)法治融入涉農(nóng)行政管理以及村（居）黨團(tuán)建設(shè)和村居建設(shè)，為“一所三站點(diǎn)”基層組織建設(shè)創(chuàng)造良好外部條件，夯實(shí)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的組織基礎(chǔ);規(guī)范村級(jí)權(quán)力運(yùn)行，推行“政社互動(dòng)”，進(jìn)一步厘清政府責(zé)任和村（居）兩委會(huì)權(quán)利，推動(dòng)村（居）干部嚴(yán)格按照“權(quán)力清單”所規(guī)范的權(quán)限與工作流程透明操作，夯實(shí)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的自治基礎(chǔ);組織法律服務(wù)人員細(xì)化村（居）民議事規(guī)則，更新村規(guī)民約，把村（居）成員、各種組織的權(quán)利義務(wù)予以明確界定，把經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、公序良俗等方面的法治要求變?yōu)槿w村（居）民的共同約定，夯實(shí)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的民主基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。

完善工作體系。公共法律服務(wù)力量不足，是打通服務(wù)群眾的“最后一公里”的重要制約因素。為此必須強(qiáng)調(diào)治理理念，在引導(dǎo)社會(huì)力量方面下功夫，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治的全新工作格局。針對(duì)加入合作組織的農(nóng)戶比例超過80%的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)依托農(nóng)業(yè)合作社，培育、扶持、孵化一批社會(huì)組織，引導(dǎo)農(nóng)民在生產(chǎn)生活中尊法學(xué)法守法用法;采取政府購買服務(wù)的方式，做到“一村（社區(qū)）一顧問”，明確服務(wù)途徑、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所等市場(chǎng)主體參與鄉(xiāng)村法治建設(shè)的積極性;在法律援助、法治宣傳志愿者隊(duì)伍建設(shè)過程中，加強(qiáng)與團(tuán)委、文明辦的協(xié)作，通過暢通服務(wù)渠道、規(guī)范服務(wù)記錄、尊重保護(hù)權(quán)利等手段，著力解決隊(duì)伍組織不緊密、激勵(lì)不到位、名稱不統(tǒng)一、服務(wù)不規(guī)范等問題。

鞏固工作平臺(tái)。大力推進(jìn)村（社區(qū)）司法行政服務(wù)站規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一職責(zé)職能、統(tǒng)一識(shí)別標(biāo)志、統(tǒng)一服務(wù)內(nèi)容、統(tǒng)一服務(wù)流程、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。加快實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）司法行政工作機(jī)構(gòu)的上下互聯(lián)、相關(guān)單位間的左右互通，推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)工作網(wǎng)絡(luò)的扁平化管理，以信息化手段凝聚各方力量、整合各方資源，形成鄉(xiāng)村法治建設(shè)的社會(huì)合力。充分發(fā)揮法治文化陣地功能，推動(dòng)群眾性法治文化活動(dòng)的經(jīng)?；⒊B(tài)化，實(shí)現(xiàn)法治信仰培育與公民道德升華的深度融合。

提升工作能力。將專職人民調(diào)解員全部納入司法行政從業(yè)資格考核，增強(qiáng)人民調(diào)解員服務(wù)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的能力。探索創(chuàng)新專職人民調(diào)解員的激勵(lì)機(jī)制，改變按形成調(diào)解卷宗數(shù)發(fā)放補(bǔ)貼的常規(guī)做法，在固定薪酬的基礎(chǔ)上著重考核調(diào)解質(zhì)量，看有沒有依法調(diào)解、有沒有“案結(jié)事了”、有沒有“調(diào)解一案教育一片”等法律效果和社會(huì)效果，沒有達(dá)到要求的堅(jiān)決扣減一定補(bǔ)貼數(shù)，切實(shí)提升其工作能力。

優(yōu)化工作載體。以需求為導(dǎo)向，整合分析人民調(diào)解、社區(qū)矯正、法律服務(wù)、法治宣傳、幫教安置等數(shù)據(jù)資源，建立法治建設(shè)需求庫、重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象檔案庫的“云平臺(tái)”。從可能引發(fā)的矛盾糾紛排查入手，周密思考解決問題的法律途徑，豐富推廣相應(yīng)法律服務(wù)產(chǎn)品，探索形成網(wǎng)上網(wǎng)下、線上線下并行聯(lián)動(dòng)的“需求—研判—反饋—供給”的工作流程，不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治建設(shè)的針對(duì)性、實(shí)效性。針對(duì)外出務(wù)工人員、創(chuàng)業(yè)經(jīng)商人員、企業(yè)務(wù)工人員以及留守老人、婦女、兒童等不同情況，分別形成完整的分類式、菜單式、融合式法治宣傳教育活動(dòng)方案，提升法治宣傳活動(dòng)的感染力、影響力。對(duì)已經(jīng)建成的各級(jí)民主法治示范村（社區(qū)）開展“回頭看”活動(dòng)，對(duì)照省級(jí)民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、縣“三務(wù)”公開標(biāo)準(zhǔn)和村（社區(qū)）干部行為規(guī)范，全面排查、全面整改，不符合要求的堅(jiān)決摘牌。

（作者單位：江蘇省司法廳）

責(zé)任編輯：劉志剛