中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價工作評述

■ 姚 震/馬伯永

（1．中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2．中國地質(zhì)調(diào)查局監(jiān)審室，北京 100037）

績效評價是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)（產(chǎn)品）質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。對中央財政地質(zhì)調(diào)查項目開展績效評價，有利于打造地質(zhì)調(diào)查管理部門陽光公信的良好形象，實現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查領(lǐng)域財政管理科學(xué)化精細化，提高地質(zhì)調(diào)查項目財政資金的配置效率和使用效益。目前，中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價工作現(xiàn)狀如何、存在哪些問題、下一步工作方向如何，本文嘗試在總結(jié)近年來中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價實踐的基礎(chǔ)上進行探索。

1 中央財政地質(zhì)調(diào)查項目概述

中央財政地質(zhì)調(diào)查項目，是指納入中國地質(zhì)調(diào)查局部門預(yù)算管理、中央財政全額撥款支持的項目。中央財政地質(zhì)調(diào)查項目均獨立編制實施方案、開展具體調(diào)查研究、完成明確的目標(biāo)任務(wù)，并獨立提交成果報告[1]。一般工作周期為3年。

中央財政地質(zhì)調(diào)查項目圍繞國家重大需求和自然資源中心工作，主要用于開展基礎(chǔ)性、公益性和戰(zhàn)略性地質(zhì)調(diào)查，突出加強區(qū)域性基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、能源和重要礦產(chǎn)資源調(diào)查評價工作[2]。

中國地質(zhì)調(diào)查局(以下簡稱“地調(diào)局”)是中央財政地質(zhì)調(diào)查項目組織實施單位，負責(zé)提出地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃和年度工作部署、目標(biāo)任務(wù)，組織論證編報年度項目計劃和預(yù)算，負責(zé)地質(zhì)調(diào)查項目實施日常管理。

2 中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價的意義

2.1 有利于打造地質(zhì)調(diào)查管理部門陽光、公信的良好形象

地調(diào)局是專門從事基礎(chǔ)性、公益性地質(zhì)工作的事業(yè)單位，擁有專業(yè)化地質(zhì)調(diào)查隊伍，提供地質(zhì)領(lǐng)域公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。在原國土資源部支持下，2016年地質(zhì)調(diào)查項目專項預(yù)算被首次納入部門預(yù)算，從而初步建立起穩(wěn)定的常態(tài)化的地質(zhì)調(diào)查經(jīng)費保障機制。2018年10月，財政部明確地調(diào)局為一級預(yù)算單位，為地質(zhì)事業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造了新的機遇、空間和保障。

隨著國家對地質(zhì)調(diào)查需求力度的加大，中央財政投入地質(zhì)調(diào)查的經(jīng)費額度不斷增加，從中國地質(zhì)調(diào)查局2018年5月組織的立項論證結(jié)果來看，第二輪地質(zhì)調(diào)查三年財政規(guī)劃項目（2019年—2021年）資金總額將達到202億元[3]，人們不僅關(guān)注納稅人的這些錢用到什么地方，而且更加關(guān)注花錢的效果、資金的使用效率和效益。

對中央財政地質(zhì)調(diào)查項目開展績效評價，并將評價結(jié)果公之于眾，必將有力地推動地質(zhì)調(diào)查財務(wù)體系全面完善，有利于打造責(zé)任型、陽光型地質(zhì)調(diào)查管理部門的良好形象。

2.2 有利于地質(zhì)調(diào)查領(lǐng)域財政管理科學(xué)化、精細化

1999年7月，地調(diào)局成立。20年來，地調(diào)局十分重視財政管理工作，特別是近年來，預(yù)算財務(wù)管理工作深化改革、主動作為、加強基礎(chǔ)建設(shè)，財務(wù)管理科學(xué)化和資金運行安全性不斷提高。但是，中央財政地質(zhì)調(diào)查項目編制預(yù)算時存在產(chǎn)出與效益目標(biāo)不夠明確，預(yù)算執(zhí)行進度較慢，預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏合理性考量等問題，制約了地質(zhì)調(diào)查領(lǐng)域財政管理向著科學(xué)化與精細化的縱深方向發(fā)展。通過績效評價，將績效理念融入預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)，有利于實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與績效評價的有機統(tǒng)一，有利于地質(zhì)調(diào)查財政管理科學(xué)化、精細化。

2.3 有利于提高地質(zhì)調(diào)查項目財政資金的配置效率和使用效益

通過績效評價建立一種新的預(yù)算管理模式，將“追蹤問效”“成果”作為其導(dǎo)向，改變重“要錢”、輕“花錢”的傳統(tǒng)預(yù)算習(xí)慣。結(jié)合地質(zhì)調(diào)查項目的立項決策、管理過程、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，全方位評價項目資金從投入到產(chǎn)出的客觀情況，提高資金使用透明度，提升“花錢”的責(zé)任意識，改變長期以來財政資金配置與使用中普遍存在的“重收入輕支出、重數(shù)量輕質(zhì)量”問題，有利于改進預(yù)算管理、優(yōu)化財政資源配置、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，最終提高地質(zhì)調(diào)查財政資金的使用效益。

3 中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價工作進展

3.1 基于分類評價的原則，對地質(zhì)調(diào)查項目類型進行了劃分

地質(zhì)調(diào)查工作業(yè)務(wù)面廣、項目種類較多，根據(jù)2018年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》要求，基于分類評價的原則，根據(jù)地質(zhì)調(diào)查的專業(yè)屬性和項目特點，地調(diào)局將眾多地質(zhì)調(diào)查項目劃分為6個大類25個小類。6個大類分別是：基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查類、能源地質(zhì)調(diào)查類、礦產(chǎn)（非能源）地質(zhì)調(diào)查類、水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查類、海洋地質(zhì)調(diào)查類、管理支撐類[4]；25小類從略，詳見表1。

根據(jù)六大類地質(zhì)調(diào)查項目各自特征（總體目標(biāo)任務(wù)、主體工作內(nèi)容、主要實物工作量、預(yù)期成果以及效益等），結(jié)合項目技術(shù)規(guī)范，按照財政部項目績效目標(biāo)申報表的填報要求，分別編制了六類地質(zhì)調(diào)查項目的績效指標(biāo)體系（注：績效指標(biāo)不同于績效評價指標(biāo)，績效指標(biāo)是績效目標(biāo)的細化和量化描述，根據(jù)分類評價原則，需要針對不同類型的地質(zhì)調(diào)查項目設(shè)置不同的績效指標(biāo)）。

表1 基于績效評價的地質(zhì)調(diào)查項目類型劃分

3.2 初步構(gòu)建了制度框架，規(guī)范了地質(zhì)調(diào)查項目績效評價流程

2016年12月，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)中央財政地質(zhì)調(diào)查項目管理辦法的通知》（國土資規(guī)〔2016〕19號），明確提出按照財政部要求對重點項目開展績效評價，評價結(jié)果作為后續(xù)年度項目經(jīng)費預(yù)算及額度的重要依據(jù)。

2018年3月，依據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）、《國土資源部預(yù)算績效管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2013〕15號），地調(diào)局制定了《地質(zhì)調(diào)查項目績效評價指南（試行）》（以下簡稱《指南》），《指南》結(jié)合中央財政地質(zhì)調(diào)查項目的自然與經(jīng)濟特點，制定了績效評價的指標(biāo)體系及評分標(biāo)準(zhǔn)，明確了中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價的目的、評價依據(jù)及評價原則，闡述了中國財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價的組織管理、工作流程、評價內(nèi)容、評價要求及成果應(yīng)用，初步構(gòu)建了中國財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價的制度框架，規(guī)范了地質(zhì)調(diào)查項目績效評價工作的流程，開啟了高效理財?shù)男戮置妗?/p>

3.3 開展了項目績效評價試點工作，積累了相關(guān)經(jīng)驗

2017年，按照《財政部辦公廳關(guān)于做好2017年度中央部門項目支出績效自評工作的通知》（財辦預(yù)〔2017〕135號）的要求，地調(diào)局對2016—2017年兩個年度的中央財政地質(zhì)調(diào)查項目部署開展了績效自評工作，并通過開展績效運行實時監(jiān)控，實現(xiàn)對項目績效目標(biāo)設(shè)置情況的全覆蓋審核，對績效目標(biāo)完成情況進行全過程監(jiān)管，將財政資金的績效實現(xiàn)情況與預(yù)期績效目標(biāo)進行動態(tài)比較，圍繞預(yù)算執(zhí)行、任務(wù)完成、實施措施、資金管理及使用、效益情況等進行分析評判。

2018年，地調(diào)局組織六個專家組，對10個直屬單位的共計20個2017年度1000萬元以上的重點項目開展績效評價試點[5]。通過試點工作，促進了項目組和直屬單位切實增強績效理念、樹立成果導(dǎo)向，分析匯總了相關(guān)單位績效管理中存在的問題，為今后全面開展預(yù)算績效管理積累了經(jīng)驗，奠定了基礎(chǔ)。

4 中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價目前存在的問題

4.1 績效目標(biāo)缺乏充分論證和合理測算，容易脫離實際

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)〈中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法〉的通知》（財預(yù)〔2015〕88號）要求，2015年以后中央財政地質(zhì)調(diào)查項目全面實行績效目標(biāo)申報制度，目前基本上能做到格式規(guī)范、內(nèi)容完整，目標(biāo)明確清晰,保證了績效目標(biāo)的設(shè)定與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目實施內(nèi)容相關(guān)，績效指標(biāo)能夠做到細化、量化。但是，從深度上看，績效目標(biāo)與資金規(guī)模的匹配性、預(yù)期績效的合理性與顯著性均有所欠缺，因為績效目標(biāo)申報過程，往往是項目組在未經(jīng)過充分論證和合理測算的情況下自行自主填報，如“產(chǎn)出指標(biāo)”對工作量和工作手段填報過程中就缺乏合理測算。

4.2 績效評價指標(biāo)體系未分類設(shè)置，分類評價原則貫徹不徹底

雖然前期在績效指標(biāo)設(shè)置與績效目標(biāo)申報階段將地質(zhì)調(diào)查項目按照六個類型分別設(shè)置與申報，但是后期在開展績效評價階段，未針對六大類地質(zhì)調(diào)查項目分別研究設(shè)置相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，只采用一套績效評價指標(biāo)體系開展評價，包含4個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)、24個三級指標(biāo)[6]，如表2所示，由此在事實上造成貫徹落實分類評價原則不徹底。

4.3 績效自評不嚴格，弱化了績效管理的權(quán)威性

2018年4月27日，李克強總理在國務(wù)院第一次廉政工作會議上強調(diào)，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”[7]。

從近幾年中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效管理實踐來看，雖然績效自評的覆蓋面不斷擴大，但是一些單位和項目組績效管理意識仍然淡薄，績效自評工作處于被動應(yīng)付狀態(tài)，缺乏積極性和主動性，部分項目組自評結(jié)果不實，任意打分。

從深層次看，這是部分單位及項目組績效理念尚未牢固樹立、績效管理廣度和深度不足、績效激勵約束作用不強所導(dǎo)致的，績效管理對提高財政資金的配置效率和使用效益的作用在地質(zhì)調(diào)查領(lǐng)域尚未發(fā)揮到位。

5 中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價改進的建議

表2 中央地質(zhì)調(diào)查項目績效評價指標(biāo)體系

全面實施預(yù)算績效管理是黨的十九大提出的要求，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署[8]。因此，績效評價工作不僅是財政領(lǐng)域技術(shù)性的要求，也是旗幟鮮明地講政治的要求，在績效評價工作中要提高政治站位，堅持在大局下思考和推進中央財政地質(zhì)調(diào)查項目績效評價工作。

5.1 調(diào)整績效目標(biāo)申報內(nèi)容，強調(diào)成果導(dǎo)向

績效目標(biāo)既是開展績效評價的前提和基礎(chǔ)，也是實施績效管理的起點，只有績效目標(biāo)明確，績效評價導(dǎo)向才能正確[9]。

建議對項目績效目標(biāo)的編制內(nèi)容進行調(diào)整，從工作量導(dǎo)向調(diào)整為成果導(dǎo)向。比如績效目標(biāo)中“產(chǎn)出指標(biāo)”的設(shè)置，要更加強調(diào)項目提供的產(chǎn)品和服務(wù)；不要再強調(diào)工作量，包括項目計劃完成的主要工作量、項目技術(shù)方案確定的計劃工作量、主要工作手段工作量等，而要強調(diào)項目提交的預(yù)期成果。

5.2 建立分類評價指標(biāo)體系，體現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查業(yè)務(wù)規(guī)律

堅持分類評價，針對六大類地質(zhì)調(diào)查項目不同業(yè)務(wù)與成果特點，建立分類績效評價指標(biāo)體系。

基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查類績效評價應(yīng)突出對于自然現(xiàn)象、特征或規(guī)律的重大發(fā)現(xiàn)或認識情況；能源地質(zhì)調(diào)查類績效評價應(yīng)突出形成的能源戰(zhàn)略接替區(qū)、遠景區(qū)或勘查基地情況；礦產(chǎn)（非能源）地質(zhì)調(diào)查類績效評價應(yīng)突出摸清區(qū)域資源潛力情況；水工環(huán)地質(zhì)調(diào)查類績效評價應(yīng)突出生態(tài)效益情況；海洋地質(zhì)調(diào)查類績效評價應(yīng)突出海洋基礎(chǔ)地質(zhì)工作程度；管理支撐類績效評價應(yīng)突出規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策、標(biāo)準(zhǔn)制定情況。

5.3 強化主體責(zé)任，提高績效評價工作質(zhì)效

落實績效管理責(zé)任主體，明確各單位各部門主要負責(zé)人作為本單位本部門績效管理的第一責(zé)任人，項目負責(zé)人作為項目預(yù)算績效管理的第一責(zé)任人，對項目的績效責(zé)任要實行負責(zé)人終身追究制。在績效自評與評價過程中要廣泛征求主管部門、受益對象等相關(guān)方的意見并進行綜合評價，切實提高績效自評與評價工作的嚴肅性、過程的客觀性和結(jié)果的準(zhǔn)確性。

建立績效評價結(jié)果與預(yù)算調(diào)整嚴格掛鉤機制，對績效良好的中央財政地質(zhì)調(diào)查項目或項目組，原則上要優(yōu)先保障后續(xù)工作，對績效一般的項目或項目組要督促改進，對交叉重復(fù)和碎片化的項目予以調(diào)整或整合，對低效無效的項目一律削減或取消。