關(guān)于我國財政預(yù)算事中監(jiān)督實踐與改進的研究
——基于法定監(jiān)督主體的視角

●馬金華 張繼云

財政預(yù)算監(jiān)督歷來是各國普遍關(guān)注的問題之一，我國預(yù)算監(jiān)督的實踐更是濫觴于三千多年前的西周時期。新中國成立后，我國財政預(yù)算監(jiān)督也得到了充分發(fā)展，先后出臺或修訂《審計法》《監(jiān)督法》《預(yù)算法》等有關(guān)財政預(yù)算監(jiān)督的法律，在不斷加強財政預(yù)算監(jiān)督法治建設(shè)的同時，推動預(yù)算監(jiān)督體系進一步完善。

盡管我國對財政預(yù)算監(jiān)督的重視程度不斷提升，但與一些法律體系比較健全的國家相比，我國在財政預(yù)算監(jiān)督體系上仍存在一定差距，尤其在事中監(jiān)督上。例如，我國財政預(yù)算事中監(jiān)督主要是各級人大依靠財政部門對預(yù)算單位進行間接監(jiān)督，人大直接監(jiān)督預(yù)算的部分相對乏力，各級人大在實踐中亦普遍缺乏“話語權(quán)”，對預(yù)算單位很難起到強有力的約束作用。財政部門、預(yù)算單位、社會公眾等其他法定監(jiān)督主體，在財政預(yù)算監(jiān)督實踐中亦存在不足之處和亟待解決的問題。因此，有必要結(jié)合國際經(jīng)驗和我國現(xiàn)狀來對財政預(yù)算事中監(jiān)督進行深入研究，從而推動我國財政預(yù)算事中監(jiān)督體系的建設(shè)和完善。

一、文獻綜述

（一）國外財政預(yù)算監(jiān)督制度

1、國外財政預(yù)算監(jiān)督實踐。從國際上看，各個國家均形成了各具特色的財政預(yù)算監(jiān)督制度，部分國外學(xué)者對這些制度進行了深入研究。Tyer等（1992）將二十世紀九十年代美國預(yù)算的重點概括為問責(zé)制和新績效預(yù)算，尤其強調(diào)對預(yù)算的監(jiān)督；此外，他們還將美國財政預(yù)算編制確定為控制、管理、計劃、優(yōu)先順序和問責(zé)制五個階段。Thomas（1994）從公共預(yù)算和財務(wù)管理角度介紹了美國預(yù)算演變的全過程，并以美國各州為例，探討了包括財政預(yù)算監(jiān)督在內(nèi)的相關(guān)問題。Santiso等（2004）將目光轉(zhuǎn)向了秘魯，強調(diào)了議會委員會、立法預(yù)算辦公室和總審計處等立法預(yù)算機構(gòu)的重要性，這些立法預(yù)算機構(gòu)執(zhí)行著重要的財政預(yù)算監(jiān)督職能，有助于遏制腐敗和提高預(yù)算的公信度。Wehner（2007）研究了英國的議會立法監(jiān)督制度。在英國，公共賬目委員會（PAC）是財政預(yù)算監(jiān)督最重要的機構(gòu)之一，它的職能主要有檢查經(jīng)費的使用、審查審計報告等。為了保證PAC有效發(fā)揮其監(jiān)督職能，PAC的主席傳統(tǒng)上是反對黨的成員。Joyce（2011）則系統(tǒng)地講述了美國國會預(yù)算辦公室（CBO）的發(fā)展歷史、職能以及作用，CBO不附屬于任何黨派或委員會，在預(yù)算問題上可以質(zhì)疑總統(tǒng)的決定，維護公眾的利益，地位舉足輕重。Marata（2013）探討了博茨瓦納公共財政預(yù)算監(jiān)督的有效性，指出議會和審計長辦公室在財政預(yù)算監(jiān)督方面發(fā)揮了重要作用，并就如何提高兩個機構(gòu)的監(jiān)督效力提出建議。Rocha等（2013）指出巴西市級健康咨詢員可對公共衛(wèi)生預(yù)算實施較為有效的監(jiān)督，有助于實現(xiàn)實質(zhì)上的民主，維護社會利益。

2、國外財政預(yù)算監(jiān)督借鑒。部分國內(nèi)學(xué)者研究了域外財政預(yù)算監(jiān)督制度，并借鑒了其相關(guān)成功經(jīng)驗。胡玉桃（2005）提出澳大利亞在績效預(yù)算、政府會計核算、預(yù)算信息公開等方面的制度設(shè)計對于提高財政支出有效性、增強政府公共管理的責(zé)任性、提高預(yù)算的公正性扮演著舉足輕重的角色。除了參眾兩院對預(yù)算案的審批，澳議會還通過專門委員會、議會性機構(gòu)和審計機關(guān)有效地實現(xiàn)對預(yù)算的監(jiān)督。張曉明（2008）基于中美兩國預(yù)算監(jiān)督體系的差異并結(jié)合我國自身監(jiān)督模式的特點，進一步提出建立公開監(jiān)督制度、統(tǒng)一預(yù)算編制、加強人大財政預(yù)算監(jiān)督的組織建設(shè)、加強日常性監(jiān)督等建議。王淑杰等（2010）介紹了英國下議院這一英國議會的監(jiān)督主體以及財政預(yù)算監(jiān)督的程序和內(nèi)容，并由此提出了我國應(yīng)借鑒英國的財政預(yù)算監(jiān)督制度，依靠法治環(huán)境進行預(yù)算約束、延長預(yù)算編制以及論證時間等建議。楊華（2017）指出，日本的預(yù)算信息公開在內(nèi)容、機構(gòu)、方式、類別、意見反饋等方面，從中央到地方均有較為完善的法律體系作為支撐，且地方表現(xiàn)優(yōu)于中央，主動性較強，進一步提出我國未來應(yīng)在預(yù)算信息公開的立法建設(shè)上繼續(xù)下工夫，同時也要防止因信息公開而產(chǎn)生對部分群體知識產(chǎn)權(quán)、公民隱私權(quán)的損害。

（二）國內(nèi)財政預(yù)算監(jiān)督制度

理論方面，董佰壹（2015）將預(yù)算監(jiān)督與財政立憲相結(jié)合，從行政學(xué)角度分析省級人大預(yù)算監(jiān)督，提出要想提高人大監(jiān)督效果，不僅人大代表應(yīng)提高監(jiān)督意識，積極主動對預(yù)算進行監(jiān)督，社會公眾也應(yīng)積極參與其中。此外，他力主通過落實財政預(yù)算監(jiān)督，發(fā)揮財政預(yù)算監(jiān)督的制度性力量，重塑人大制度權(quán)威。劉熙（2017）從交易費用視角，指出財政監(jiān)督制度以降低“財政交易費用”為理論基礎(chǔ)，其主要包括因財政活動而產(chǎn)生的經(jīng)濟、管理、政治三大交易費用，并提出加強有關(guān)制度建設(shè)應(yīng)以降低交易費用為準繩。王蘊波（2017）對比了國家監(jiān)督和公眾參與監(jiān)督兩種模式，運用博弈模型得出結(jié)論：公眾參與監(jiān)督可豐富監(jiān)督基礎(chǔ)和層次，有效彌補國家監(jiān)督可能存在監(jiān)督效果弱化的不足。董承勇（2018）認為財政部門和預(yù)算單位在不同情形下兼具委托方和代理方兩種角色，同時二者還存在信息不對稱的問題，因此提出應(yīng)重視專員辦監(jiān)督預(yù)算單位事前預(yù)算編制與事中預(yù)算執(zhí)行的特殊優(yōu)勢，同時專員辦也要加強對預(yù)算單位情況的了解和掌握，依托信息化監(jiān)控平臺實施全過程的動態(tài)預(yù)算監(jiān)督，并將各階段監(jiān)督工作成果作為預(yù)算單位資金使用績效評價的重要依據(jù)。

實踐方面，劉維林等（2007）探討了地方人大常委會的財政預(yù)算監(jiān)督問題，特別指出現(xiàn)有《監(jiān)督法》未對政府債務(wù)、非稅收入、政府性基金等方面的監(jiān)督作出交代，亟需下一輪修法完善或出臺補充規(guī)定。黃婷（2012）研究了我國人大財政預(yù)算監(jiān)督制度，提出強化人大在財政預(yù)算監(jiān)督方面的權(quán)力、培養(yǎng)人大代表財政預(yù)算監(jiān)督的意識、增加預(yù)算的公開度、加快財政預(yù)算監(jiān)督的法律制度建設(shè)等建議。麻靖宇（2016）從預(yù)算收入、支出、更正和退庫等方面對國庫事中監(jiān)督進行研究，提出應(yīng)著眼于制度建設(shè)，以國庫部門“3T”系統(tǒng)為基礎(chǔ)，擬定出適用于全國的統(tǒng)一標準，提高國庫管理信息化、電子化水平。王銀梅等（2018）總結(jié)了浙江溫嶺市、哈爾濱市、上海閔行區(qū)三地參與式預(yù)算的實踐經(jīng)驗，指出新時代預(yù)算監(jiān)督應(yīng)在堅持群眾路線的基礎(chǔ)上，擴大社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督的試點范圍，推廣參與式預(yù)算試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，完善有關(guān)法律體系和預(yù)算信息公開機制。

綜上所述，目前國內(nèi)學(xué)界關(guān)于財政預(yù)算監(jiān)督的探討主要分為兩類：一是介紹了國外在財政預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域的成功探索，探討建立高效合理的財政預(yù)算監(jiān)督體系的方式；二是結(jié)合我國實際，分析目前財政預(yù)算監(jiān)督在理論與實踐方面的不足之處并提出解決方法?？傮w而言，這些財政預(yù)算監(jiān)督研究具有較強的學(xué)術(shù)價值與宏觀指導(dǎo)意義：對國外相關(guān)經(jīng)驗成果的引入性介紹可為我國財政預(yù)算監(jiān)督體系建設(shè)提供借鑒，對當(dāng)前財政預(yù)算監(jiān)督模式存在弊病的分析可以對現(xiàn)實預(yù)算體制改革進行指導(dǎo)。

上述基本是對預(yù)算全過程監(jiān)督進行的研究，而事中監(jiān)督作為財政預(yù)算監(jiān)督體系組成部分往往介紹不夠深入。同時，未能在財政預(yù)算事中監(jiān)督對各法定監(jiān)督主體的作用進行分析，為數(shù)不多的類似研究也只是側(cè)重于概述性介紹，針對性不強。針對這些理論研究上的不足，本文將以財政預(yù)算事中監(jiān)督的多個主體作用發(fā)揮為切入點展開研究，在總結(jié)梳理人大、財政部門、預(yù)算單位、社會公眾等法定監(jiān)督主體在財政預(yù)算事中監(jiān)督實踐中所發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，旨在探求優(yōu)化財政預(yù)算事中監(jiān)督的有效方法，最后提出針對性的改進建議，為優(yōu)化事中監(jiān)督的實踐工作提供決策參考，服務(wù)于現(xiàn)代預(yù)算管理制度的建立。

二、我國財政預(yù)算事中監(jiān)督的實踐經(jīng)驗

財政預(yù)算的事中監(jiān)督主要是指對財政預(yù)算監(jiān)督客體已發(fā)生但未結(jié)束的預(yù)算事項及其運行過程按照法律進行審查，確保預(yù)算活動的穩(wěn)定運行。簡言之，事中監(jiān)督就是對財政預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督。它直接影響預(yù)算執(zhí)行的效率和效果，是全過程預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國財政預(yù)算事中監(jiān)督尚未形成一套系統(tǒng)成熟的體制機制，正處于完善原有制度和創(chuàng)新監(jiān)督形式的發(fā)展階段。

（一）人民代表大會：法律制度日臻完善，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督方興未艾

1、立法方面。目前，我國在財政預(yù)算監(jiān)督法律制度的建設(shè)上已取得階段性進展，各級人大及其常委會積極履行法定職權(quán)，制定或修訂相關(guān)法律或地方性法規(guī)，推進財政預(yù)算監(jiān)督的法治化進程，具體成果概述見表1。

表1 我國省級及以上人大關(guān)于財政預(yù)算監(jiān)督的立法成果

2、法律執(zhí)行方面。實踐中，人大作為權(quán)力機關(guān)其監(jiān)督的主要對象包括對預(yù)算編制、調(diào)整和變更以及決算，因而長期以來我國人大財政預(yù)算監(jiān)督并未對事中監(jiān)督予以高度重視。近年來，我國各級人大積極參與到對預(yù)算執(zhí)行過程的實時監(jiān)督中，現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用為立法機關(guān)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行提供了便利條件。

2017年初，全國人大常委會在京召開了關(guān)于推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的會議，全國人大還決定同年在全國推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點工作（具體進度詳見表2）。截至 2015 年，全國僅廣東（2004）、四川 （2005）、青 海（2009）、黑龍江（2010）、湖北（2015）五省人大基本實現(xiàn)省級財政部門聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督全覆蓋，而截至2017年6月底，這一數(shù)字已擴大至15個，其中廣東省走在全國前列。

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督發(fā)端于廣東省。2004年，廣東省人大完成了與省財政部門的預(yù)算信息對接，廣東也成為全國首個實現(xiàn)預(yù)算信息化監(jiān)督的省級行政單位。2007年，全省所有地級和副省級市啟用預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)，三年后完成與同級審計部門聯(lián)網(wǎng)；省審計廳、監(jiān)察廳分別于2008和2013年完成與省財政廳聯(lián)網(wǎng)。截至2015年9月，廣東省全部21個地級以上市的一般公共預(yù)算、8個市的政府性基金預(yù)算、7個市的國有資本經(jīng)營預(yù)算、5個市的社?；痤A(yù)算中的財政補助資金均已納入該系統(tǒng)。從實際效果看，17個地級市可通過系統(tǒng)反映預(yù)算數(shù)和執(zhí)行數(shù)，12個地級市及部分縣區(qū)實現(xiàn)了人大對預(yù)算執(zhí)行的個性化定制監(jiān)督，7個地級市可在系統(tǒng)中基本反映預(yù)算管理全過程的數(shù)據(jù)，2個地級以上市的系統(tǒng)還具備了分析預(yù)警功能，縣級聯(lián)網(wǎng)率達59%。2017年8月，廣東實現(xiàn)省、市、縣三級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督全覆蓋。此外，廣東省人大還制定了有關(guān)規(guī)定，對系統(tǒng)使用提出具體要求。

上述省份積極學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外先進財政預(yù)算事中監(jiān)督經(jīng)驗，借助電子信息技術(shù)推進預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，強化人大監(jiān)督主體角色，更有效地替老百姓監(jiān)督好財政資金的使用。

（二）財政部門：重視制度約束，監(jiān)督節(jié)點前移

國務(wù)院和財政部自2000年起就相繼發(fā)布了一系列關(guān)于財政預(yù)算監(jiān)督的行政法規(guī)或部門規(guī)章，力求為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的合法合規(guī)提供制度保障，進而對現(xiàn)有法律形成有效補充，提高財政資金的使用效益，詳見表3。

1、國庫集中收付制度。其運行過程一般為：財政部在央行開設(shè)單一賬戶，全部財政性資金都要在該賬戶內(nèi)周轉(zhuǎn)運行。目前，國庫集中收付制度已在全部中央預(yù)算單位（含下屬單位）及近60萬個地方預(yù)算單位中展開。通過國庫集中收付制度，一方面可避免財政收入在入庫前滯留，另一方面使各預(yù)算單位對財政資金“可用但不可見”。財政部門借助該制度可有效監(jiān)督預(yù)算收支的執(zhí)行情況，實現(xiàn)全面動態(tài)監(jiān)控。

表2 我國省級人大“預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督”啟動情況“

2、政府采購制度。政府采購因其固有的“三公原則”而被廣泛實施?！墩少彿ā酚?003年頒布實施，實現(xiàn)了該領(lǐng)域的有法可依。2017年，全國政采金額達3.2萬億元，同比增長24.8%。現(xiàn)階段，政府采購范圍不斷擴大、電子采購興起，這一方面有利于降低交易費用，提高財政支出效益；另一方面有利于財政部門強化支出監(jiān)督，同時減少貪污腐敗的發(fā)生。

3、公務(wù)卡結(jié)算制度。自2007年《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》實施以來，公務(wù)卡已逐漸成為預(yù)算單位人員最主要的支出和報銷途徑。通過實行該制度，財政部門可對幾乎全部公務(wù)經(jīng)費支出實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控，對于大額或存疑支出可提早發(fā)現(xiàn)并查明原因以防范財政風(fēng)險，各預(yù)算單位每筆公務(wù)支出的來龍去脈均有據(jù)可查，事中監(jiān)督渠道得以擴展。目前，我國已基本實現(xiàn)各級預(yù)算單位公務(wù)卡制度的全覆蓋。2016年1月，財政部和央行決定在江蘇和深圳進行試點。

4、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控制度。財政部2013年制定了 《中央財政國庫動態(tài)監(jiān)控管理暫行辦法》，2015年發(fā)布 《關(guān)于進一步推進地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》，指出到2018年基本實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的全覆蓋，旨在加強國庫集中支付管理與監(jiān)督。截至2012年，中央財政國庫動態(tài)監(jiān)控基本實現(xiàn)全覆蓋，全部省本級及部分市縣財政已建立動態(tài)監(jiān)控機制。財政部門依靠動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)可積極主動作為，加大監(jiān)督力度，實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移，及時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算執(zhí)行中的問題，保障財政資金使用的安全和規(guī)范。

（三）預(yù)算單位：完善內(nèi)部控制，嚴格資金使用

2008年1月，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強預(yù)算執(zhí)行管理的通知》中指出，預(yù)算單位作為預(yù)算執(zhí)行主體應(yīng)切實履行法定職責(zé)，對下屬單位有第一監(jiān)督責(zé)任，對于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題要及時上報財政部門，配合財政部門做好預(yù)算執(zhí)行工作。2016年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于全面嚴肅財經(jīng)紀律 嚴格中央部門預(yù)算管理的通知》要求各中央預(yù)算部門嚴格預(yù)算編制、嚴肅預(yù)算執(zhí)行、加強內(nèi)部財務(wù)管理、強化單位內(nèi)控。2018年，財預(yù)7號文要求各預(yù)算單位加強對下屬預(yù)算單位預(yù)算、財務(wù)、內(nèi)控等方面的監(jiān)督檢查，尤其要加強內(nèi)控建設(shè)，以最嚴要求謹守財經(jīng)紀律。

實踐中，各級預(yù)算單位強化內(nèi)部控制意識，加強內(nèi)控制度建設(shè)，探索建立風(fēng)險評估機制，將單位內(nèi)控與政府會計制度、審計制度相結(jié)合，相關(guān)人員不斷增強法治意識，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，堅決杜絕資金挪用或擅自變更資金用途的現(xiàn)象發(fā)生，最大限度避免預(yù)算執(zhí)行超支。

表3 國務(wù)院和財政部有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的制度性成果

（四）社會公眾：積極廣泛參與，權(quán)利意識提升

2016年9月，財政部發(fā)布《關(guān)于切實做好地方預(yù)決算公開工作的通知》要求縣級以上財政要建立預(yù)決算公開平臺；2016年10月，財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地方預(yù)決算公開操作規(guī)程〉的通知》對地方預(yù)決算公開的原則、職責(zé)、時間、內(nèi)容、方式等方面作出具體要求，實現(xiàn)了地方預(yù)決算公開的有規(guī)可依；2019年8月，財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)財政預(yù)決算領(lǐng)域基層政務(wù)公開標準指引的通知》對基層預(yù)決算公開的內(nèi)容、依據(jù)、時限、主體、渠道、對象、方式等方面以目錄形式列示，使基層預(yù)決算公開標準化、規(guī)范化。

一方面，社會公眾的法律、權(quán)利和參與意識日益增強；另一方面，服務(wù)型政府建設(shè)不斷推進，行政管理水平不斷提升，政府以更加積極主動的姿態(tài)接受民眾監(jiān)督。通過預(yù)算執(zhí)行情況的定期公開，公民行使法定預(yù)算知情權(quán)了解預(yù)算行為，真正參與財政預(yù)算事中監(jiān)督，在公共財政配置資源的過程中發(fā)揮主觀能動性，這也有利于增強民眾對政府的信賴，提高公民參與預(yù)算管理的積極性。

三、我國財政預(yù)算事中監(jiān)督存在的問題分析

（一）人民代表大會：法律體系未形成，實質(zhì)性監(jiān)督缺位

在制度建設(shè)層面，首先，盡管我國財政預(yù)算監(jiān)督的法制化正不斷推進，但有關(guān)財政預(yù)算監(jiān)督的條款在《憲法》《預(yù)算法》等法律中零散分布，系統(tǒng)完整、條理清晰的財政預(yù)算監(jiān)督法律體系尚未形成。我國至今也沒有出臺一部有關(guān)財政監(jiān)督法律。其次，除新修訂的《預(yù)算法》外，其他相關(guān)法律法規(guī)大都頒布已久且長期未予修訂，部分條款滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，不能解決財政預(yù)算監(jiān)督中出現(xiàn)的新情況和新問題。此外，現(xiàn)有關(guān)于財政預(yù)算監(jiān)督的法律條款大多局限于原則性和方向性上的規(guī)定，未對人大、政府、財政部門行使財政預(yù)算監(jiān)督權(quán)的人員、機構(gòu)、范圍、內(nèi)容、程序、方式、違規(guī)處置等方面作出具體規(guī)定，法律也未對預(yù)算事中信息公開的范圍、時間、內(nèi)容、方式等予以明確說明，操作性和實用性不強，各部門分工不明，常常各行其是，缺乏強有力的法律保障來規(guī)范各主體的事中監(jiān)督行為?！额A(yù)算法》對預(yù)算違法僅規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，并未明確違憲責(zé)任和民事責(zé)任，在《憲法》和《民法通則》中亦是空白。

在執(zhí)行監(jiān)督方面，雖然法律賦予了人大監(jiān)督權(quán)，但實際中我國人大的財政預(yù)算監(jiān)督能力較弱，政府或財政部門的財政預(yù)算監(jiān)督權(quán)力更大，在事中監(jiān)督方面體現(xiàn)得尤為明顯。

第一，事中監(jiān)督起步發(fā)展，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督尚屬小眾。目前人大對財政預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在事前審查批準預(yù)算和事后審查批準決算兩大環(huán)節(jié)，事中監(jiān)督長期缺位且力不從心，主要表現(xiàn)為被動接受財政部門上報的預(yù)算執(zhí)行信息，事中監(jiān)督更多依賴財政部門。人大往往需要主動向財政部門索取有關(guān)資料，財政部門主動性較差，人大掌握的信息遠少于預(yù)算單位，因此人大在事中環(huán)節(jié)上常處于劣勢地位。前已述，目前廣東省各級人大的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督發(fā)展較為健全，其他地區(qū)尚處探索和學(xué)習(xí)階段，實現(xiàn)全國預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的目標任重道遠。另外，現(xiàn)有聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督大都只能監(jiān)控各部門是否嚴格按照預(yù)算執(zhí)行支出，無法核實具體內(nèi)容是否合法合規(guī)，對轉(zhuǎn)移支付、財政收入的動態(tài)監(jiān)督基本仍處于空白。

第二，我國人民代表大會預(yù)算職能部門的專業(yè)水平不高。雖然全國、省級以上和部分地市人大已經(jīng)設(shè)有專門負責(zé)預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的常設(shè)工作機構(gòu)——預(yù)算工作委員會，但各級預(yù)算工委組成人員中法律和財經(jīng)方面的專業(yè)人員配備有限，缺乏監(jiān)督力量和專業(yè)水平，對巨額財政收支和數(shù)量龐大的預(yù)算單位無法形成實質(zhì)性監(jiān)督。我國許多縣級人大不設(shè)預(yù)算工委，因此預(yù)算審查監(jiān)督工作由財經(jīng)委承擔(dān)，加重了其原本就很沉重的工作負擔(dān)，且責(zé)任分工不明確，沒有達到預(yù)期的監(jiān)督效果。另外在很長一段時間中，預(yù)算工委對審查預(yù)決算和預(yù)算調(diào)整方案關(guān)注較多，對預(yù)算執(zhí)行缺乏真正具有約束力的監(jiān)督。

第三，資金調(diào)劑現(xiàn)象頻現(xiàn)，資金追加漸成常態(tài)。雖然《預(yù)算法》中規(guī)定，縣級以上各級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以審批本級預(yù)算調(diào)整方案，但在實踐中，人大常委會往往只能被動批準，不可能容許類似于美國政府停擺事件的發(fā)生，導(dǎo)致人大對預(yù)算執(zhí)行調(diào)整的約束較弱，預(yù)算法定原則受到一定沖擊。同時預(yù)算調(diào)整的具體內(nèi)容公開較少，閉會期間的人大代表和社會公眾往往僅能在次年公布預(yù)算執(zhí)行數(shù)時知曉具體調(diào)整數(shù)額。

第四，我國權(quán)力機關(guān)與行政部門間博弈性較弱，人大財政預(yù)算事中監(jiān)督乏力。以省級人大和行政機關(guān)為例，除中央政治局委員兼任省級黨委書記的地區(qū)外，我國省級人大常委會主任均由同級黨委書記兼任，這主要是出于加強省級黨委對人大直接領(lǐng)導(dǎo)的需要。同時，各省級政府的“一把手”均兼任同級黨委的副書記，這突出了黨直接領(lǐng)導(dǎo)政府具有重要意義。本應(yīng)具有較強博弈性的權(quán)力機關(guān)人民代表大會和行政機關(guān)人民政府，由于雙方負責(zé)人在省級黨委內(nèi)部同屬領(lǐng)導(dǎo)人員，因此人大對其監(jiān)督的意愿較低、主動性較差，對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題常常“內(nèi)部消化”，追責(zé)力度不夠，在落實財政預(yù)算事中監(jiān)督方面更是存在“手下留情”之嫌。

（二）財政部門：規(guī)章制度有待完善，監(jiān)督重數(shù)字輕用途

財政部門一直以來都在預(yù)算事中監(jiān)督中發(fā)揮著舉足輕重的作用。盡管近年來財政部門不斷完善部門規(guī)章、創(chuàng)新事中監(jiān)督的方式方法，但仍難免存在不足。

第一，現(xiàn)有監(jiān)督規(guī)章和方式不健全。監(jiān)督規(guī)章方面，盡管從上世紀90年代起財政部就先后制定了一系列有關(guān)財政預(yù)算監(jiān)督的部門規(guī)章，然而至今沒有一部系統(tǒng)完整的財政部門預(yù)算監(jiān)督制度?，F(xiàn)有規(guī)章的法律層次較低，對同處一級的被監(jiān)督單位的約束力較弱，財政部門的監(jiān)督效力亟需專門的法律制度來保障。監(jiān)督方式上，各地在實施國庫集中收付制度時并未實現(xiàn)全口徑收付，未納入集中收付的范圍也不統(tǒng)一，財政部門對這部分資金難以做到有效監(jiān)督。雖然中央和省一級全部施行公務(wù)卡結(jié)算制度，但其他各級單位其使用率仍較低，部分財政部門也疏于利用公務(wù)卡結(jié)算進行事中監(jiān)督，“錢袋子”還是未真正看好。

第二，財政監(jiān)督“外緊內(nèi)松”、尺度不一。財政部門對財政預(yù)算事中監(jiān)督主要集中于對除自身外的其他預(yù)算單位的監(jiān)督，對其內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度相對較弱。另外，財政部第58號令中規(guī)定財政部門每年至少對30%的內(nèi)部預(yù)算管理部門進行監(jiān)督檢查，這一比例給財政部門監(jiān)督其內(nèi)部預(yù)算管理部門留有一定“緩沖”余地。

第三，重視數(shù)目審查，輕視用途審查。實際中，在保證預(yù)算執(zhí)行數(shù)額基本不變的前提下，一些部門預(yù)算同一科目下不同預(yù)算項目間的資金調(diào)劑隨意，財政部門專職預(yù)算審查的機構(gòu)往往對此幾無察覺或網(wǎng)開一面，預(yù)算執(zhí)行的法定原則和嚴肅性受到破壞。這也導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行數(shù)額無法真實反映客觀經(jīng)濟現(xiàn)實，人大和政府可能因掌握失真的統(tǒng)計信息而出現(xiàn)決策失誤甚至是錯誤，這將對國民經(jīng)濟帶來嚴重損失。

（三）預(yù)算單位：形式主義色彩濃重，僥幸心理仍然存在

預(yù)算管理是預(yù)算單位內(nèi)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。如今，大部分預(yù)算單位尚未建立起系統(tǒng)完整的預(yù)算管理制度，即便建立也與預(yù)算經(jīng)費的實際使用需要并不相符，導(dǎo)致很多預(yù)算單位預(yù)算管理效率和質(zhì)量較低，不利于提高預(yù)算管理水平。部分預(yù)算單位未能充分重視預(yù)算管理工作，對預(yù)算法定缺乏敬畏，不遵守內(nèi)部監(jiān)督制度要求，擅自改變資金用途，與預(yù)算管理部門打擦邊球，存在僥幸心理，管理只停留在制定制度層面，形式主義意味濃重，對事中監(jiān)督缺乏足夠重視。

（四）社會公眾：公民監(jiān)督意愿較強，信息公開力度較低

柳宇燕等（2012）收集了長沙、海南、濟南、廣州和青島五個城市586份問卷，從描述統(tǒng)計結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)民眾事實上對預(yù)算的參與意愿較強，但由于受教育水平、專業(yè)背景的因素的限制，對預(yù)算知識了解有限。這與我國目前各級預(yù)算報告過于籠統(tǒng)，可讀性、可理解性不強有關(guān)，民眾常常有心監(jiān)督執(zhí)行但難為“無米之炊”。我國目前預(yù)算支出體系主要按照支出功能分類，這本是出于非專業(yè)人士易讀易懂的需要，但實際中，支出的功能分類趨于簡單化。部分地方所謂的預(yù)算細化也只是通過圖文并茂的形式加以解釋說明，定期公開的執(zhí)行情況也只停留在“類”，較少公布到“款”或“項”，同時缺乏對“類”級支出的具體說明，資金去向不得而知。同時，大部分公民并不掌握預(yù)算基本知識，丟給老百姓的月報或季報仍是一本看不懂的糊涂賬。因此，只停留在數(shù)字核算層面的公開，使民眾無法動態(tài)了解預(yù)算執(zhí)行情況，也無法對重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項目等進行有效監(jiān)督。

四、改進我國財政預(yù)算事中監(jiān)督的建議

（一）立足實踐推進試點，不斷加強立法工作

經(jīng)濟社會的快速發(fā)展對我國財政預(yù)算事中監(jiān)督工作提出了更高要求。當(dāng)前，我國財政預(yù)算事中監(jiān)督工作方興未艾，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點工作正不斷走向深入，在實踐中諸多問題尚未顯現(xiàn)或出現(xiàn)的疑難尚未得到充分探討?；诖?，全國人大應(yīng)組織專門力量，積極推進《財政基本法》或《財政監(jiān)督法》的立法調(diào)研工作，盡早將其納入立法工作計劃，爭取早日完成立法，以彌補現(xiàn)階段財政預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域法律依據(jù)分散、監(jiān)督主體權(quán)利義務(wù)理順不清等缺陷和不足。未來，各級人大及其常委會應(yīng)立足現(xiàn)有聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督實踐，不斷推進聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點向縣鄉(xiāng)級深入，在總結(jié)既往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷加強立法工作。

（二）借鑒國外實踐經(jīng)驗，人大依法切實履職

前文所述的英、美、澳等國財政預(yù)算監(jiān)督體系相對健全，而它們的立法機關(guān)常常在財政預(yù)算監(jiān)督中扮演著積極重要的角色。多數(shù)西方國家立法機構(gòu)的組成人員基本是由所在選區(qū)選民通過選舉產(chǎn)生的，大多是具有專業(yè)問政素養(yǎng)和預(yù)算監(jiān)督能力的資深從政者。同時，在立法機構(gòu)（如參眾兩院）中政黨政治色彩鮮明，反對黨或少數(shù)黨對于監(jiān)督執(zhí)政黨預(yù)算執(zhí)行的熱情較高、要求也更為苛刻，盡管現(xiàn)實中存在游說或妥協(xié)的情況，但總的來說西方國家立法機構(gòu)對于政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的力度較大，在反對黨勢力較強時，還會時常出現(xiàn)預(yù)算案被退回，甚至政府關(guān)門的情形。而目前我國各級人大對于政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督還相對較弱，部分人大代表囿于職業(yè)、專業(yè)、年齡等原因而對于預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域缺乏了解，難以達成切實有效的事中監(jiān)督。

因此，一方面，未來在人大代表遴選時，應(yīng)確保一定數(shù)量的預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域?qū)I(yè)人士進入各級人大代表行列，提高人大代表監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的專業(yè)化水平，同時鼓勵人大代表積極參與預(yù)算事中監(jiān)督，加強對人大代表從事預(yù)算監(jiān)督工作的考評；另一方面，預(yù)算單位要主動接受人大代表和人大財經(jīng)委、預(yù)算工委等部門的監(jiān)督，按照法律要求向人大定期報告預(yù)算執(zhí)行情況。人大應(yīng)對預(yù)算調(diào)整、預(yù)算項目變更等申請持審慎態(tài)度，對于非正當(dāng)申請應(yīng)予以堅決拒絕并加以廣泛宣傳，盡可能消除人大代表監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行時的隱憂。

（三）大力應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立專業(yè)事中監(jiān)督隊伍

預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督現(xiàn)已在全國各省、自治區(qū)和直轄市推廣和鋪開。實踐證明，該監(jiān)督模式對于人大、監(jiān)察部門、審計部門等監(jiān)督財政預(yù)算執(zhí)行情況具有良好的效果，下一步應(yīng)繼續(xù)擴大聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督覆蓋范圍，利用現(xiàn)代信息技術(shù)最新成果，與有關(guān)科技類企業(yè)合作開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，并對現(xiàn)有系統(tǒng)不斷升級改造，動態(tài)監(jiān)控業(yè)務(wù)活動，實時分析數(shù)據(jù)運行，提高監(jiān)督效率，以適應(yīng)新時代財政預(yù)算事中監(jiān)督需要。

一般而言，各級人大及其常委會應(yīng)是財政預(yù)算事中監(jiān)督的核心主體，在目前人大代表預(yù)算監(jiān)督水平和能力有待提升的情況下，可以進一步提高財政部門預(yù)算事中監(jiān)督管理水平。一是要強化對監(jiān)督部門工作人員在法律規(guī)章、程序方法等方面的培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)能力；二是要實現(xiàn)監(jiān)督崗位人員的周期性輪崗調(diào)整，防止任職時間過長而帶來的內(nèi)控風(fēng)險；三是要嚴格管理，制定詳細的監(jiān)督準則，便于對其進行績效考核。

（四）重視強化激勵，施行績效管理

預(yù)算單位內(nèi)部監(jiān)督存在形式化傾向，主要是缺乏激勵。發(fā)生重大預(yù)算執(zhí)行失誤或事故的預(yù)算單位，往往缺乏完善、規(guī)范、科學(xué)的內(nèi)控制度。因此，各級預(yù)算單位需強化內(nèi)控制度建設(shè)，重視和強化激勵的作用，單位內(nèi)部對本單位預(yù)算執(zhí)行實施績效管理的同時，上級主管部門也將預(yù)算執(zhí)行列為對該單位績效考核的重要指標之一。

對于預(yù)算執(zhí)行規(guī)范、得力的預(yù)算單位給予一定獎勵，對于存在預(yù)算執(zhí)行失當(dāng)、嚴重超支、隨意調(diào)整或變更預(yù)算項目等情況的預(yù)算單位，可視情況采取扣減下一年度的預(yù)算資金、給予相關(guān)責(zé)任人黨紀政紀處分等懲戒措施。這些舉措將提高預(yù)算單位對本單位預(yù)算管理的重視程度，督促其科學(xué)謹慎、合法合規(guī)地編制和執(zhí)行預(yù)算。用內(nèi)控制度和績效制度建設(shè)倒逼預(yù)算支出效益的提高，使預(yù)算法治化的理念逐漸深入各預(yù)算單位內(nèi)部，應(yīng)是未來加強單位內(nèi)部財政預(yù)算監(jiān)督努力的一大方向。

（五）提高預(yù)算執(zhí)行透明度，保障公民依法行使權(quán)利

首先，我國中央和省級預(yù)決算信息公開一般精細到“款”甚至“項”，而市級及以下的部門預(yù)決算大多僅公開到“類”，而關(guān)于預(yù)算執(zhí)行過程中的信息發(fā)布更是少之又少，社會監(jiān)督常常面臨“難為無米之炊”的窘境，預(yù)算執(zhí)行的透明度尚有待提升。未來，各預(yù)算單位應(yīng)在統(tǒng)一平臺或部門官網(wǎng)上，定期發(fā)布本單位預(yù)算執(zhí)行進度、預(yù)算調(diào)整或變更情況等重要信息，為民眾行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)提供資訊參考，保障公民有關(guān)權(quán)利得以有效行使，不斷提高公民參與財政預(yù)算事中監(jiān)督的水平。其次，財政部門應(yīng)完善預(yù)算信息公開的有關(guān)規(guī)定，加強預(yù)算執(zhí)行信息公開的監(jiān)督檢查，對于不按規(guī)定公開的預(yù)算單位予以通報批評并約談單位責(zé)任人，做到有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴。最后，全國人大作為最高權(quán)力機關(guān)應(yīng)加快制定《財政基本法》或《財政監(jiān)督法》，從法律上對預(yù)算執(zhí)行信息公開和財政預(yù)算事中監(jiān)督提出更加嚴格和規(guī)范的要求，將提高預(yù)算執(zhí)行透明度上升到法律層面，逐步實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行信息公開的標準化、規(guī)范化和制度化。■