加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

沈開舉 邢昕

【摘要】近年來，國家穩(wěn)慎推動農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，需以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市為抓手，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、盤活農(nóng)村土地資源，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)發(fā)展提供支撐。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要注重保護好農(nóng)民權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】集體經(jīng)營性建設(shè)用地 土地流轉(zhuǎn) 城鄉(xiāng)融合 土地管理法 【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下建設(shè)用地供給實踐難題

2019年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》提出，將深化農(nóng)村土地制度改革，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這就需要解決好城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的建設(shè)用地供給問題，妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。我國是社會主義國家，土地實行公有制，現(xiàn)行的土地制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，按照所有制的不同分為國有土地和農(nóng)村集體土地。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議通過《中國人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）修正案，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。在此次修正案之前，原《土地管理法》第四十三條的規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。根據(jù)這一規(guī)定，任何單位和個人進行非農(nóng)建設(shè)只能申請使用國有土地，農(nóng)村集體土地入市唯一合法的途徑是“先征地后出讓”模式，即國家通過征收的方式將農(nóng)村集體所有土地“轉(zhuǎn)性”為國家所有土地，再通過出讓、劃撥等方式提供給建設(shè)用地使用權(quán)人使用。

然而，隨著中國城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，該規(guī)定對土地制度改革和中國經(jīng)濟發(fā)展形成了一定制約，成為農(nóng)村發(fā)展改革中的體制機制局限。受限于建設(shè)用地供給的單軌模式，城市化進程中建設(shè)用地存量小、需求大的內(nèi)在張力凸顯。一方面不得不通過集體土地征收轉(zhuǎn)性為國有土地的方式進行建設(shè)用地拓展，徒增房地產(chǎn)等行業(yè)土地拓展的中間環(huán)節(jié)，造成最終上市商品房價格過高；另一方面，為規(guī)避正當程序征地環(huán)節(jié)的時間和經(jīng)濟成本，現(xiàn)實中小產(chǎn)權(quán)房等橫空出世。此種建設(shè)用地供給制度將中國土地的國有化與城市化捆綁在一起，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能直接入市，阻斷了農(nóng)村進行城鎮(zhèn)化的可能性，這不僅影響著土地供給和土地市場，也制約了中國城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。新出臺的《土地管理法》修正案，破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的法律障礙，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場創(chuàng)造了條件。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)驗探索

相關(guān)改革及立法工作在穩(wěn)步推進。黨的十八大以來中國在土地改革的進程中穩(wěn)慎探索，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革上積累了有益經(jīng)驗。黨的十八屆三中全會決定中率先提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，開啟了集體土地入市改革。隨后，2014年中央一號文件中強調(diào)“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。2015年全國人大常委會出臺《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，試點允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易制度。此外，2016年中央一號文件還提出要抓緊出臺土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供配套的制度支撐。此次通過的《土地管理法》修正案對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有關(guān)條款進行修改，正式取消了多年來農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的二元體制。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在試點實踐中取得了一定發(fā)展成績。2015年全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》出臺后，2017年初，國土資源部配套印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，同年8月國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，全國多個試點地區(qū)開始積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。各地在實踐中取得了不錯的成績，推動了土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進行了探索。試點地區(qū)的有益經(jīng)驗，一方面有助于土地改革的實踐發(fā)展；另一方面將成熟制度固化并上升至法律，對于形成相對成熟的規(guī)則體系，推動農(nóng)村土地改革整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性和綜合性發(fā)展大有裨益。

做好城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的法律保障

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場具有重要法治意蘊。首先，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市完善了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的集體土地使用權(quán)不健全現(xiàn)狀，有利于集體土地和國有土地兩者地位和產(chǎn)權(quán)的平等轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)了兩種土地公有制的平等改革。其次，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)地征收、宅基地改革的“三塊地”實踐實現(xiàn)了集體建設(shè)用地、宅基地、農(nóng)用地“全盤流轉(zhuǎn)”，對于加快農(nóng)村土地改革，釋放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)能量，優(yōu)化配置農(nóng)村資源有著積極意義。最后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地供給和流轉(zhuǎn)市場，通過市場流轉(zhuǎn)和市場價格實現(xiàn)土地供給城鄉(xiāng)一體化模式，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。此外，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，可以讓農(nóng)民分享土地增值收益、共享改革發(fā)展成果，更好推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)配套措施。進一步深化立法工作，健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，要對入市流轉(zhuǎn)對象、范圍、方式、程序、監(jiān)管措施等進行進一步明晰，尤其要界定好集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍。要進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，做好農(nóng)村土地確權(quán)工作。同時，要更好發(fā)揮市場在資源配置中的作用。一方面，農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵之舉是如何通過市場手段供應(yīng)土地，利用市場價格進行交易。另一方面，要重視土地的市場價值。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市價格需要參考當前地塊的土地市場價值，要充分利用市場價值，實現(xiàn)土地要素的市場流轉(zhuǎn)，更科學合理配置土地資源。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，也需要做好稅收、財政、金融等支持政策。

合理分配土地增值收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，將會產(chǎn)生土地增值，要合理分配好此部分增值收益，認真處理土地增值收益分配調(diào)節(jié)金，要維護好農(nóng)民的權(quán)益。要科學研究土地增值收益的分配方式，對參與分配的人員、集體經(jīng)濟組織進行合理界定。要認真處理好土地增值收益分配調(diào)節(jié)金問題。目前，國家財政和國土部門在試點地區(qū)推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后收取土地增值收益調(diào)節(jié)金的措施。土地增值收益調(diào)節(jié)金還需進一步細化研究，對土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的比例設(shè)置及計算、使用方式、分配方式、分成比例等要科學合理確定。在農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，一定要維護和保障好農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益。

建構(gòu)好農(nóng)地糾紛解決機制。土地問題事關(guān)國家政權(quán)穩(wěn)定，事關(guān)經(jīng)濟基礎(chǔ)，事關(guān)人民群眾根本利益，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)過程中，所涉利益群體大、影響范圍廣，要積極建構(gòu)農(nóng)地糾紛的體系化解決機制。完善行政復議、行政訴訟、民事訴訟等司法救濟機制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)涉相關(guān)行政機關(guān)，也可能涉及特定法人或個人之間的糾紛，因而，需明確復議、訴訟等司法救濟舉措，以合法方式更好地保護農(nóng)民權(quán)益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及面廣、波及范圍大、所涉時間長，相關(guān)不穩(wěn)定因素多，應(yīng)當積極拓展調(diào)解、仲裁等方式，多管齊下及時發(fā)現(xiàn)和解決集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及其市場化流轉(zhuǎn)過程中的可能存在的問題。

（作者分別為全國政協(xié)委員，中國行政法學會副會長，鄭州大學法學院教授、博導；鄭州大學中國土地法律研究中心研究員）

【注：本文系國家社科基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（項目編號：18ZDA152）階段性成果】