北大荒農(nóng)墾改革進行時

郭煦

7月9日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織召開深化農(nóng)墾改革部門協(xié)調(diào)推進會，部署今明兩年各部門協(xié)同推進農(nóng)墾改革發(fā)展重點工作。會上，各部門介紹了三年來支持農(nóng)墾改革發(fā)展工作情況，并討論制定深化農(nóng)墾改革2019—2020年部門責任清單。

黑龍江省的北大荒農(nóng)墾集團總公司作為此次改革的重點單位，正在有序進行改革。此前，黑龍江省委十二屆五次全會討論通過的“意見”提出了許多與農(nóng)墾改革發(fā)展直接相關的重大舉措，給墾區(qū)帶來了新的發(fā)展機遇。

從北大荒到北大倉

1947年，北大荒人第一次創(chuàng)業(yè)，他們承擔起屯墾戍邊、發(fā)展生產(chǎn)、支援國家建設、保障國家糧食安全的重要使命。經(jīng)過70多年的開發(fā)建設，黑龍江墾區(qū)已經(jīng)具備440億斤的糧食綜合生產(chǎn)能力和400億斤的商品糧保障能力，起到了保障國家糧食安全的“壓艙石”作用。

北大荒到北大倉，是結(jié)果更是過程，“農(nóng)墾制”這一特定歷史時期的產(chǎn)物從被確立到被改革，見證了墾區(qū)創(chuàng)新機制的艱難探索歷程。

清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼曾在黑龍江生產(chǎn)建設兵團插隊。他認為，“農(nóng)墾制”在當時是最佳選擇，也是最有效率的體制，正因如此才開創(chuàng)了北大荒大開發(fā)、大生產(chǎn)、大發(fā)展的黃金時期。

胡鞍鋼表示，這一體制模式是根據(jù)墾區(qū)的實際情況探索、試錯并創(chuàng)新了“大農(nóng)場套家庭農(nóng)場”“大集團套大農(nóng)場”的管理體制和經(jīng)營方式。 “北大荒模式”是一種調(diào)動不同主體積極性、基于激勵相容機制的“統(tǒng)分模式”。此后，這一模式趨于穩(wěn)定，形成“北大荒優(yōu)勢”，為后來墾區(qū)的跨越式發(fā)展提供了“制度紅利”。

經(jīng)過三代北大荒人的艱苦奮斗，黑龍江墾區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力達到450億斤，足以保證京津滬渝四大直轄市、解放軍全軍、港澳地區(qū)和青藏甘寧西部四省區(qū)一年的口糧供應。每當國家出現(xiàn)糧食短缺特別是糧食調(diào)運出現(xiàn)困難時，作為國家重要商品糧儲備基地，黑龍江墾區(qū)都發(fā)揮了重要作用。 2003年非典期間，北京一度出現(xiàn)糧食短缺，墾區(qū)在3天內(nèi)即向北京調(diào)運了30000噸大米，及時緩解了糧食緊張局面。2008年汶川大地震后，墾區(qū)緊急加工2460噸優(yōu)質(zhì)大米運往四川災區(qū)。

如今，為了積極服務國家戰(zhàn)略、打造國際化大糧商、參與全球農(nóng)業(yè)競爭，北大荒人又踏上了“二次創(chuàng)業(yè)”之路。黑龍江省農(nóng)墾總局黨委在黑龍江省委、省政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的領導下，帶領墾區(qū)廣大干部職工一手抓深化改革，消除體制機制障礙，一手抓加快發(fā)展，提升企業(yè)競爭能力，開啟了北大荒改革的破冰之旅。從“告別舊體制”到“擁抱新體制”，從“建設大基地、大企業(yè)、大產(chǎn)業(yè)”到“形成農(nóng)業(yè)領域航母”，黑龍江農(nóng)墾作為中國農(nóng)業(yè)領域的國家隊和主力軍，始終發(fā)揮著農(nóng)業(yè)的示范和引領作用。

北大荒雖然有113個農(nóng)（牧）場，還有一批省級、國家級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，但它們目前均處于單打獨斗狀態(tài)。建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大產(chǎn)業(yè)，既要認清墾區(qū)的獨特優(yōu)勢，也要整合國內(nèi)外各大集團優(yōu)勢，通過“借船出?！毖a短板、拓市場，實現(xiàn)互利共贏的發(fā)展目標。目前，北大荒集團正廣泛謀求合作，與中信集團、招商局集團、華潤集團、中化集團、京東集團、國開行等大型企業(yè)集團和金融機構(gòu)進行洽談，建立了戰(zhàn)略合作關系，在糧食和農(nóng)產(chǎn)品營銷、開發(fā)生物質(zhì)能源、肉食品加工及分銷渠道建設、金融及資本運作等方面，形成了實質(zhì)性合作項目。其中推進較快的華潤集團秸稈綜合利用項目，計劃3—5年內(nèi)在墾區(qū)投資約120億元，建成200個項目單元。2018年先落地八五三農(nóng)場秸稈綜合利用試點項目，華潤已注冊資金4600萬元，成立黑龍江省紅興隆農(nóng)墾德潤生物質(zhì)開發(fā)有限公司。

農(nóng)墾區(qū)獨特的“規(guī)則”

然而，2014年11月，黑龍江農(nóng)墾總局原黨委書記隋鳳富因涉嫌嚴重違紀違法接受調(diào)查，而這只是黑龍江農(nóng)墾系統(tǒng)塌方式腐敗中的一環(huán)。隨著隋鳳富的落馬，農(nóng)墾體制的弊端顯露無遺。 墾區(qū)內(nèi)部有著自己的獨特運行方式，集行政、司法、工、商、農(nóng)大權(quán)于一體，既承擔企業(yè)經(jīng)營職能同時又承擔著社會和民生職責，亦城亦鄉(xiāng)、亦農(nóng)亦工、亦政亦企。也因此，墾區(qū)被學術(shù)界稱為“獨立王國”。

農(nóng)墾系統(tǒng)政企合一的體制弊端，是導致系統(tǒng)性腐敗的根源，這一獨立體系沿用至今業(yè)已病疾纏身，到了必須再次改革的時候，也只能徹底改革，才能讓北大荒續(xù)寫傳奇。 當然，北大荒的隱憂，不僅在于農(nóng)墾系統(tǒng)的制度弊端，更在于內(nèi)部官民生態(tài)能否和諧，土地權(quán)屬糾紛、農(nóng)場與農(nóng)工的矛盾能否妥善解決。

上世紀80年代，隨著“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”的改革浪潮席卷中國廣大農(nóng)村。墾區(qū)號召廣大農(nóng)工積極創(chuàng)辦家庭農(nóng)場，以土地、機械由農(nóng)工承包經(jīng)營的方式，將所屬113個國有農(nóng)場，分解為上萬個家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場實行“兩自理”，即“生活費自理，生產(chǎn)費自理”，并自主經(jīng)營、自負盈虧。這是北大荒發(fā)展史上一個重要的歷史節(jié)點。

為保障農(nóng)工基本生活、激勵農(nóng)工創(chuàng)業(yè)和支持家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營，當時農(nóng)場給予了必要的支持，農(nóng)場預先借給農(nóng)工部分生活費和生產(chǎn)費，秋后再扣除。此外，墾區(qū)還規(guī)定，每個在職農(nóng)工配給一定數(shù)量“基本生活保障田”;家庭承包的其它土地叫“生產(chǎn)田”，僅收取較低的承包費。這被稱為“兩田制”。 彼時，農(nóng)工們沒有了工資更沒有積蓄，創(chuàng)辦家庭農(nóng)場都是白手起家，很多人靠舉債度日、維持生產(chǎn)。當時由于糧價低、基礎差，一旦遭遇天災，很多人難免傾家蕩產(chǎn)。

在外部看來，北大荒是一片欣欣向榮，繁榮昌盛，但近年來，內(nèi)部卻是農(nóng)場與農(nóng)工的矛盾重重、量廣面大，且難以調(diào)和。梳理北大荒的歷史不難發(fā)現(xiàn)，在國營農(nóng)場艱難的時期，實行“兩自理”，是把發(fā)展的重擔壓在了農(nóng)工身上;經(jīng)過30多年的發(fā)展，北大荒取得了巨大成就和驚人進步，而廣大農(nóng)工卻沒有享受到改革帶來的好處。

如今，農(nóng)墾改革再次提速，政策層面在關注糧食產(chǎn)量的同時，更要關心種植糧食的農(nóng)場工人和種植戶。

土地是農(nóng)墾的最大優(yōu)勢，也是農(nóng)墾賴以生存和發(fā)展的根本所在。長期以來，很多農(nóng)場存在著未確權(quán)地、爭議地、被侵占地等問題。農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證的有序推進，則是墾區(qū)集團化、農(nóng)場企業(yè)化改革的關鍵環(huán)節(jié)。

農(nóng)工何時才能享改革紅利

2006年起，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，標志著延續(xù)了2600年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺。這是具有劃時代意義的一件大事，也是惠及億萬農(nóng)民的一大德政。此后，政府逐年加大對“三農(nóng)”和農(nóng)資綜合直補等資金投入的同時，進一步加大對種糧農(nóng)民的補貼力度，給廣大農(nóng)民帶來了千載難逢的大好機遇。

出人意料的是，同樣在土地上勞作的黑龍江墾區(qū)的農(nóng)工們，他們的負擔不但沒有減輕，反而從此變得更重了。

問題出在了哪里？

黑龍江農(nóng)墾建三江管理局下屬八五九農(nóng)場，以中國人民解放軍8509部隊的代號命名，地跨饒河、撫遠兩縣。據(jù)八五九農(nóng)場農(nóng)工艾海英講述，在黑龍江農(nóng)墾，因為地多，種地的農(nóng)戶絕大多數(shù)需要從銀行貸款種地，銀行的貸款不是交給農(nóng)戶，而直接交給農(nóng)場，農(nóng)場先扣除地租、歷史欠款甚至種子、化肥、農(nóng)藥等等各種費用，才將所剩無幾的貸款發(fā)給農(nóng)戶。

為了減輕農(nóng)工負擔，黑龍江農(nóng)墾總局2007年出臺了《關于推進黑龍江墾區(qū)國有農(nóng)場稅費改革操作方案》，規(guī)定國有農(nóng)場通過降低土地承包費的方式，落實免除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，降低農(nóng)工社會負擔。農(nóng)工承擔的類似農(nóng)村“鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌”收費也給予全部免除。

該文件還規(guī)定，農(nóng)場不得通過提高“規(guī)模田”和社會化服務等方面的收費標準，變相增加農(nóng)工負擔。凡通過提高土地承包費或其他形式變相加重農(nóng)工負擔行為，一經(jīng)查實，將按照中央《關于對涉及農(nóng)民負擔案（事）件實行責任追加究的暫行辦法》的相關規(guī)定嚴肅追究有關責任人的責任。

但現(xiàn)實中，這些政策在農(nóng)場根本就沒有執(zhí)行。盡管可以享受國家補貼，但農(nóng)工們?nèi)杂X得承包費太高。據(jù)了解，農(nóng)場調(diào)整收費標準和增加收費項目，必須經(jīng)農(nóng)場職工代表大會討論通過，報總局審批，并報農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局和財政部農(nóng)業(yè)司備案。

每年年初，農(nóng)場會召開職工代表大會確定租金，并以文件形式下發(fā)，但農(nóng)場農(nóng)工們并不認同職工代表大會的公正性。“這不是職代會，是官代會。開會之前都已經(jīng)定好了，一個小小的農(nóng)工反對也沒用?！?/p>

由于地租漲價而引發(fā)的矛盾非常突出，而且較為普遍。鑒于農(nóng)工反映問題量大面廣，早在2013年5月，國務院綜改辦派調(diào)研組赴黑龍江進行了專題調(diào)研，指出墾區(qū)確實存在“土地承包費上漲過快”的問題?；咎锍邪M一年一定，需負擔全部農(nóng)工和農(nóng)場管理人員社保支出的增長部分，與農(nóng)民責任田實現(xiàn)零負擔相比存在不均衡。規(guī)模田承包費增長速度過快，規(guī)模田承包費價格并未達到低于機動地價格20%的標準。

國務院綜改辦提議黑龍江農(nóng)墾總局“完善制度，嚴格控制土地承包費上漲”，改變無論什么開支都攤?cè)胪恋爻邪M的做法。對因物價指數(shù)變動等因素影響，確實需要調(diào)整土地承包費項目和標準的，要確定合理的增長幅度，嚴格控制土地承包費過快上漲?；咎镏粦摀N地農(nóng)工本人的社保費用中應由企業(yè)承擔部分，以實現(xiàn)農(nóng)工基本田零負擔，并確?；咎锍邪M相對穩(wěn)定，一定3—5年不變。要督促各農(nóng)場貫徹執(zhí)行規(guī)模田承包費低于機動地價格20%的標準。

據(jù)了解，此后一年，農(nóng)場確實沒有漲地租。但近幾年，農(nóng)場的地租又開始上漲。

黑龍江墾區(qū)各農(nóng)場農(nóng)工反映的地租問題，其核心在于開發(fā)性家庭農(nóng)場所開發(fā)的國有土地使用權(quán)歸屬問題。

據(jù)了解，墾區(qū)家庭農(nóng)場主要分為兩類：一類是以承包國有農(nóng)場原有耕地的方式形成規(guī)?；a(chǎn)的，另一類是私人投資開發(fā)國有荒地形成規(guī)?；a(chǎn)的。

七星農(nóng)場農(nóng)工溥義介紹稱，1986年，各農(nóng)場將場房和機械全部賣給個人，農(nóng)場無能力開墾“國家未利用土地”，放棄開墾權(quán)。農(nóng)場土地使用權(quán)是耕地，他所投資開墾的土地，是未利用土地。按國務院和相關法律規(guī)定，未利用土地“誰開發(fā)，誰投入，誰受益”的原則，誰就有使用權(quán)。

連國才向記者證明，未利用土地都是個人開墾的，而且經(jīng)過派駐國土資源科批準。1996年農(nóng)場土地管理科通知收回舊證換新證，結(jié)果省廳駐農(nóng)墾總局國土資源局建三江分局將農(nóng)工投資開荒的開發(fā)性家庭農(nóng)場土地上報國土資源廳，并劃到北大荒分公司土地證內(nèi)。

在今年全國兩會期間，全國人大代表、北大荒農(nóng)墾集團總公司（農(nóng)墾總局）黨委書記、局長、董事長王守聰接受媒體采訪時表示，北大荒愿意通過改革，使國有農(nóng)場真正成為獨立的市場主體。同時，將行政管理職能全部移交出去，擺脫權(quán)力依賴、債務困擾，輕裝上陣。黑龍江農(nóng)墾多位農(nóng)場農(nóng)工接受記者采訪時稱，“改革的愿景非常美好，但愿能通過改革，首先確認土地性質(zhì)，讓最普通的農(nóng)工享受改革的紅利，享有公平的待遇”。