新中國成立70年來法治建設(shè)歷程

陳頤

【摘要】新生的共和國命運(yùn)多舛，法治身處革命語境之下，未能為這一轉(zhuǎn)變提供充分社會(huì)主義憲政與法治的支撐；到文革結(jié)束，撥亂反正，改革開放，新中國法治得以真正施展身手，為偉大的中國特色社會(huì)主義實(shí)踐保駕護(hù)航；進(jìn)入新時(shí)代，圍繞著全面依法治國，展開了一場(chǎng)國家治理的深刻革命，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程。

【關(guān)鍵詞】法治建設(shè) 社會(huì)主義法律體系 依法治國 【中圖分類號(hào)】D920.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國特色社會(huì)主義法治既是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的產(chǎn)物，也為中國特色社會(huì)主義事業(yè)每一步的成就奠定了法治的基石。在2020年決勝全面建成小康社會(huì)的背景下，回顧新中國法治（法制）建設(shè)歷程，有其歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

第一階段：中國社會(huì)主義法制的艱難創(chuàng)建

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法制建設(shè)雖然可以追溯至中央蘇區(qū)時(shí)代，不過，在第二次國共合作時(shí)期，抗日革命根據(jù)地政府在承認(rèn)國民政府的前提下，聯(lián)合抗戰(zhàn)，獨(dú)立的法制建設(shè)與實(shí)踐相對(duì)并不突出。至解放戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝以摧枯拉朽之勢(shì)在短短的三年之內(nèi)推翻了國民黨的統(tǒng)治，建立了新中國。法制建設(shè)在新中國成立之時(shí)就明確選擇了一條與中國歷史上的各種法制徹底決裂、全新地構(gòu)造中國社會(huì)主義法制的道路。1949年2月22日，中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，宣布“國民黨的六法全書應(yīng)該廢除”。

新中國成立初期，建設(shè)新法制的途徑大致有二：其一是以立法的形式整理、鞏固新民主主義革命的基本經(jīng)驗(yàn)和成就，包括制定《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，以臨時(shí)憲法的形式奠定了新政權(quán)的憲制基礎(chǔ)和框架；以立法的形式固定了根據(jù)地與解放區(qū)社會(huì)改造的核心實(shí)踐，并將之推向全國，其中，具有代表性的成就為1950年通過的《中華人民共和國婚姻法》與《中華人民共和國土地改革法》，前者是人的解放，后者是土地的解放。其二是以蘇聯(lián)為師，這其中包括了以中國政法大學(xué)和中國人民大學(xué)法律系為基地，開始的社會(huì)主義法制知識(shí)體系的全面繼受及司法干部的培訓(xùn)、基本法典（包括憲法、民法、刑法）的起草。

中國共產(chǎn)黨對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法制的信念是毋庸置疑的，其認(rèn)識(shí)深刻而清晰。1956年9月15日，劉少奇同志在黨的八大報(bào)告中明確指出：“現(xiàn)在，革命的暴風(fēng)雨時(shí)期已經(jīng)過去了，新的生產(chǎn)關(guān)系已經(jīng)建立起來，斗爭的任務(wù)已經(jīng)變?yōu)楸Ｗo(hù)社會(huì)生產(chǎn)力的順利發(fā)展，因此，斗爭的方法必須跟著改變，完備的法制就是完全必要的了?！?956年9月27日，《中共八大關(guān)于政治報(bào)告的決議》也明確：“國家必須根據(jù)需要，逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律。一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須嚴(yán)格遵守國家的法律，使人民的民主權(quán)利充分地受到國家的保護(hù)?！?/p>

隨著1956年蘇共二十大的發(fā)酵，匈牙利事件的沖擊以及整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的變化，中共八大確立的建設(shè)社會(huì)主義法制的思想被否定了。到1957年，大踏步進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)階段的新中國又被拉回到了革命語境中，在不斷革命論之下，群眾運(yùn)動(dòng)全面取代了法制。從1966年“文革”爆發(fā)到1976年10月結(jié)束的十年時(shí)間內(nèi)，司法機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)重破壞，全國人民代表大會(huì)沒有開過一次會(huì)議，沒有制定過一部法律。

第二階段：擴(kuò)大社會(huì)主義民主，以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系初步形成

“文革”結(jié)束后，中國共產(chǎn)黨全面總結(jié)了文革的教訓(xùn)，并在十一屆六中全會(huì)《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中深刻指出：“我們黨過去長期處于戰(zhàn)爭和激烈階級(jí)斗爭的環(huán)境中，對(duì)于迅速到來的新生的社會(huì)主義社會(huì)和全國規(guī)模的社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，缺乏充分的思想準(zhǔn)備和科學(xué)研究……并且面對(duì)新條件下的階級(jí)斗爭，又習(xí)慣于沿用過去熟習(xí)而這時(shí)已不能照搬的進(jìn)行大規(guī)模急風(fēng)暴雨式群眾性斗爭的舊方法和舊經(jīng)驗(yàn)，從而導(dǎo)致階級(jí)斗爭的嚴(yán)重?cái)U(kuò)大化?！秉h十一屆三中全會(huì)公報(bào)就已經(jīng)作出了重大決斷：“把全黨工作的著重點(diǎn)和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來?！?/p>

從社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)來看，重新回到中共八大的路線上，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制都是必然的選擇。十一屆三中全會(huì)公報(bào)提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！?/p>

隨后，國家法律機(jī)構(gòu)相繼恢復(fù)和正常化，1978年3月憲法恢復(fù)人民檢察院，1978年5月正式成立最高人民檢察院；1979年9月決定設(shè)立司法部。相繼通過了包括刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法（試行）、新婚姻法在內(nèi)的一批基本法律，尤其是在1979年7月1日，五屆全國人大二次會(huì)議一天之內(nèi)通過了7部法律為世界矚目；對(duì)林彪、江青反革命集團(tuán)進(jìn)行世紀(jì)審判，1982年全面修憲，皆為新中國法制建設(shè)的里程碑事件。而法學(xué)教育的全面恢復(fù)、法學(xué)研究重新啟航為法制建設(shè)鑄就了人才與知識(shí)的地基。

新時(shí)期的法制建設(shè)之始，即已明確建設(shè)中國特色社會(huì)主義法制的鮮明立場(chǎng)。1982年12月，全國人大常委會(huì)提出：“立法要從我國的實(shí)際情況出發(fā)，按照社會(huì)主義法制原則，逐步建立有中國特色的獨(dú)立的法律體系?！苯?jīng)過五年發(fā)展，1987年10月黨的十三大報(bào)告宣告，“以憲法為基礎(chǔ)的社會(huì)主義法律體系初步形成”。

第三階段：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)

1984年10月20日，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)指明了具體路徑的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，對(duì)社會(huì)主義法制提出了全新的要求。

《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》承認(rèn)：“把經(jīng)濟(jì)真正搞活……而這是單純依靠行政手段和指令性計(jì)劃所不能做到的”，這一判斷直接否定了50年代法制建設(shè)的一個(gè)潛在的區(qū)分。中共八大的模式或可概括為政治民主、社會(huì)法制、經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。政治民主是著力于黨內(nèi)的制度化、法規(guī)化，社會(huì)法制是以法制消弭群眾運(yùn)動(dòng)的破壞性影響，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃則是“計(jì)劃就成為法律”。

《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》指出：“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進(jìn)行改革，是搞活企業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的迫切需要?！备母锼茉斓男陆?jīng)濟(jì)運(yùn)行體制被概括為“國家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的機(jī)制，黨的十三大報(bào)告明確提出“在政府同企事業(yè)單位的關(guān)系上……政府的責(zé)任是按照法規(guī)政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督”。這一機(jī)制意味著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與國家權(quán)力的剝離，當(dāng)國家權(quán)力不再干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，勢(shì)必要求以法律的形式確立經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本規(guī)范，以《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中的話來說就是：“經(jīng)濟(jì)體制的改革和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使越來越多的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)準(zhǔn)則需要用法律形式固定下來?！?/p>

1992年10月，黨的十四大報(bào)告進(jìn)一步將“加強(qiáng)立法工作，特別是抓緊制訂和完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行文的法律和法規(guī)”提高到了“這是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求”的高度；1995年9月，黨的十四屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持改革開放和法制建設(shè)的統(tǒng)一，做到改革決策、發(fā)展決策與立法決策緊密結(jié)合，并把經(jīng)濟(jì)立法放在重要位置，用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展”。

1998年3月九屆人大一次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)工作報(bào)告宣布，至八屆全國人大任期屆滿，已“初步構(gòu)成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系框架，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育和發(fā)展提供了重要的法制條件”。2001年我國加入世貿(mào)組織以來，全面遵守和執(zhí)行世貿(mào)組織規(guī)則，完善基于規(guī)則的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，構(gòu)建符合多邊貿(mào)易規(guī)則的法律體系，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系進(jìn)一步得以健全。

第四階段：依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家

改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，帶來的不僅僅是我國經(jīng)濟(jì)的巨大飛躍，也同時(shí)全面改變了社會(huì)面貌。早在黨的十三大報(bào)告中，黨中央就提出，“法制建設(shè)又必須保障建設(shè)和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確。這樣才能形成政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的新規(guī)范”；1996年10月10日，黨的十四屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》意識(shí)到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會(huì)變化，提出“健全社會(huì)主義法制……形成把國家和人民利益放在首位而又充分尊重公民個(gè)人合法利益的社會(huì)主義義利觀，形成健康有序的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活規(guī)范”。這些思想最終于1997年9月的黨的十五大報(bào)告中凝結(jié)為依法治國的基本方略，報(bào)告提出：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。”1999年3月，通過的憲法修正案，在憲法第五條增加一款，規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！睆拇?，法治終于成為我國治國基本方略。

在依法治國基本方略的指引下，中國特色社會(huì)主義法律體系以完善經(jīng)濟(jì)法治為龍頭，拓展到各個(gè)社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域。截至2011年8月底，制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個(gè)法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定。司法改革全面展開，司法制度不斷完善，促進(jìn)了司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、文明、廉潔執(zhí)法，推動(dòng)了中國司法工作和司法隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)發(fā)展，贏得了公眾的認(rèn)可與支持。依法行政全面推進(jìn)，權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立，科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成，行政監(jiān)督制度和機(jī)制基本完善。2011年10月，國務(wù)院發(fā)布《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書，正式宣告中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。

第五階段：全面推進(jìn)依法治國是國家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，成為完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法律是治國之重器”，“沒有全面依法治國，我們就治不好國，理不好政”“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)法治中國建設(shè)”；黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，從6個(gè)領(lǐng)域、30個(gè)方面對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法、法治隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)等各方面提出190項(xiàng)重大舉措，對(duì)加強(qiáng)中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家作出具體部署；黨的十九大提出必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面，堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。

黨的十八大以來，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系不斷完善，《民法典》有望在2020年制定完成；法治政府建設(shè)成效顯著，政府職權(quán)法定化，行政權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，公民在行政決策中的參與權(quán)、對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督權(quán)不斷加強(qiáng)，權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子；司法改革不斷深化，全面落實(shí)司法責(zé)任制改革，推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，堅(jiān)持非法證據(jù)排除規(guī)則，防范和糾正冤假錯(cuò)案，大力推進(jìn)司法公開，完善法律援助制度，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義；法治社會(huì)建設(shè)向縱深發(fā)展，全社會(huì)法治觀念和人權(quán)法治保障意識(shí)顯著增強(qiáng)。

70年風(fēng)雨征程，新中國走上了中國特色社會(huì)主義法治的康莊大道，中國特色社會(huì)主義法律體系成就輝煌；新時(shí)代開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新征程，建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化任重道遠(yuǎn)。中國正在以前所未有的偉大實(shí)踐，豐富著人類法治文明的多樣性，為人類社會(huì)法治發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案。

（作者為同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授）

【注：本文撰寫得到了司法部2015年度國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“近代中國司法職官年表”（項(xiàng)目編號(hào)：15SFB3006）的資助】

【參考文獻(xiàn)】

①何勤華：《論新中國法和法學(xué)的起步——以“廢除國民黨六法全書”與“司法改革運(yùn)動(dòng)”為線索》，《中國法學(xué)》，2009年第4期。