對(duì)政治家而言，法律是基礎(chǔ)課

劉郝

歷史的正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都告訴我們，法治是治國理政不可或缺的手段。什么時(shí)候重視法治，法治昌明，什么時(shí)候就國泰民安；什么時(shí)候忽視法治，法治松弛，什么時(shí)候就國亂民怨。

新中國成立以來，法治建設(shè)走過了一段不平凡的歷程。今天，人民群眾對(duì)法治的要求越來越高，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命。

就中國的依法治國進(jìn)程和法治政府建設(shè)這一主題，《南風(fēng)窗》記者專訪了著名法學(xué)家、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安。他出生于1951年，幾乎與新中國同齡，1978年考入北京大學(xué)，畢業(yè)留校后成為當(dāng)時(shí)唯一教授行政法的老師，此后歷任教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地—北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任和名譽(yù)主任。

在學(xué)術(shù)研究的同時(shí)，姜明安教授還擔(dān)任過全國人大常委會(huì)法工委行政立法研究組成員，參與了《國家工作人員法》《行政訴訟法》《國家賠償法》《行政處罰法》等多部重要行政立法試擬稿的草擬、論證。

“根正苗紅”，被調(diào)配入法律系

南風(fēng)窗：你在1978年離家北上，參與和見證了改革開放后法治建設(shè)的整個(gè)歷史過程。在恢復(fù)高考前，你的主要經(jīng)歷是怎樣的？

姜明安：我是湖南汨羅白水鎮(zhèn)人，汨羅江是屈原投河自盡的地方。我小時(shí)候最愛干的事就是看書，學(xué)習(xí)成績(jī)很好，本來應(yīng)該多為家里做些農(nóng)活兒，但我常常偷著去看書，被父親和哥哥們訓(xùn)斥“不懂事”。

我們家是貧農(nóng)出身，在那個(gè)階級(jí)斗爭(zhēng)的年代，我雖然沒有打罵過“五類分子”，但確實(shí)歧視過他們，我為他們，特別是他們子女那時(shí)受到的苦痛、煎熬深感遺憾。這也是我后來追求法治，追求社會(huì)公平和人的尊嚴(yán)的一個(gè)心理因素。

畢業(yè)時(shí)，龔先生怕我研究行政法今后沒有地方吃飯，讓我考慮研究別的領(lǐng)域。這是我唯一一次沒聽老師的話。

1966年，“文革”爆發(fā)，學(xué)校停學(xué)鬧革命。1969年，部隊(duì)到公社招兵，我所在的大隊(duì)有幾十個(gè)青年報(bào)名，但只有一個(gè)名額，我被選中，在武漢當(dāng)了4年兵。在師政治部做通訊兵的時(shí)候，我讀了馬列主義等方面的很多書，一直沒有中斷自學(xué)。1971年7月1日，我光榮入黨。

復(fù)員回家后，1975年9月，我考進(jìn)縣辦的“五七”大學(xué)，還曾在洞庭湖畔的磊石灘砍蘆葦圍湖造田。我雖在文科，但一直用心學(xué)習(xí)理科。1977年恢復(fù)高考時(shí)，我已于當(dāng)年9月成為國家公辦教師，被分配到汨羅縣天井中學(xué)，執(zhí)教高中畢業(yè)班語文和政治課，并任其中一個(gè)班的班主任。每個(gè)月工資39元。

我本來把考大學(xué)的希望寄托在兩個(gè)班百來個(gè)學(xué)生身上。但不久，我就從報(bào)紙上得知“文革”中的“老三屆”初中、高中畢業(yè)生也可以參加高考，特別興奮！我還記得，那一年湖南省高考語文作文題目是《心中有話對(duì)黨說》，我提到了鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，提到了中國百年積貧積弱的歷史，表示我們國家的富強(qiáng)必須要靠知識(shí)。

當(dāng)年27歲，我考入北京大學(xué)，填報(bào)的是政治專業(yè)，那是因?yàn)?，心里隱隱覺得，中國如此落后的主要原因是政策問題，希望通過學(xué)習(xí)政治，改變中國的政策方向，避免“文革”這樣的悲劇再次發(fā)生。

南風(fēng)窗：在當(dāng)年，法學(xué)屬于絕密專業(yè)，必須以分配形式進(jìn)行學(xué)習(xí)。你一直對(duì)數(shù)學(xué)很有興趣，對(duì)你個(gè)人而言，接受法學(xué)專業(yè)的心境是怎樣的？因何最終熱愛法學(xué)和法治？

姜明安：我在1977年參加高考，1978年2月入讀北京大學(xué)，是北京大學(xué)1977級(jí)法律系學(xué)生。那一年，全國只有北京大學(xué)、吉林大學(xué)、湖北財(cái)經(jīng)學(xué)院三所大學(xué)開設(shè)法學(xué)專業(yè)，三校當(dāng)年共招收189個(gè)法學(xué)專業(yè)學(xué)生。

數(shù)學(xué)是我的興趣，但政治是我的理想。因?yàn)槲业碾A級(jí)成分特別好，“根正苗紅”，我被調(diào)配入北大法律系。我們班83個(gè)人，有超過半數(shù)第一志愿填的都不是法學(xué)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)很多人不知法學(xué)為何物。只用三個(gè)學(xué)期，我就學(xué)完本該四個(gè)學(xué)期完成的俄語課程，在《國外法學(xué)》期刊上翻譯俄國經(jīng)濟(jì)法文章。

1981年，我剛讀大三，在憲法學(xué)老師龔祥瑞先生講外國憲法課上，我第一次聽到“行政法”這個(gè)概念。他講到，在國外，有一種叫動(dòng)態(tài)憲法的法，可以有效控制政府權(quán)力的濫用，有效保障公民權(quán)利不受公權(quán)力的侵犯，這種法謂之“行政法”。

龔先生的講授使我開始對(duì)行政法感興趣，課后就到圖書館借閱了不少國民政府時(shí)期和蘇聯(lián)東歐的相關(guān)行政法著作。實(shí)際上，那個(gè)年代，大學(xué)法律院系尚沒有行政法課程，國家法律中尚沒有行政法這個(gè)部門，國人還不知行政法為何物，政府也不是依法行政，而是依政策、依領(lǐng)導(dǎo)人和上級(jí)的指示行政。

確立“權(quán)力制約”的理念

南風(fēng)窗：龔祥瑞先生是中國現(xiàn)代法學(xué)先驅(qū)之一，他對(duì)你帶來哪些影響？

姜明安：龔祥瑞老師是我從事行政法的引路人。在當(dāng)時(shí)，龔先生冒著被扣上“資產(chǎn)階級(jí)自由化”帽子的風(fēng)險(xiǎn)，和我們討論“行政”“人權(quán)”“分權(quán)”和“權(quán)力制約”這樣的概念。我在讀書時(shí)就跟隨他，和同學(xué)一起常幫他整理材料，他在幾本書的序言里還提到了我。他去哪里參加會(huì)議，不管憲法學(xué)還是行政法學(xué)的會(huì)議，都會(huì)帶上我。他還多次帶我去陶希晉先生家中。

通過龔先生的教導(dǎo)，我感覺到行政法治是中國民主化和現(xiàn)代化建設(shè)的不可缺少的條件，甚至是中國民主化和現(xiàn)代化建設(shè)的不可缺少的內(nèi)容。從那時(shí)起，我就決定將自己的后半生全部投入中國行政法治的建設(shè)。

1982年，我大學(xué)畢業(yè)，留系任教，在《中國法制報(bào)》（《法制日?qǐng)?bào)》的前身）上發(fā)表了《加強(qiáng)行政立法，為四化服務(wù)》的文章，鼓勵(lì)推動(dòng)中國行政法的立法。當(dāng)時(shí)，整個(gè)教研室有七個(gè)人，三人研究中國憲法，三人研究外國憲法，真正研究行政法的只有我一個(gè)人。

1984年，我初踏行政立法大門，參與起草“公務(wù)員法”，當(dāng)時(shí)還叫“國家工作人員法”。1986年，我在天津一家賓館開行政科學(xué)研討會(huì)。會(huì)議間，有人好奇地問我：“你們是哪個(gè)單位的行政科，還開學(xué)術(shù)會(huì)議？”對(duì)方以為“行政”就是后勤工作，這讓我哭笑不得。在那個(gè)年代，行政學(xué)在中國很不發(fā)達(dá)，是一門新學(xué)。

國外的好的經(jīng)驗(yàn)，我們也可以去借鑒和學(xué)習(xí)，某些方面不必過分強(qiáng)調(diào)“中國特色”。

不過畢業(yè)時(shí)，龔先生怕我研究行政法今后沒有地方吃飯，讓我考慮研究別的領(lǐng)域。這是我唯一一次沒聽老師的話。

南風(fēng)窗： 1989年，新中國開啟“民告官”時(shí)代。你曾參與起草《中華人民共和國行政訴訟法》，在此時(shí)代背景下，行政訴訟法的起草過程是怎樣的？它的歷史意義為何？

姜明安：1986年，在全國人大法工委組織下，陶希晉老先生牽頭成立行政立法研究組，專門負(fù)責(zé)起草行政法大綱或者叫行政法基本法。組長(zhǎng)是江平老師，第一副組長(zhǎng)是羅豪才，第二副組長(zhǎng)是應(yīng)松年，我是整個(gè)研究組最年輕的成員。

1987年，《民事訴訟法》的制定提上日程，目標(biāo)是形成像《刑事訴訟法》一樣的文本。當(dāng)時(shí)的《民事訴訟法（試行）》就有行政訴訟的內(nèi)容。大家討論很久，最終確定單獨(dú)起草《行政訴訟法》。

1989年4月4日，現(xiàn)行《行政訴訟法》制定通過，并于1990年10月開始實(shí)施。此前，現(xiàn)行《行政訴訟法》初稿在《人民日?qǐng)?bào)》公布，面向社會(huì)公眾征求意見。我印象中，再往前，只有《婚姻法》曾在《人民日?qǐng)?bào)》公開征求過意見。

在《行政訴訟法》起草的過程中，有一些重大的爭(zhēng)議。首先就是為什么要搞一個(gè)“民告官”的制度？我當(dāng)時(shí)的想法是，行政訴訟主要就是“民告官”，而不是“官告官”或者“官告民”，“民告官”是民主政治和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。也正是因?yàn)椤缎姓V訟法》的出臺(tái)，中國才正式進(jìn)入“民告官”時(shí)代。

《行政訴訟法》的歷史意義在于，第一，它確立了“權(quán)力制約”的理念，這個(gè)影響太大了。自此，中國的司法權(quán)可以制約行政權(quán)，而正是行政法“幫助”憲法落實(shí)推動(dòng)了這一法治實(shí)踐。

第二，它讓公眾認(rèn)識(shí)到政府和政府官員不是天使，他們也可能會(huì)犯錯(cuò)誤，也可能會(huì)侵犯人民權(quán)益。當(dāng)時(shí)，雖然還沒有“依法行政”的概念，但社會(huì)因此有了“依法行政”的理念。此后，藥品、海關(guān)、土地等各行政領(lǐng)域共兩百多部法律陸續(xù)出臺(tái)，這都算是被《行政訴訟法》給“逼”出來的。

2014年，《行政訴訟法》進(jìn)行修訂，加強(qiáng)了司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，擴(kuò)大了受案范圍，確立了立案登記制、負(fù)責(zé)人出庭制度，加大了執(zhí)行力度等。這些都對(duì)行政審判、行政執(zhí)法和建設(shè)法治政府產(chǎn)生了很好的作用。

構(gòu)建權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制

南風(fēng)窗：時(shí)至今日，1982年憲法已經(jīng)有五個(gè)修正案。2004年，我國第四次公布《中華人民共和國憲法修正案》，當(dāng)中提出，“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國家尊重和保障人權(quán)”。用歷史的眼光來看，歷次憲法修正案的意義是什么？

姜明安：中國共產(chǎn)黨的十九大報(bào)告指出：全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。憲法的重要功能是宣示和保障人民權(quán)利和自由。憲法是人民權(quán)利和自由的保障書。改革開放40多年來，我國在貫徹實(shí)施憲法，保障人權(quán)，促進(jìn)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面取得了前所未有的成績(jī)和進(jìn)步。

南風(fēng)窗：你目前致力于推動(dòng)行政程序法的出臺(tái)，你主持的課題組2015年還草擬出了《中華人民共和國行政程序法（專家建議稿）》，這一工作的意義是什么？進(jìn)程如何？

姜明安：法治政府建設(shè)是全面依法治國總工程的五大子工程之一。在現(xiàn)代社會(huì)，行政程序法具有比行政實(shí)體法更重要的地位和作用。行政程序法規(guī)定政府行為的方式、過程和步驟。

現(xiàn)代國家治理的基本手段是法治，特別是程序法治。行政程序法是行政法的最關(guān)鍵組成部分。只有有了行政程序法，才可能把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，構(gòu)建完善的機(jī)制以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益免受行政權(quán)的侵害。公開透明是行政程序法最重要的基本原則。行政程序法為行政行為所確立的電子政務(wù)制度、信息公開制度、政務(wù)公開制度、個(gè)人信息保護(hù)制度、聽證制度等，就是實(shí)現(xiàn)公開透明的規(guī)則、平臺(tái)和保障。通過公開透明保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，也就是運(yùn)用程序法制構(gòu)建權(quán)利（right）制約權(quán)力（power）的機(jī)制。

在各方面的努力和促進(jìn)下，第十三屆全國人大已將行政程序法的制定列入本屆人大立法規(guī)劃的第三類項(xiàng)目。我們建議全國人大法工委盡快開展對(duì)該項(xiàng)目的早期調(diào)研工作，在條件相對(duì)成熟后，正式啟動(dòng)該法的起草。

南風(fēng)窗：你曾寄語青年學(xué)子，“有立志于推進(jìn)未來國家法治建設(shè)和以法治從政、經(jīng)商的，我鼓勵(lì)你們填報(bào)法學(xué)專業(yè)?！痹谀憧磥恚胺ㄖ螌W(xué)習(xí)”可以用來從政和經(jīng)商，這怎樣理解？

姜明安：政治和法律密不可分，對(duì)于一個(gè)政治家而言，法律是基礎(chǔ)課，它與國家治理密切相關(guān)。在西方國家，這一點(diǎn)已表現(xiàn)得很明顯。同時(shí)，好的企業(yè)家，學(xué)懂弄通法律，能夠更好地處理政商關(guān)系，避免被政府隨便“欺負(fù)”。

更重要的是，現(xiàn)代社會(huì)，每個(gè)人都不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“法盲”。

南風(fēng)窗：今年是新中國成立70周年。站在當(dāng)下，你有何感想和寄語？

姜明安：我想用四個(gè)關(guān)鍵詞來闡釋我的感想。

第一是總結(jié)。輝煌的成就給我們留下了豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)，在法治建設(shè)方面，我們要總結(jié)70年來依法治國、依法行政等各方面所取得的歷史經(jīng)驗(yàn)。

第二是反思。這70年來，我們吃了不少苦，走了不少彎路，即便是改革開放以來，我們也犯了不少錯(cuò)誤，比如，曾經(jīng)過度追求GDP增長(zhǎng)，這些都值得我們很好地去進(jìn)行反思。

第三是探索。大家都在一個(gè)地球村，在堅(jiān)持道路自信的同時(shí)，國外的好的經(jīng)驗(yàn)，我們也可以去借鑒和學(xué)習(xí)，不是每一件事都要摸著石頭過河，某些方面不必過分強(qiáng)調(diào)“中國特色”。

第四是開拓。中國的依憲治國和法治不完全等同于西方國家的憲政和法治。世界上任何一個(gè)國家都應(yīng)當(dāng)不斷開拓創(chuàng)新，慶祝新中國成立70周年之際，我們自然更要走在開拓創(chuàng)新的前頭。