起底：民主立法的前世今生

本社記者 阿計

自從人類社會發(fā)明了法律制度，立法權應當由誰執(zhí)掌？法律應當代表誰的意志？就成了永恒的追問。

回望新中國風雨激蕩的立法史冊，清晰可見的答案是——人民，才是立法的主人！

從新生共和國拋棄舊法統(tǒng)后的立法起步，到歷經(jīng)波折后的法制建設再出發(fā)，再到成功構建中國特色社會主義法律體系；從逐夢“有法可依”的立法創(chuàng)業(yè)歲月，到立法法開啟的“良法之治”時代，再到執(zhí)政黨依法治國方略的不斷深化；共和國從荒蕪到繁榮、從數(shù)量到質量的立法傳奇，始終貫穿著民主的精神和靈魂。一部波瀾壯闊的法律成長史，也是以科學立法、民主立法、依法立法為基調的立法變革史。

人大權力的崛起

作為國家立法機關，全國人大及其常委會能否掌控立法主動權，是立法民主的重要象征。自20世紀80年代中期起，隨著政治體制改革的不斷深化，人大逐漸擺脫昔日權力虛置的尷尬，開始真正把握立法舵盤。這一轉折，不僅昭示了人大權力的崛起，也標志著立法權力回歸人民。

其中的一個重要方向是法律案審議制度的不斷改革。在法制重建之初，法律案通常都是審議一次、當場通過，盡管許多全國人大常委會組成人員深感時間倉促，不愿盲目舉手，但提交法案的有關部門卻以“急需”之名反復說服，導致一些法律案最終還是倉促出臺了。為了從根本上解決這一弊端，時任全國人大常委會委員長彭真提出了“二審制”的構想，并最終載入1987年制定的全國人大常委會議事規(guī)則。進入20世紀90年代中后期，隨著法律案審議數(shù)量劇增、審議難度加大，九屆全國人大常委會借鑒法制發(fā)達國家的“三讀”程序，開始推行“三審制”，這一制度改革，最終被2000年出臺的立法法所確認。

此后，“三審制”正式成為審議法律案的一般模式，并沿用至今。而在立法實踐中，諸如合同法、證券法、食品安全法、監(jiān)督法、社會保險法、侵權責任法、勞動合同法等重要法律，則經(jīng)歷了四審乃至五審的洗禮。物權法更是在5年時間里，創(chuàng)下了先后8次審議的最高紀錄，不斷延伸著回應爭議、謀求共識、平衡訴求的立法軌跡，成為民主立法、審慎立法的典范。

法律案起草環(huán)節(jié)的變遷，是立法程序民主化的又一個縮影。曾幾何時，大部分法律案都由執(zhí)行部門負責起草，形成了執(zhí)法者主導立法起草的格局。自20世紀90年代起，為了克服立法起草中的“借法擴權”“借法逐利”等現(xiàn)象，人大自行起草法律案的比重開始與日俱增。七屆全國人大期間，由全國人大相關專門委員會、常委會工作機構負責起草的法律案僅有20%多；八屆全國人大期間，升至30%左右；九屆全國人大期間，進一步增至37.3%。與此同時，“專家立法”“委托立法”等新型起草渠道亦紛紛開辟。1998年誕生的證券法，就是第一部由專家學者起草的民商法律，其后制定合同法、物權法、民法總則等重量級法律時，這一起草模式又不斷得以復制。

立法起草的諸多改革措施，于2015年正式載入修改后的立法法，進一步助推了改革大勢。十二屆全國人大期間，人大主導起草的法律案已達67件，其數(shù)量遠超以往。諸如民法總則、慈善法、行政訴訟法、環(huán)境保護法等綜合性、全局性、基礎性的立法或修法項目，已全部實現(xiàn)人大掌控起草權。立法起草的深度變革，奠定了立法的起點民主和公平，對于守護立法質量第一關，至為關鍵。

更為實質的變化是，隨著民主政治的不斷成熟，立法爭議日趨激烈、審議質量逐年提高，成為彰顯人大權力和立法民主的鮮明標志。20世紀80年代中后期，人大審議治安管理處罰條例、破產法、村民委員會組織法等法律案時所爆發(fā)的激烈立法爭議，開始打破以往平靜的審議生態(tài)。進入20世紀90年代，立法審議的爭辯之聲更是日益升溫。其中極具標志性意義的事件是，1999年4月，人稱“燃油稅法案”的公路法修訂草案提請全國人大常委會表決，由于委員們普遍擔憂燃油稅將增加農民負擔，本擬通過的法律案因一票之差被否決，就此創(chuàng)造了人大立法史上的破冰之舉。

如今，立法殿堂內所迸發(fā)的民主激情，早已不是稀有的突破，而是日常的風景。凡是部門利益冒頭、保護民權不力的法律案，無不在人大審議時引發(fā)激烈爭論，遭遇有力阻擊，反復修改、多次審議仍無法過關的已非個別，有的甚至陷入擱置不議的結局。

與此同時，全國人大代表的立法話語權也在不斷走強。一方面，代表參與立法的制度管道日益擴展，在立法調研、起草、評估等環(huán)節(jié)，以及列席常委會會議參與立法審議等活動中，活躍著越來越多的代表身影。另一方面，代表對立法的深度介入，也匯聚成推進立法的強勁動力。以十屆全國人大為例，五年間共有2177件代表議案涉及的92個立法項目，被列入立法規(guī)劃和年度立法計劃，最終有48個在屆內出臺。

>>2018年3月11日下午，十三屆全國人大一次會議在北京人民大會堂舉行第三次全體會議，表決通過《中華人民共和國憲法修正案》。 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

尤其值得注意的一個改革動向是，自2015年起，全國人代會已連續(xù)五年行使立法權，立法法修正案、慈善法、民法總則、憲法修正案、監(jiān)察法、外商投資法等6件重量級法律案，先后經(jīng)歷了全體代表的最后檢閱。人民代表大會的立法職能由沉寂轉向活躍，以及由此彰顯的“主權在民”理念，對于提升立法質量、激活代表權利、深化立法民主，意義深遠。

“全民立法”的演進

與權力機關內部的民主立法機制改革相比，種種外向型的開門立法管道，展示了更為濃厚的民主色彩。其中最引人矚目的，莫過于法律草案公開征求意見。這一開放最徹底、參與最廣泛的民主立法機制，使得人人享有直接參與立法的權利，因而被形象地稱為“全民立法”。

“全民立法”的最初源頭，可以追溯到1954年。其時，新中國公布第一部憲法草案并組織全民討論，兩個多月時間內，占當時全國人口四分之一的1.5億民眾參與其中。全民意志和智慧的傾情投入，最終使這部憲法贏得了“歷史上一部好憲法”的崇高評價。此次開風氣之先的“全民立法”，也成為流傳至今的民主立法傳奇。

20世紀80年代，伴隨著民主法制的重建，“全民立法”的大門得以重新開啟。五屆至八屆全國人大期間，以1982年新憲法為開端，共有6件法律草案向社會公開，經(jīng)歷了“全民集智”的洗禮。而在九屆全國人大常委會初始運作的1998年，合同法等3部法律草案更是接連公之于眾，掀起了開門立法的小高潮。

在經(jīng)歷了多年探索后，2000年出臺的立法法，正式將“重要的法律案可以公布草案征求意見”確認為法定機制，由此開啟了依法公開、逐步規(guī)范的新階段。2001年至2007年，先后有5部關涉國計民生的重要法律草案進入“全民立法”的序列。其中，2001年新婚姻法草案公布后所引爆的新舊觀念大戰(zhàn)，2005年物權法草案公布后所激發(fā)的民間議法熱潮，2006年勞動合同法草案公布后創(chuàng)紀錄的十九萬多件立法建議等等，無不成為令人蕩氣回腸的公共記憶。

>>這是“五四憲法”歷史資料陳列館北山街館區(qū)展出的“五四憲法”中文和英文版中國全球圖片總匯供圖

>>2006年3月29日，湖北省宜昌市新華書店里，讀者在查看《中華人民共和國勞動合同法（草案）》。據(jù)悉，自3月20日全國人大常委會辦公廳向社會全文公布勞動合同法草案征求意見以來，各界群眾紛紛通過網(wǎng)絡、報刊等媒體和來信提出意見與建議，反響強烈。 視覺中國供圖

這一時期，更具意義的突破在于，“全民立法”的民主技術、公開程度等等，開始發(fā)生質的變化。2005年7月，物權法草案在中國人大網(wǎng)公布，成為借助網(wǎng)絡采集民意的試水者。最終，約有79%的立法意見來自網(wǎng)絡渠道。自此，高效率、低成本的網(wǎng)絡民主技術，開始成為征求公眾立法建議的主流工具，為日后“全民立法”的常態(tài)化，奠定了堅實的基礎。另一方面，物權法、勞動合同法等在公布法律草案的同時，還公開了草案說明、參閱資料等等，為公眾有效參與立法提供了更為豐富的信息資源。而由此拓寬的立法公開疆界，也逐漸成長為啟動“全民立法”時的標配。

時至2008年4月，履新不久的十一屆全國人大常委會推出立法全公開“新政”，明確常委會初次審議的法律草案一般都予以公開，“全民立法”就此迎來了常態(tài)化的歷史性飛躍。十二屆全國人大常委會成立后，除了公布法律草案初審稿外，公布二審稿再征民意也成為標準立法流程，三次審議稿公開征求意見亦不乏其例。

由此，法律草案的每一次變遷，都進入了接受民眾評判的公共視野，源自民間的立法訴求、思想和智慧，越來越多地融入立法的果實。民法總則草案一審至三審期間，持續(xù)三次公開征集民意，由此引燃的公共參與熱情，助推諸多立法爭議最終找到了最優(yōu)解決方案；電子商務法從起草到誕生，歷經(jīng)十二屆、十三屆兩屆全國人大常委會的四次審議，三次公開征求意見，行進于開門立法軌道上的立法博弈，最終達成了平衡保護各方合法權益的共識。

從更深的層面而言，公布法律草案只是“全民立法”的第一步，更為重要的是如何健全立法意見的征集、整理、反饋等系統(tǒng)性機制，其中尤為突出的是反饋機制的不斷改進。最近十多年來，為了彌補“重征集、輕反饋”的短板，經(jīng)由新聞傳媒、人大新聞發(fā)布會等管道，越來越多的立法意見及處理方案得以披露，架起了立法機關與社會大眾的溝通橋梁。2019年8月啟動的全國人大常委會法工委發(fā)言人制度，更是擔當起向社會全面通報法律草案公開征求意見情況的重任，一個系統(tǒng)、翔實、權威的反饋機制終于成型。

從個案公開到常態(tài)公開，從一次公開到全程公開，從單向公開到互動公開，不斷升級的“全民立法”機制，彰顯著立法機關尊重民意的真誠，見證了社會公眾參與立法的熱情，在共和國民主立法的史冊上，寫下了最為濃墨重彩的篇章。

開門立法的拓展

“全民立法”蓬勃生長的同時，不斷完善開門立法機制，進一步豐富了多元化的民主立法路徑。

多年來，全國人大及其常委會在立法調研、起草、論證和審議過程中，已形成一系列民主立法的有效機制。其中，通過座談會、發(fā)送法律草案等形式，向有關部門、地方人大、社會組織、專家學者、普通公民等征求意見，已經(jīng)成為每次立法的標準流程。

其中的一個范例是，民辦教育促進法自1997年開始起草到2002年年底出臺，走過了6年的漫長過程，人大的立法調研也整整持續(xù)了6年，上至委員長、副委員長、常委會委員、專門委員會委員，下到普通工作人員，無不深入基層開掘智慧源泉，四處奔走尋找立法依據(jù)，其足跡踏遍全國三分之二的省、自治區(qū)、直轄市。在此過程中，各方歧見漸漸統(tǒng)一成共識，法律最終得以順利出臺。

隨著立法爭議的日趨劇烈、專業(yè)難度的不斷增強，立法論證會作為一種特別的民主機制，開始漸漸浮出水面。2002年9月，面對文物保護法修訂草案歷經(jīng)三審依然無法付諸表決的困境，全國人大常委會法工委召集了全國人大歷史上首次立法論證會，圍繞“館藏文物如何管理利用”“民間文物能否流通”兩大爭議焦點，應邀到會的文物專家、法律學者、行政官員等各方人士各抒己見、直陳利弊。在求同存異的基礎上，法律草案再度作出調整，四審過后終于出臺。立法論證會的及時舉行，成為打破立法僵局的關鍵轉折點。

此后，立法論證會開始頻頻現(xiàn)身。2008年7月舉行的食品安全法立法論證會，直接導致備受爭議的食品電子監(jiān)管碼條款，被剔出法律草案。而在物權法制定過程中，立法機關為解決難點問題召開了100多次座談會、論證會，其密度和廣度更是創(chuàng)下歷史紀錄。

更加令人矚目的是立法聽證的登臺亮相。2005年9月，個人所得稅法修正草案接受一審后不久，立法工作機構召開了全國人大歷史上首次立法聽證會。從近五千名申請者中遴選出的20名公民聽證代表，和8名部門聽證代表一起，展開了針鋒相對的意見交鋒，最終推動個稅起征點由原來擬定的1500元進一步調高至1600元。被輿論譽為“個稅改革一小步，民主進程一大步”的此次立法聽證會，不僅是立法民主化的標志性事件，也使“民主稅政”的觀念開始深入人心。

繼立法論證、立法聽證的破冰之旅后，立法前評估制度亦成功試水。2013年4月，就在旅游法草案進入表決倒計時之際，立法工作機構從旅游管理部門、旅行社、旅游法律學者和普通游客中挑選、邀請了10名代表，召開了首次法律案通過前評估會，就法律條文的可行性、法律出臺時機以及實施后的社會影響等進行評估，為立法決策提供最終參考。此后，又有多件法律案出臺前經(jīng)歷了立法前評估的檢測。這一開門立法新機制，最終載入了2015年修改的立法法，為確保立法質量、防止立法偏差設置了又一道民主關口。

開門立法的又一個創(chuàng)新之舉是，2015年7月，全國人大常委會在湖北、江西、甘肅、上海四地，分別設立了4個基層立法聯(lián)系點，就此開辟了定向、常態(tài)采集基層意見的“立法直通車”管道，以確保立法更加接地氣，察民意。此外，“立法智庫”的建設也在近年取得重大突破，全國人大常委會法工委和全國人大財經(jīng)委員會已率先建立了立法專家顧問制度，一大批遍布各領域的專業(yè)精英進入招賢納士的名錄，為立法提供智力支持，成為踐行立法科學化、民主化的重要力量。

與此同時，“立法中涉及的重大利益調整論證咨詢”“部門間爭議較大的重要立法事項引入第三方評估”等新機制，也在緊鑼密鼓地孕育中。伴隨著一系列改革舉措的持續(xù)更新或呼之欲出，開門立法正在日益走向縱深，不斷刷新著民主立法的風景。

立法博弈的變遷

最近十多年來，隨著立法航船漸漸駛入改革深水區(qū)，種種難關險灘迎面而至。從謀取部門利益的頑癥，到地方保護主義的痼疾，再到各種利益集團搶占立法話語權，幾乎每一項重大法律制度的創(chuàng)設或調整，其背后都涌動著激烈的立法博弈。

而在另一個維度，立法民主化歷經(jīng)多年積淀，亦已呈現(xiàn)出兩大趨勢：一方面，立法機關日益開放的姿態(tài)，確保利益協(xié)調不致偏離民主、公正的底線；另一方面，自發(fā)性的民意表達也在不斷激活制度性的公眾參與，影響乃至改變了立法的走向。

其中的一個典型樣本，當數(shù)治安管理處罰法的立法風波。2004年10月，由公安部起草的該法草案進入全國人大常委會一審程序，由于暴露出嚴重的“公民權利保護不足”“警察權力約束不力”的立法傾向，隨即在審議現(xiàn)場引發(fā)嚴厲質疑，社會輿論亦為之嘩然，直斥其為“擴權法”“罰款法”。其后，立法工作機構重新展開了多方納諫、廣征民意的行程。八個月后，提交二審的法律草案已完成了拆筋動骨式的改造，幾乎所有的“帶病條款”都得以糾正，譜寫了民意決定立法的里程碑事件。

事實上，在利益多元化的年代，立法博弈早已不再局限于部門的“借法尋租”沖動，而是出現(xiàn)了日趨復雜的“資本利益”“集團利益”“階層利益”之爭，這既是現(xiàn)代立法的正?，F(xiàn)象，同時也對立法民主提出了更大的挑戰(zhàn)。

在勞動合同法制定過程中，勞資雙方及其代言人、相關利益集團長達數(shù)年的立場對抗，堪稱共和國立法史上最為激烈的一場立法博弈。這中間，既是利益的交戰(zhàn)，也是立法話語權的較量。正因此，立法機關動用多種開門立法機制，為勞資雙方提供公平的博弈平臺，意義非凡。勞動合同法草案公布后，所采集的立法意見約有65%來自普通勞動者，在當時資方聲音極其喧嘩的情形下，弱勢的勞動者群體正是借此充分表達了訴求，贏得了平等的立法話語權。

尤其值得注意的是，在勞動合同法立法過程中，以全國總工會為代表的各級工會組織，始終自覺擔當著勞方代言人角色，為捍衛(wèi)勞動者利益奔走呼號。由此，勞動者分散、感性的個體訴求，進一步提煉成統(tǒng)一、理性的集體意志，不僅從根本上提升了立法博弈的效率和質量，也為勞動合同法提供了更為有力的民意支持。

與工會組織相似，近年來，具有社會影響力和專業(yè)背景的各種公益組織、社會團體，正在日益成長為影響立法的一大主體，以抗衡強大的權力或資本力量。在環(huán)境保護法、消費者權益保護法、食品安全法、廣告法等法律的修法或立法過程中，深度介入立法博弈的環(huán)保、消協(xié)、控煙等社會組織，既是公益和民權的有力推手，也是勞動者、消費者等弱勢群體爭取立法話語權的代言載體。這種生機勃勃的公共表達，正是立法博弈漸趨成熟、立法民主深度發(fā)展的“成年禮”標志。

以大眾民意、公共輿論、公益組織、專家學者等為代表的立法博弈力量的崛起，乃是立法日趨透明和開放的必然結果。由此，以往“內部化”的立法博弈徹底轉向了公共化，民主立法的精神和價值，得以更為深刻地影響立法的命運。

2014年和2015年持續(xù)接受三次審議的刑法修正案（九）草案，“嫖宿幼女罪”的存廢始終是立法博弈的最大焦點，由各方力量共同匯聚成的炮轟聲浪，最終促使該罪名徹底出局，寫下了人權保護的重彩一筆；2015年全國人代會審議立法法修正案草案時，“稅收法定”條款的“瘦身”引發(fā)巨大爭議，多位代表委員和專家學者為此奔走呼吁，終于在修法最后時刻促成了“稅率法定”的回歸；2016年2017年歷經(jīng)四審的民法總則草案，始終爭議不斷，然而正是因為堅持開門立法，最終達成了平衡各方訴求的立法共識，直至法律草案通過前的最后一刻，還留下了“見義勇為致人傷害免責”的立法佳話。諸如此類的民主立法典范證明，正是守望公共利益、公民權利的健康力量的參與和發(fā)聲，塑造了立法博弈的新生態(tài)，促使立法更加符合公平、正義和公意。

>>2019年3月15日，第十三屆全國人民代表大會第二次會議在人民大會堂舉行閉幕會。會議開始前，全體人大代表起立鼓掌。 視覺中國供圖

回首往事，砥礪前行的民主立法步伐，已經(jīng)留下了豐富的制度遺產和精神啟示。遙望未來，民主立法還有諸多的道路有待探索?？梢钥隙ǖ氖?，當民主的種子更廣泛、更深入地植入立法的土壤，才能更加確保立法成為科學的產兒、民主的公器，這既是“良法善治”的必由路徑，也是立法的主人——每位公民的權利和責任所在。