軍隊推行資金集中收付制度的探討

費汪利 劉玉恩 孫大松

摘要：軍隊推行資金集中收付制度，是新時代軍隊財務(wù)管理工作的發(fā)展趨勢。借鑒我軍資金收付和國家國庫集中收付制度改革的成功經(jīng)驗，并結(jié)合深化國防和軍隊改革實際，建立軍隊資金集中收付制度，有利于進一步加強財務(wù)監(jiān)督，提高資金使用效益，更好地發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：軍隊資金;集中收付

國庫集中收付制度是指以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶管理體系管理，收入直接繳入國庫和財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或者用款單位的一項國庫管理制度。國家行政事業(yè)單位通過國庫集中收付逐步實現(xiàn)了財政資金收支整個流程的監(jiān)控和規(guī)范管理。軍隊作為保證國家機器正常運轉(zhuǎn)的武裝力量，也是財政資金保障的預(yù)算單位，在經(jīng)費管理上同樣面臨著加強監(jiān)管的要求和壓力。了解外軍以及國家國庫集中收付制度的做法，借鑒并汲取其中有益的改革經(jīng)驗，對于軍隊推行資金集中收付制度改革具有重要的現(xiàn)實意義。

一、外軍及我國國庫集中收付制度的經(jīng)驗

（一）外軍資金收付的基本做法

一些發(fā)達國家，盡管國情、軍情不同，但都推行了集中收付制度。美國國防財務(wù)局是資金收付的主要管理機構(gòu)，由國防部總計長直接領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)5個財會中心和26個財務(wù)辦事處，根據(jù)批準的預(yù)算直接為三軍部隊辦理資金支付業(yè)務(wù)。國防部在獲得財政部根據(jù)國會和總統(tǒng)批準的國防預(yù)算撥款后，僅是將經(jīng)費指標(biāo)分配給陸、海、空、海軍陸戰(zhàn)隊等各軍隊和國防部各業(yè)務(wù)局，并不將相應(yīng)的資金款項撥付給上述單位，資金支付由國防財務(wù)局及其下屬的5個財務(wù)中心統(tǒng)一負責(zé)。俄軍國防部專設(shè)一名副部長垂直領(lǐng)導(dǎo)全軍財務(wù)工作，在全國設(shè)立48個駐地區(qū)財務(wù)中心（局），按區(qū)域管轄軍事單位的資金保障，并對開支使用進行監(jiān)督。英軍設(shè)立了全軍統(tǒng)一的資金結(jié)算機構(gòu)，并將軍隊部分資金結(jié)算業(yè)務(wù)，外包給地方財務(wù)公司代理。其他一些國家，如墨西哥、波蘭、丹麥等國軍隊也都普遍實行了資金集中收付。

這些國家這種區(qū)域化、扁平化的供應(yīng)保障模式，主要有兩個顯著特點：一是相對獨立，二是垂直管理。美軍在軍一級設(shè)有財務(wù)保障中心，在師一級設(shè)有財務(wù)辦公室，在助理參謀長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，主要負責(zé)野戰(zhàn)財務(wù)、通貨管理、行政計劃、資產(chǎn)管理等職責(zé)。國防部垂直領(lǐng)導(dǎo)的財務(wù)系統(tǒng)與部隊隊屬財務(wù)部門是并行存在的。日軍基層主官對預(yù)算安排的經(jīng)費不需審批，所有預(yù)算內(nèi)項目的審定、批準、核算工作均由財務(wù)部門負責(zé)。對因事業(yè)任務(wù)新增的支付，按預(yù)算程序提出申請經(jīng)費批準后執(zhí)行。德軍財務(wù)部門按各部隊的預(yù)算計劃實施資金支付，并負責(zé)向部隊定期通報預(yù)算執(zhí)行情況。

（二）我國國庫集中收付制度的主要做法

1. 建立單一賬戶體系。這是國庫集中收付制度改革的核心內(nèi)容，就是將所有的政策性資金全部集中到國庫單一賬戶，并規(guī)定所有的財政支出必須由國庫直接支付。根據(jù)需要在國庫單一體系中設(shè)置國庫存款賬戶、財政部門的零余額賬戶、預(yù)算單位的零余額賬戶、預(yù)算外資金專戶、特設(shè)賬戶等。

2. 規(guī)范收入收繳程序。財政性收入統(tǒng)一實行直接繳庫和集中匯繳兩種繳納方式。直接繳庫是由繳納義務(wù)人將應(yīng)繳收入直接繳入國庫存款賬戶或預(yù)算外資金專戶。集中匯繳主要是對小額零散稅費收入和由單位代扣代繳的稅收，以及行業(yè)性管理較強的收入等實行匯繳的應(yīng)繳收入，由征收機關(guān)在規(guī)定的時限匯總繳入國庫存款賬戶。

3. 規(guī)范支出撥付程序。按照不同的支出類型，分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付方式，以財政直接支付為主要方式。財政直接支付由財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)審核預(yù)算單位支付申請后辦理資金支付，財政授權(quán)支付由預(yù)算單位在財政部門審批的資金用款計劃內(nèi)自行辦理支付。

這種以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，通過國庫資金的直達撥付，解決國庫資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的管理混亂狀況，實現(xiàn)了對預(yù)算資金的全程監(jiān)控。所有預(yù)算單位的資金全部集中在國庫，防止了大量財政資金庫外無效運作，充分將國庫、會計中心以及銀行之間的資金劃撥、結(jié)算和對賬等問題進行有效融合，增強了政府財政宏觀調(diào)控能力，提高了財政資金使用效益。

（三）對軍隊推行資金集中收付制度的基本啟示

1. 強化了預(yù)算執(zhí)行。資金收付機構(gòu)與經(jīng)費開支使用單位相互分離，從而在預(yù)算執(zhí)行的首要環(huán)節(jié)把住閘門和關(guān)卡，讓財務(wù)人員能夠從外部獨立地履行監(jiān)督職能，更有效地監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，確保預(yù)算執(zhí)行的真實性、有效性和權(quán)威性。通過加強預(yù)算執(zhí)行和資金收付環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督，形成倒逼機制，促進預(yù)算編制質(zhì)量提高。

2. 改變了保障模式。在資金管理上，由各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)管。一切資金收付活動都集中起來，建立一個部門管財、一個袋子裝錢、一套預(yù)算花錢的資金集約化管理模式，有效防止資金挪用和違規(guī)存儲的問題。在預(yù)算管控上，從事后約束轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨O(jiān)督。通過預(yù)算和用款計劃的審核，強化預(yù)算執(zhí)行約束，將下級監(jiān)督、同級監(jiān)督變?yōu)樯霞壉O(jiān)督，花錢辦事的習(xí)慣由過去“花著算”轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在“算著花”，解決了花錢不按預(yù)算、開支隨意等難題。

3. 更新了支付手段。國庫集中收付將支付申請上報審核、開具支付憑證、資金支付與清算等分散在財政部門、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位的所有控制環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一的管理體系，實現(xiàn)了國庫集中支付業(yè)務(wù)全鏈條封閉運行，極大地提高了資金支付及清算的可靠性、安全性。

二、軍隊推行資金集中收付制度面臨的問題

軍隊從2008年開始，在一些大單位推行了重大軍事行動、大項工程建設(shè)資金統(tǒng)付，人武部經(jīng)費也全部由軍分區(qū)集中統(tǒng)管，2014年，在部分單位進行資金集中收付制度改革試點。這些改革對強化部隊預(yù)算執(zhí)行、嚴格財經(jīng)監(jiān)管發(fā)揮了積極作用，但也存在一些問題。

一是思想觀念更新還不及時。資金集中收付，是軍隊財務(wù)管理改革的發(fā)展趨勢，盡管這一制度不改變經(jīng)費的所有權(quán)和使用權(quán)，但涉及財務(wù)工作流程和管理方式的調(diào)整，在一定程度上會影響一些單位的權(quán)力和利益，特別是花錢辦事不像過去方便了，難免產(chǎn)出畏難抵觸情緒，出現(xiàn)“怕麻煩、不愿改、不會管”的思想。支付中心則擔(dān)心管嚴了可能傷害預(yù)算單位理財辦事的積極性，影響預(yù)算單位建設(shè)發(fā)展，管松了又怕經(jīng)費管理出現(xiàn)問題，達不到改革效果等各種顧慮，也會產(chǎn)生“為難”思想。這些模糊認識都會影響改革的深入推進。

二是服務(wù)保障效率還不夠高。一方面軟件系統(tǒng)還不完善。由于資金即時歸集，預(yù)算單位賬戶銀行對賬單不顯示資金余額，不便于單位實時了解掌握資金結(jié)存數(shù)，預(yù)算單位賬目只能根據(jù)銀行流水賬目逐一核對，加之一些重匯、退匯業(yè)務(wù)，需耗費大量時間和精力。收付管理系統(tǒng)與網(wǎng)銀系統(tǒng)銜接不夠，支付中心發(fā)出的指令，無法通過網(wǎng)銀系統(tǒng)提交預(yù)算單位開戶銀行。另一方面網(wǎng)絡(luò)傳輸還不穩(wěn)定。由于當(dāng)前軍隊數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳輸受保密原因，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和資源共享作用發(fā)揮不明顯，數(shù)據(jù)傳輸難成為制約推行資金集中收付工作的瓶頸問題。網(wǎng)絡(luò)不通現(xiàn)象時有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)申請支付難以實時實現(xiàn)，遇到緊急情況，還需要靠車載人遞的傳統(tǒng)方式傳遞相關(guān)憑據(jù)，大大降低了工作效率。

三是財務(wù)人員力量還不夠足。目前的改革模式，雖然解決了部分單位的資金集中收付問題，但如果全面推廣，存在很大困難。以省軍區(qū)為例，如果全部實行集中收付，省軍區(qū)本級、軍分區(qū)、人武部，以及各級的直附屬單位和代供單位的資金賬戶，就必須全部納入支付中心統(tǒng)管，而這些單位的資金撥付又是由各級財務(wù)部門申請、支付中心支付，這樣會導(dǎo)致支付中心管理的賬戶會很多，而且資金在所管賬戶內(nèi)相互大量流轉(zhuǎn)，業(yè)務(wù)繁瑣、工作量很大，需要增配不少財務(wù)人員才能完成。但由于基層部隊財務(wù)人員的現(xiàn)金支付、結(jié)算報銷、會計核算業(yè)務(wù)繼續(xù)存在，這些單位的財務(wù)人員無法在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進行壓減，所以整個財務(wù)人員的編制就必須增加，無法內(nèi)部調(diào)整解決，這與目前軍隊體制編制調(diào)整改革是相矛盾的。

三、軍隊推行資金集中收付制度的對策

資金集中收付制度代表了軍費供應(yīng)管理組織形態(tài)的趨勢規(guī)律，是對傳統(tǒng)財務(wù)管理模式的突破，涉及保障方式和運行機制的調(diào)整，需要思想認識、體制編制和技術(shù)平臺作支撐。

一是增強收付制度改革認識。首先，財務(wù)部門自身要加大改革推進力度，要堅持在不改變預(yù)算單位的預(yù)算主體地位、資金使用權(quán)、財務(wù)管理和會計核算權(quán)的基礎(chǔ)上，盡量方便預(yù)算單位用款，要對改革的方案、業(yè)務(wù)流程、系統(tǒng)軟件等不夠成熟的方面，抓緊修改和完善，出臺配套措施，為預(yù)算單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時要重視政策宣傳和輿論導(dǎo)向，多與部門、單位進行交流和溝通，求同存異，贏得各部門的理解和支持。其次，各單位要充分認識改革的意義，提高改革的自覺性，大力支持和推動改革，配強人員，促進集中收付改革“橫向到邊、縱向到底”目標(biāo)的實現(xiàn)。再次，加大人員培訓(xùn)力度，會計核算、支付方式隨著資金集中收付制度改革發(fā)生很大的變化，這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財務(wù)人員與之配套，必須加大對財務(wù)人員的培訓(xùn)力度，規(guī)范核算操作，使廣大財務(wù)人員對資金集中收付政策熟悉，了解有關(guān)的操作程序，能夠正確的進行業(yè)務(wù)處理。

二是建立相對獨立保障機構(gòu)。要實現(xiàn)軍隊預(yù)算與資金收付的分離，必須組建相對獨立的經(jīng)費保障機構(gòu)，專門履行經(jīng)費保障職責(zé)，組織經(jīng)費供應(yīng)，實施財務(wù)管理。結(jié)合軍隊領(lǐng)導(dǎo)管理體制和聯(lián)勤保障體制改革調(diào)整，以全軍現(xiàn)有的財務(wù)結(jié)算中心力量為基礎(chǔ)，調(diào)整組建區(qū)域支付中心，在駐軍比較集中的城市分別成立分中心，面向三軍部隊開展資金供應(yīng)和支付結(jié)算服務(wù)。在部隊預(yù)算分配權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)和財務(wù)管理主體地位不變的前提下，采用集團管理賬戶方式，將部隊的集中采購、基本建設(shè)等“大錢”納入支付中心集中統(tǒng)一支付，零星開支“小錢”使用公務(wù)卡強制結(jié)算，進一步扎緊“錢袋子”，既提高供應(yīng)保障的效率效益，增強資金應(yīng)急調(diào)度能力;又打破預(yù)算單位自我監(jiān)督的體制性局限，強化預(yù)算執(zhí)行和支出監(jiān)管，形成具有我軍特色的現(xiàn)代資金供應(yīng)保障和管理監(jiān)督體系。各級部隊只負責(zé)預(yù)算編報和經(jīng)費開支，所有資金收付、結(jié)算報銷和會計核算統(tǒng)一由區(qū)域支付中心負責(zé)，報銷憑證一律由支付中心管理。這樣一來可減少基層財務(wù)人員調(diào)整充實到支付中心;二是可減少資金在部隊之間的無效流轉(zhuǎn);三是真正強化支付中心審核把關(guān)職能。

三是完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。為了保證這項制度改革的有效性，需要強大的技術(shù)平臺作支撐。一要盡快推進財務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，聯(lián)通全軍財務(wù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，團以上單位網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，做到財務(wù)收支網(wǎng)上申報、審批，實現(xiàn)信息共享，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)匯總，資金運行網(wǎng)上監(jiān)管，減少資金申報審批等環(huán)節(jié)在途時間。二要完善網(wǎng)銀系統(tǒng)，協(xié)調(diào)銀行完善系統(tǒng)功能，銀行余額即時顯現(xiàn)，提現(xiàn)指令操作順利實施。三要完善收付管理系統(tǒng)建設(shè)，真正實現(xiàn)結(jié)算報銷遠程審核、資金支付在線辦理、會計憑證自動生成、預(yù)算執(zhí)行可視可控、信息數(shù)據(jù)集中管理。四要創(chuàng)新支付手段，支付中心與開戶銀行專線連接，通過軍隊版網(wǎng)銀系統(tǒng)，建立起安全、快捷、高效地資金支付平臺。針對保密要求，支付數(shù)據(jù)生成利用二維碼單向傳輸設(shè)備，實現(xiàn)跨網(wǎng)跨系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)實時傳輸，有利于節(jié)約成本。

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