祁連山國家公園自然資源確權(quán)登記實踐與思索
——以甘肅省片區(qū)涼州區(qū)境內(nèi)為例

■ 李鵬舉/焦世文/曹勇剛/賈懷波/趙亞茹/喻斌杰

（甘肅省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第三地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院，蘭州 730050）

0 引言

祁連山是我國西北地區(qū)主要山脈之一，地跨甘肅和青海兩省，位于青藏高原、黃土高原、內(nèi)蒙古高原三大高原的交匯地帶，地理位置特殊，屬于大陸性高寒半濕潤山地氣候，分布著大量的森林、草原、冰川、水流、濕地、礦產(chǎn)等自然資源。祁連山阻止了騰格里、巴丹吉林、庫姆塔格三大沙漠南侵，阻擋干熱風(fēng)暴直撲“中華水塔”三江源，保障黃河和黑河、疏勒河、石羊河等徑流補(bǔ)給，是我國西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地，也是我國重點生態(tài)功能區(qū)和生物多樣性優(yōu)先保護(hù)區(qū)。祁連山養(yǎng)育了河西走廊，成就了絲綢之路，促進(jìn)了我國與歐亞大陸重要的貿(mào)易和文化交流，維系著西部地區(qū)生態(tài)平衡、經(jīng)濟(jì)社會文化可持續(xù)發(fā)展，在全國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全保護(hù)中發(fā)揮著重要的作用[1-2]。

2013年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確規(guī)定將自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為一項改革任務(wù)。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記作為一次全新的制度設(shè)計，按照“資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則”，旨在明晰國土空間范圍內(nèi)自然資源的所有權(quán)歸屬，建立統(tǒng)一的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記系統(tǒng)，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[3-4]。

2015年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉的通知》（中發(fā)〔2015〕25號）中提出了建立國家公園體制的具體要求；2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，旨在加強(qiáng)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性，推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，促進(jìn)人與自然和諧共處[5]。

祁連山國家公園建設(shè)是黨中央、國務(wù)院堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹黨的十九大精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要舉措，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的具體行動，也是實現(xiàn)人與自然和諧共處的必然要求[6]。

祁連山國家公園作為我國首批設(shè)立的10個國家公園體制試點之一，肩負(fù)著為全國生態(tài)文明制度建設(shè)積累經(jīng)驗、為今后其他國家公園建設(shè)提供樣板示范的使命[7]。開展祁連山國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，是推動國家公園建設(shè)與推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的有機(jī)結(jié)合，也是實行生態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)條件，更是新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

將祁連山國家公園作為獨(dú)立自然生態(tài)空間進(jìn)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有其完整性和代表性，其所擁有的自然資源及其稟賦特性具有承載區(qū)域內(nèi)全要素自然資源確權(quán)的示范功能[8]。依法對公園內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂、礦產(chǎn)等自然資源進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，摸清祁連山國家公園自然資源“資產(chǎn)家底”，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，為推進(jìn)自然資源科學(xué)保護(hù)、合理利用、有效管理及實施用途管制奠定基礎(chǔ)，也為編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表及生態(tài)文明績效考核評估等提供合理的依據(jù)和支撐，對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)人與自然和諧共生、建設(shè)美麗中國具有極其重要的意義[8-10]。

2018年7月27日，甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實施方案》的通知（甘政辦發(fā)〔2018〕130號）中要求，在祁連山自然保護(hù)區(qū)（肅南裕固族自治縣）自然資源全要素統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥開展祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。為使本次確權(quán)登記工作有序推進(jìn)，甘肅省不動產(chǎn)登記事務(wù)中心編制《祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記技術(shù)方案》，確定了工作目標(biāo)、任務(wù)，以“及時部署、多方參與、明確責(zé)任、加強(qiáng)培訓(xùn)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、全程質(zhì)控”的思路開展祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作。

筆者梳理、分析了本次祁連山國家公園甘肅省片區(qū)武威市涼州區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實踐的做法，對確權(quán)過程中存在的問題進(jìn)行初步探討并提出建議。

1 祁連山國家公園涼州區(qū)境內(nèi)概況

根據(jù)《祁連山國家公園總體規(guī)劃》，祁連山國家公園地處甘肅、青海兩省交界處，總面積為5.02萬平方公里，其中甘肅片區(qū)面積為3.44萬平方公里，占總面的68.5%，甘肅省武威市涼州區(qū)境內(nèi)面積為171.89平方公里，涉及祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局哈溪、上房寺、西營河3個自然保護(hù)站。

祁連山國家公園甘肅省片區(qū)涼州區(qū)境內(nèi)部分位于河西走廊東端與祁連山北麓交匯處，海拔1900～3100米，主要為中山地帶，地勢南高北低。境內(nèi)溝谷發(fā)育，既有常年性河流，也有季節(jié)性流水。常年河流主要有雜木河、西營河等，屬于石羊河流域。境內(nèi)森林植被主要分布在各溝系的陰坡、半陰坡，喬木以青海云杉和山楊為主，散生部分祁連圓柏；灌木有金露梅、銀露梅、箭葉錦雞兒和吉拉柳等；草本植物主要有黑穗苔、珠牙蓼、針茅類等。國家一級保護(hù)動物雪豹、馬麝和二級保護(hù)動物甘肅馬鹿、盤羊、巖羊、藍(lán)馬雞、血雉、棕熊等在境內(nèi)分布。

2 統(tǒng)一確權(quán)登記的基本原則、目標(biāo)及任務(wù)

2.1 基本原則

根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，自然資源確權(quán)登記以已有不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，堅持“資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記”的原則。《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記就是以《憲法》為準(zhǔn)則，根據(jù)《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》《土地管理法》《森林法》《水法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)，通過統(tǒng)一的確權(quán)登記機(jī)構(gòu)，對自然資源所有權(quán)依法依規(guī)登記[11]。自然資源確權(quán)登記既獨(dú)立又統(tǒng)一，獨(dú)立性表現(xiàn)為自然資源登記單元登記原則和自然資源登記簿單獨(dú)設(shè)立原則。自然資源登記單元通過編制唯一的編碼來實現(xiàn)承載所有權(quán)的自然資源的特定、具體內(nèi)容。統(tǒng)一性表現(xiàn)為自然資源登記簿上可以記載與不動產(chǎn)登記簿關(guān)聯(lián)的不動產(chǎn)單元號、不動產(chǎn)的權(quán)利主體[12]。

2.2 工作目標(biāo)及任務(wù)

以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，按照國家批準(zhǔn)的祁連山國家公園范圍，以祁連山國家公園甘肅省片區(qū)（涼州區(qū)境內(nèi)）作為獨(dú)立自然資源登記單元，劃定自然資源類型單元，對境內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、濕地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，厘清國家所有和集體所有的自然資源邊界，明確自然資源主體及內(nèi)容。

3 涼州區(qū)境內(nèi)自然資源確權(quán)實踐流程

3.1 基礎(chǔ)分析

3.1.1 資料收集分析

依據(jù)《祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記實施方案》要求，在與各自然資源主管部門簽訂數(shù)據(jù)保密協(xié)議后，由各級政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各自然資源主管部門提供相關(guān)自然資源數(shù)據(jù)、界線數(shù)據(jù)、規(guī)劃及權(quán)屬資料等。例如，祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局各自然保護(hù)站負(fù)責(zé)提供祁連山自然保護(hù)區(qū)界線及站內(nèi)自然資源最新數(shù)據(jù)庫；自然資源部門負(fù)責(zé)提供最新的土地利用現(xiàn)狀變更庫、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫、集體土地所有權(quán)及國有土地使用權(quán)數(shù)據(jù)庫、礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2016—2020年）、國家公園范圍內(nèi)各種礦產(chǎn)的探礦權(quán)采礦權(quán)及儲量報告等資料；林業(yè)部門負(fù)責(zé)提供林地資源數(shù)據(jù)庫（包括森林覆蓋率、種類、范圍、分布情況等）、林權(quán)證、“一地兩地”專項整治等相關(guān)資料；農(nóng)牧（畜牧）部門負(fù)責(zé)提供草地資源數(shù)據(jù)庫、草原承包經(jīng)營權(quán)證等相關(guān)資料；水利部門負(fù)責(zé)提供水系分布圖、水資源配置方案、取水權(quán)等相關(guān)資料；民政部門負(fù)責(zé)提供行政區(qū)劃界線、地名普查等資料；環(huán)保部門提供最新生態(tài)紅線、地表水水源地等資料；其他各相關(guān)部門積極配合參與。

3.1.2 制作調(diào)查工作底圖

以涼州區(qū)第三次全國國土調(diào)查影像和最新土地利用現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，疊加祁連山國家公園甘肅省片區(qū)武威市涼州區(qū)境內(nèi)界線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田保護(hù)界線、用途管制、公共管制及特殊保護(hù)規(guī)定界線，權(quán)屬上疊加集體土地所有權(quán)及國有土地使用權(quán)數(shù)據(jù)，制作調(diào)查工作底圖。

3.2 預(yù)劃自然資源登記類型單元

本次工作與第三次全國國土調(diào)查同行，為避免數(shù)據(jù)出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，除山嶺資源與礦產(chǎn)資源外，自然資源二級地類劃分與土地利用現(xiàn)狀二級分類完全對應(yīng)，并保持與三調(diào)工作對接，以防止形成新的“一地兩證”。按規(guī)范技術(shù)要求，一級類劃分為濕地資源、水流資源、森林資源、山嶺資源、草原資源、灘涂資源、礦產(chǎn)資源等7個自然資源類

型，各自然資源類型與土地利用現(xiàn)狀分類對應(yīng)見表1。其中山嶺是地形表述，與其他類別自然資源在空間可重疊，在此次工作中將其作為要素單獨(dú)調(diào)查，并單獨(dú)建立圖層，按不同的高度分級，在不同的高度級別范圍內(nèi)單獨(dú)統(tǒng)計面積，不計入自然資源總面積，避免出現(xiàn)分類資源面積之和大于國家公園總面積的邏輯錯誤[13-14]。探明儲量的礦產(chǎn)資源按照國務(wù)院《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，登記附錄所列的34種礦產(chǎn)（表），其資源儲量類型包括333及以上的固體礦產(chǎn)資源儲量和探明儲量的油氣（含石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣）、地?zé)?、礦泉水等。山嶺與礦產(chǎn)資源分類體系見表2。

表1 自然資源類型體系劃分

3.3 發(fā)布首次登記通告

根據(jù)自然資源登記類型單元預(yù)劃分情況，經(jīng)政府組織各自然資源管理部門討論通過后，在政府網(wǎng)站及國家公園境內(nèi)涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村發(fā)布了《關(guān)于祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記》的通告，通告內(nèi)容主要為自然資源登記的期限、類型、范圍及其它需要告知的事項等。

3.4 自然資源調(diào)查

自然資源調(diào)查主要包括自然屬性狀況、權(quán)屬狀況及公共管制調(diào)查三部分。自然屬性包括自然資源的類型、地理位置、四至邊界、面積、數(shù)量、質(zhì)量等；權(quán)屬狀況調(diào)查主要是明晰全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的邊界及不同集體所有者的邊界，關(guān)聯(lián)已登記的不動產(chǎn)信息；公共管制調(diào)查主要是針對用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、特殊保護(hù)要求等限制情況進(jìn)行核實。在調(diào)查過程中，對存在爭議無法解決的區(qū)域，劃入爭議擱置區(qū)。

內(nèi)業(yè)信息提取。在工作底圖基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域自然地理、地形地貌、植被類型及影像紋理、色調(diào)、形狀等建立典型地類解譯標(biāo)志，制作解譯樣本。依據(jù)最新土地分類標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 2010—2017），充分參考利用已收集資料，進(jìn)行內(nèi)業(yè)影像判讀，勾繪地類圖斑。同時對比最新的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，提取數(shù)據(jù)庫地類與影像判讀不一致圖斑。

外業(yè)核查。將內(nèi)業(yè)信息提取成果及與影像判讀不一致圖斑導(dǎo)入移動平臺，全面開展實地核實，實地修正圖斑，填寫外業(yè)調(diào)查記錄表，并收集現(xiàn)狀證據(jù)（照片、視頻等）。同時核實全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的邊界、不同集體所有權(quán)邊界及已登記的不動產(chǎn)（如取水權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等）界線、生態(tài)紅線及用途管制界線等。

數(shù)據(jù)接邊。積極協(xié)調(diào)，做好與相鄰各縣區(qū)數(shù)據(jù)接邊工作，確保調(diào)查確權(quán)數(shù)據(jù)一致性、完整性。

3.5 登記機(jī)構(gòu)審核

首先，由監(jiān)理單位或第三方專家對自然資源類型單元、數(shù)量、面積、質(zhì)量、分布、權(quán)屬狀況及用途管制等進(jìn)行外業(yè)抽查及內(nèi)業(yè)全面審核；審核通過

后，由涼州區(qū)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)會同相關(guān)資源主管部門就調(diào)查的自然資源狀況進(jìn)行初審，縣級人民政府及相關(guān)部門完成數(shù)據(jù)確認(rèn)。然后，由武威市政府及相關(guān)部門進(jìn)行復(fù)核。最后，由甘肅省不動產(chǎn)登記事務(wù)中心及相關(guān)部門進(jìn)行最終驗收。

3.6 發(fā)布公告

三級審查結(jié)束后，資料審核無異議的，將不涉及國家秘密的自然資源登記事項在省、市、區(qū)（縣）人民政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)大廳及指定的公開發(fā)行報刊上進(jìn)行公告。公告期不少于15個工作日。公告內(nèi)容主要為自然資源類型、所有權(quán)人、權(quán)利人、坐落、面積等。

3.7 登記入簿

公告期滿無異議或異議不成立的，由涼州區(qū)不動產(chǎn)機(jī)構(gòu)將登記單元內(nèi)自然資源自然狀況、權(quán)屬狀況、公共管制及空間坐落、位置說明等登記事項逐項記載于自然資源登記薄，同時填寫不動產(chǎn)關(guān)聯(lián)信息[15]。

3.8 建設(shè)自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫

按照自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)自然資源數(shù)據(jù)庫，同時做好與不動產(chǎn)登記平臺的銜接工作，建設(shè)與不動城登記數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫[16]。

4 問題與建議

4.1 國家公園界線劃定不合理，需進(jìn)一步優(yōu)化

依據(jù)初步劃定的祁連山國家公園范圍界線，在自然資源確權(quán)調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)存在一些問題。例如，武威市涼州區(qū)境內(nèi)雜木河，公園界線沿河中央而過，河流一半在公園范圍內(nèi)，一半在公園范圍外。建議在劃定國家公園范圍的過程中，應(yīng)盡量尊重自然地理狀況，按照河流邊界、山脊、山溝等明顯的地形地貌劃定。

4.2 自然資源二級地類劃分不一致，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范

在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》中，僅提及了自然資源一級分類，即水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等，缺少對各類自然資源的進(jìn)一步細(xì)化，為避免今后在全國開展自然資源確權(quán)時出現(xiàn)“地方病”，應(yīng)建立統(tǒng)一的、科學(xué)的多級分類制度[14]。例如，在森林資源劃分中，徐文海等在湖南省常德市澧縣進(jìn)行自然資源確權(quán)登記實踐中將森林資源劃分為林地、灌木林地、其他林地三種[17]；余姝辰等在自然資源確權(quán)登記的相關(guān)問題雛探中結(jié)合實際，采用新的分類體系，將森林資源（010）劃分為防護(hù)林（011）、用材林（012）、經(jīng)濟(jì)林（013）、薪炭林（014）、特殊用途林（015）[18]；本次森林資源二級地類劃分喬木林地（0301）、竹林地（0302）、灌木林地（0305）、其他林地（0307）等，與《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）二級分類一致。建議盡快制定自然資源確權(quán)技術(shù)規(guī)范，細(xì)化各類自然資源（除山嶺、礦產(chǎn)外）的二級劃分，參考《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007）標(biāo)準(zhǔn)，確保自然資源數(shù)據(jù)庫與第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫銜接，同時對自然資源分類統(tǒng)一編碼，便于數(shù)據(jù)庫的建設(shè)與管理。

4.3 “一地兩證”問題較突出，且未得到徹底的解決

長期以來，登記區(qū)域內(nèi)林地、草地、水域等分別歸屬林業(yè)、農(nóng)牧、水利和自然資源等部門管理，部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)識，對自然資源的利用方向和目標(biāo)不一致，各類問題突出。例如，各部門采用不同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，林業(yè)部門使用林地分類標(biāo)準(zhǔn)（LY/T 1812—2009），農(nóng)牧、自然資源部門使用國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2007），造成同一地塊既是林地又是草地，重疊交叉現(xiàn)象普遍存在。又如，在“一地兩證”專項整治方案中，采用林業(yè)行標(biāo)認(rèn)定，與本次調(diào)查采用的土地利用分類不一致，導(dǎo)致地類的認(rèn)定存在與現(xiàn)狀不符情況。因本次采用第三次全國國土調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，確權(quán)登記數(shù)據(jù)與自然資源管理部門已有數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)變化較大，各資源管理部門因考慮到各種補(bǔ)償、賠償、自然資源的離任審計制度等問題，多強(qiáng)調(diào)各自已有數(shù)據(jù)已上報備案，不能輕易更改，無法達(dá)成共識解決沖突問題。對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)的簽字確認(rèn)存在較大的難度，縣級審核困難。建議自然資源確權(quán)調(diào)查按照專家審核、政府及部門協(xié)作方式進(jìn)行，按要求審核通過后公告登簿，建立自然資源共享平臺，各部門統(tǒng)一采用最新自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)，為統(tǒng)一國土空間規(guī)劃、自然資源用途管制等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐[19]。

4.4 全民所有自然資源權(quán)屬界線與集體界線不清，權(quán)屬界線更新慢，資料缺失

從最新的土地利用現(xiàn)狀權(quán)屬界線來看，對國有土地界線與集體土地界線的劃定未及時更新，存在與現(xiàn)狀不符情況。例如，權(quán)屬界線調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)存在集體土地權(quán)屬界線與國有林場管理林地數(shù)據(jù)界線不清楚，并且缺少權(quán)屬界線資料。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部分鄉(xiāng)村合并、集體搬遷之后未進(jìn)行權(quán)屬界線劃定，尤其在行政村一級表現(xiàn)突出，已經(jīng)合并、搬遷多年的原有村名依舊在最新的權(quán)屬調(diào)查中出現(xiàn)等情況。建議政府部門不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)組織、權(quán)屬界線雙方按照實地指正方式簽訂權(quán)屬協(xié)議書，補(bǔ)充完善權(quán)屬界線資料，同時更新權(quán)屬界線數(shù)據(jù)庫。

4.5 自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、不動產(chǎn)登記、全國土地調(diào)查工作三者應(yīng)有機(jī)結(jié)合

現(xiàn)階段正在開展第三次全國國土調(diào)查，是對土地資源的階段性更新調(diào)查，自然資源確權(quán)登記工作要做好與第三次全國國土調(diào)查工作的對接，既要體現(xiàn)與不動產(chǎn)的統(tǒng)一性，又要突出自然資源的特殊性，并將登記成果與不動產(chǎn)登記相關(guān)聯(lián)，形成自然資源與不動產(chǎn)登記一張圖[16]。

4.6 自然資源登記簿數(shù)量、質(zhì)量填寫說明模糊

原國土資源部解讀《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中提出，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，要全面摸清各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護(hù)要求，而在填寫自然資源登記簿數(shù)量及質(zhì)量方面，填表說明表述較為籠統(tǒng)，僅說明是填寫分類別數(shù)量、質(zhì)量，在實際操作中難以掌控。建議按照各類自然資源的性質(zhì)，制定各類自然資源數(shù)量、質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)，分別描述其特征。例如，水流資源通過水域面積、徑流量來代表數(shù)量，質(zhì)量方面檢測水質(zhì)狀況；草原資源數(shù)量按照面積及植被密度填寫，質(zhì)量方面調(diào)查草的種類、海拔、生長環(huán)境等；森林資源在數(shù)量方面描述面積、郁閉度、單位面積優(yōu)勢樹種數(shù)量，質(zhì)量方面調(diào)查優(yōu)勢樹種、物種多樣性、病蟲害等。

5 結(jié)束語

國家公園自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是新時代生態(tài)文明體制建設(shè)的一項創(chuàng)新型改革工作任務(wù)，目前尚處于探索階段，可供借鑒的成熟經(jīng)驗較少，各試點（國家公園、自然保護(hù)區(qū)、水流、濕地）對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的認(rèn)知和具體實踐方法不盡相同。本文立足祁連山國家公園甘肅省片區(qū)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，從基礎(chǔ)分析、預(yù)劃自然資源登記類型單元、發(fā)布首次登記通告、自然資源調(diào)查、成果審查、公告登簿等方面梳理了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的技術(shù)流程及具體工作方法，為以后全面開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記提供一定的借鑒。目前，自然資源統(tǒng)一確權(quán)缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各自然資源二級分類不明確，自然資源數(shù)量、質(zhì)量等方面的描述存在難點，各資源管理部門間存在的歷史遺留問題解決緩慢，使得自然資源統(tǒng)一確權(quán)工作推進(jìn)滯后。自然資源確權(quán)工作仍需要在各地試點基礎(chǔ)上，繼續(xù)總結(jié)和借鑒成功經(jīng)驗，爭取早日建立和完善自然資源統(tǒng)一確權(quán)技術(shù)規(guī)范，滿足統(tǒng)一確權(quán)登記需求，為自然資源確權(quán)改革奠定堅實的基礎(chǔ)，也為國家公園建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)鋪下堅實的道路。