“公共利益”視角下民辦高校公共財(cái)政扶持對策研究

【摘要】 ?我國民辦高校普遍以學(xué)費(fèi)為主要經(jīng)費(fèi)來源，容易出現(xiàn)辦學(xué)資金短缺、資金籌措渠道狹窄及缺少政府公共財(cái)政扶持等問題。文章著重從民辦高校對社會貢獻(xiàn)的“公共利益”角度進(jìn)行分析，并借鑒國內(nèi)外可行的政府公共財(cái)政扶持制度或政策，研究構(gòu)建有利于民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的公共財(cái)政資助體制和財(cái)政政策。

【關(guān)鍵詞】 ? 公共利益;民辦高校;公共財(cái)政扶持;對策研究

【中圖分類號】 ?F810;F648 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）16-0108-03

一、引言

民辦高校，是指企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民個(gè)人利用非國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會舉辦的高等學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，其辦學(xué)層次分?？坪捅究芠1]。

本文中的公共利益是指民辦高校在補(bǔ)充高等教育資源和教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面對國家教育事業(yè)發(fā)展做出的貢獻(xiàn)，即民辦高校對社會公共利益的貢獻(xiàn)。

公共財(cái)政，是指以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動[2]。本文中的公共財(cái)政扶持是指通過地方政府的公共財(cái)政支持，改變目前民辦高校普遍以學(xué)費(fèi)為主要經(jīng)費(fèi)來源的現(xiàn)狀，創(chuàng)新公共財(cái)政扶持民辦高校的途徑，更好地促進(jìn)民辦高校持續(xù)健康發(fā)展。

目前國內(nèi)外對于民辦高校公共財(cái)政扶持政策的研究較多，但基于“公共利益”視角的政府公共財(cái)政扶持的政策體系研究還不是很完善。因此，本文著重從民辦高校對社會“公共利益”貢獻(xiàn)的角度，研究如何構(gòu)建有利于民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的公共財(cái)政資助體制和財(cái)政政策。

二、民辦高校對社會公共利益的貢獻(xiàn)

（一）民辦高校對國家高等教育事業(yè)教育大眾化的貢獻(xiàn)

民辦高校為求學(xué)者提供了公辦高等教育之外的入學(xué)機(jī)會?！?018年全國教育事業(yè)發(fā)展基本情況》公布的數(shù)據(jù)顯示，民辦高校749所（含獨(dú)立學(xué)院265所），比上年增加3所，占全國普通高等學(xué)校的28.13%。普通本專科在校生649.60萬人，比上年增加3.36%，占全國普通本?？圃谛Ｉ?2.95%[3]。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，民辦高校承擔(dān)了我國近四分之一以上的本應(yīng)由公辦高校承擔(dān)的公民教育義務(wù)，不但擴(kuò)大了公眾選擇受教育的途徑，而且增加了公共教育資源。不僅彌補(bǔ)了公辦教育資源的不足，詮釋了民辦教育的公益性，而且為社會大眾創(chuàng)造了公共利益。

（二）民辦高校對國家高等教育經(jīng)費(fèi)總投入的貢獻(xiàn)

相對于公立高校，民辦高校辦學(xué)各級財(cái)政均沒有投入，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要為自籌，而其自籌辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的投入大大減少了地方各級政府公共財(cái)政對高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的投入。

根據(jù)《財(cái)政部、教育部關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》要求，地方財(cái)政通過一般預(yù)算安排用于支持地方高校發(fā)展的經(jīng)費(fèi)，生均撥款不低于12 000元。2018年民辦高校在校生為649.60萬人，如果按照上述撥付公辦高校的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，則2018年全國民辦高校對財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的貢獻(xiàn)約為779.52億元，也就是說，原本應(yīng)由政府財(cái)政投入的教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)完全由民辦高校自籌解決了。

（三）民辦高校對國家急需高水平實(shí)用性技術(shù)人才培養(yǎng)的貢獻(xiàn)

社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，制造業(yè)不再依靠密集型的人工操作，而是走向集成化、自動化的新型工業(yè)化道路，因此應(yīng)用型、技能型的人才需求日趨增大。

國外私立大學(xué)主要有兩類：一類是研究型大學(xué)，擁有卓越重點(diǎn)學(xué)科，具有雄厚的師資力量和杰出的學(xué)科帶頭人群體，重視科學(xué)技術(shù)理論研究和學(xué)術(shù)研究性人才的培養(yǎng);另一類是應(yīng)用型大學(xué)，主要培養(yǎng)應(yīng)用性人才[4]。例如在高等教育發(fā)達(dá)的美國，私立大學(xué)中培養(yǎng)實(shí)用型職業(yè)技術(shù)人才的大學(xué)占60%以上，也就是說美國高校的畢業(yè)生中有百分之六十以上都是從事一線工作，這也代表了國外私立大學(xué)的人才培養(yǎng)模式。

目前我國民辦高等教育的目標(biāo)之一就是高等職業(yè)教育，為各領(lǐng)域培養(yǎng)本?？茖哟蔚牡谝痪€工作的實(shí)用性職業(yè)技術(shù)人才。我國民辦高校的特點(diǎn)是，它可以根據(jù)就業(yè)需求的變化及時(shí)調(diào)整學(xué)科及專業(yè)設(shè)置，使民辦高校更善于抓住發(fā)展的機(jī)遇，從而在培養(yǎng)實(shí)用型、技能型人才中占有絕對優(yōu)勢，在一定程度上可以滿足社會對應(yīng)用技能型人才的需求，即為社會大眾提供了公共產(chǎn)品。

從以上分析可以看出，民辦高校的發(fā)展很大程度上緩解了國家財(cái)政的壓力，是公辦高等教育資源的補(bǔ)充，同時(shí)也給公眾提供了選擇不同高等教育途徑的機(jī)會，體現(xiàn)了為社會服務(wù)的公共職能。因此，政府從民辦高校對公共教育資源的貢獻(xiàn)角度看，也應(yīng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的資助責(zé)任。

三、目前我國公共財(cái)政對民辦高校資助扶持的現(xiàn)狀與缺失

隨著越來越多的人們對民辦教育公益性的認(rèn)識，部分省市政府相續(xù)出臺了對民辦高校進(jìn)行財(cái)政扶持的相關(guān)政策和措施等，在一定程度上緩解了民辦高校資金短缺的局面，同時(shí)也改善了其辦學(xué)條件，促進(jìn)了民辦高等教育的健康持續(xù)發(fā)展。但從資助范圍來看，我國各省市地方政府對于民辦高校的資助大約在4%—5%之間，并且主要局限于省市教育主管部門設(shè)置的學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金及日常醫(yī)療補(bǔ)助等撥款，并未獲得如公立高校生均教育經(jīng)費(fèi)撥款，即貨幣形態(tài)的教育經(jīng)費(fèi)成本補(bǔ)償，使得民辦高校所承擔(dān)的為社會公共利益服務(wù)的支出并沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，民辦高校與公立高校在政府公共財(cái)政支持力度上的差距越來越大。可以看出，我國民辦高校在獲取公共財(cái)政支持和公共財(cái)政政策扶持等方面的制度建設(shè)比較缺失。

（一）公共財(cái)政資助構(gòu)成比例低

目前我國絕大部分民辦高校辦學(xué)資金主要是依靠學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入，單一來源取得的辦學(xué)資金已經(jīng)不能滿足高校日益發(fā)展的需求，大部分民辦高校一方面想擴(kuò)大基礎(chǔ)教學(xué)設(shè)施的建設(shè)及補(bǔ)充高水平師資力量，另一方面又局限于辦學(xué)資金不足的束縛。民辦高校要想求得更大的發(fā)展，在積極主動爭取向社會各界籌措辦學(xué)資金外，也需要政府在辦學(xué)資金上給予支持。

（二）公共財(cái)政資助政策落實(shí)不明晰

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（2018修正）第47條規(guī)定：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策;其中，非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策[5]”，但對民辦學(xué)?？梢韵硎苁裁礃拥亩愂諆?yōu)惠政策并沒有具體指出，同時(shí)由于各地目前進(jìn)行非營利組織認(rèn)證的工作開展并不同步，因此在實(shí)際工作中，大部分民辦高校被稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定為企業(yè)所得稅納稅單位，并未享受到企業(yè)所得稅的減免紅利。

（三）公共財(cái)政資助模式不確定

目前廣東、陜西和上海三?。ㄊ校┒汲雠_了民辦教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)扶持政策，但與此同時(shí)也存在一些問題，地方政府對民辦高等教育的認(rèn)識有所偏差，使政府財(cái)政扶持的資助模式不明確，同時(shí)由于操作過程中信息相對不透明，或者監(jiān)督、評價(jià)不及時(shí)，使得扶持政策顯得無章可循。

四、健全和完善政府公共財(cái)政資助的對策

在美國、日本、韓國等國家，政府公共財(cái)政扶持私立高校已實(shí)施多年，積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，運(yùn)行效果顯著。美國對私立高校的資助由聯(lián)邦、州、地方三級政府分擔(dān)，職責(zé)分明，相關(guān)資助政策執(zhí)行力高;日本政府對私立高校的財(cái)政資助既有專項(xiàng)補(bǔ)貼，也有日常經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，主要為政府補(bǔ)助金和科研設(shè)備補(bǔ)助金兩大類。綜上，本文從民辦高校對社會公共利益的貢獻(xiàn)角度出發(fā)，總結(jié)其他國家政府扶持私立教育的方式及扶持理念等方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，認(rèn)為我國政府應(yīng)進(jìn)一步完善民辦高校公共財(cái)政資助體制和財(cái)政政策，優(yōu)化資助制度環(huán)境，健全資助法規(guī)體系，促進(jìn)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

（一）明確制定公共財(cái)政資助體系

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（2018修正）第45條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人[5]?！钡?6條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施對民辦學(xué)校予以扶持[5]?！币陨蟽蓷l規(guī)定只是說政府“可以”設(shè)立專項(xiàng)資金、政府“可以”采取購買服務(wù)等，但并沒有規(guī)定“必須執(zhí)行”，在各級政府財(cái)政收入本來就不充足的情況下，這兩條規(guī)定也就形同虛設(shè)。因此，中央政府應(yīng)要求地方各級政府明確制定對民辦高校的扶持政策、資助體系和資助方式及其資助的數(shù)量，而不能僅僅局限為一種軟約束。

（二）整合公共財(cái)政資源、設(shè)計(jì)合理資助體系

隨著我國民辦高等教育的發(fā)展，以及發(fā)展民辦高等教育政策的日趨完善，整合各級政府的公共財(cái)政資源，設(shè)計(jì)出適合我國民辦高校發(fā)展特點(diǎn)的財(cái)政資助體系日趨重要。規(guī)范合理的公共財(cái)政資助體系能夠進(jìn)一步增強(qiáng)民辦高等教育帶來的社會公共利益。

1.直接資助?？梢越梃b美國政府對私立學(xué)校的資助方式。直接公共財(cái)政撥款，建立省市區(qū)等各級政府的層級資助體系。貨幣化的公共財(cái)政資助有利于民辦高校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用上有一定的自主權(quán)，使其能夠根據(jù)自身的辦學(xué)需要靈活合理地支配資金。

2.政策資助。可以借鑒日本政府的間接撥款方式。各級政府每年以政府采購的方式為民辦高校購置一定數(shù)量的教學(xué)、實(shí)驗(yàn)等設(shè)備;民辦高?？梢怨蚕砉k高校的辦學(xué)資源（圖書、設(shè)備、場地等）;利用政策優(yōu)惠給予民辦高校土地征用費(fèi)等相關(guān)稅收的減免;給予民辦高校貸款信用擔(dān)保、利率減免等[6] [7]。

目前我國民辦高?？梢岳闷洮F(xiàn)有的設(shè)備和技術(shù)對外進(jìn)行技術(shù)咨詢服務(wù);學(xué)校重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室對社會開放，提供技術(shù)支持，以收養(yǎng)支，誰受益誰支付，緩解高校內(nèi)部對其經(jīng)費(fèi)的投入壓力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，縮短從科研轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣a(chǎn)力的過程。這就要求地方政府制定相關(guān)政策，不將以上收入列入營利性收入，在增值稅和所得稅上予以減免稅。

3.辦學(xué)成本分擔(dān)?？梢越梃b浙江省模式。民辦高校教師大部分屬于聘任制，沒有納入公辦教師的統(tǒng)一管理體系，其社會保障費(fèi)支出（五險(xiǎn)一金）占民辦高校成本支出的較大比重，根據(jù)“誰受益、誰支出”原則，民辦高校教師為社會大眾提供了優(yōu)質(zhì)的教育資源與服務(wù)，擴(kuò)大了民辦教育的生存空間，政府理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的成本開支，民辦高校教師的社會保障費(fèi)支出應(yīng)成為公共財(cái)政補(bǔ)貼的對象。同時(shí)，對優(yōu)秀的民辦高校應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)其健康持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

4.專項(xiàng)扶持。（1）科研申報(bào)扶持。我國民辦高校大多數(shù)屬于教學(xué)型高校，教師年齡構(gòu)成年輕化，自身的科研能力比較薄弱，在同等條件下申報(bào)科研及教改課題相對于公立學(xué)校教師而言，競爭力不強(qiáng)，而有的省級科研項(xiàng)目申報(bào)對民辦高校還有申報(bào)數(shù)量和申報(bào)年齡的限制。因此，政府部門及上級主管部門在科研項(xiàng)目申報(bào)上要制定相關(guān)政策，給予民辦高校一定的政策傾斜。（2）教師進(jìn)修資助。民辦高校青年教師所占比例較大，無論是教學(xué)還是科研工作，能力相對較弱，在一定程度上制約了民辦高校的可持續(xù)發(fā)展，為改變這種現(xiàn)狀，政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，資助青年教師去國內(nèi)外優(yōu)秀高校進(jìn)修、培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，吸取公辦高校優(yōu)秀的教育資源，提高教育效率。

5.校地合作。民辦高校應(yīng)走向開放辦學(xué)，探索 “產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同發(fā)展模式。政府應(yīng)積極支持和鼓勵(lì)高校拓寬校地、校政、校軍、校企合作模式，政府提供公共資源與學(xué)校的智力資源相結(jié)合，在提高資源效率的同時(shí)，也擴(kuò)大了高校對社會公共利益的服務(wù)范圍，達(dá)到雙方共贏。

（三）引進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源、增強(qiáng)競爭力

我國鼓勵(lì)民間資金與境內(nèi)民辦學(xué)校合作，參與引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源。優(yōu)質(zhì)資源的引進(jìn)，可以加強(qiáng)與國外高校間的聯(lián)系，利用各自的優(yōu)勢進(jìn)行合作，開發(fā)項(xiàng)目或邀請外教來校講學(xué)，或派本校教師出國學(xué)習(xí)，進(jìn)行人才、經(jīng)驗(yàn)交流，及時(shí)了解國內(nèi)外先進(jìn)的科研動態(tài)和方向，縮短研究過程，從另一個(gè)角度來講也節(jié)約了民辦高校的資金投入。另外，引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育資源，并在法律上予以保障，給投資者創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境，有利于引領(lǐng)國內(nèi)投資者將更多、更好的優(yōu)質(zhì)資源引進(jìn)到民辦高校。同時(shí)各地政府應(yīng)以法律的形式在監(jiān)督機(jī)制上予以配合，從而整合公共財(cái)政資源，使公共財(cái)政資源充分盡其所用，增強(qiáng)我國民辦教育的國際競爭力。

五、結(jié)論與展望

本文從民辦高校為社會貢獻(xiàn)的“公共利益”角度出發(fā)進(jìn)行研究，借鑒國內(nèi)外可行的政府公共財(cái)政扶持的制度或政策，通過分析，提出有利于我國民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的公共財(cái)政扶持體系和策略。對于民辦高校出現(xiàn)的辦學(xué)資金短缺、資金籌措渠道狹窄及缺少政府公共財(cái)政扶持等問題，提供理論上的指導(dǎo)和支持，對促進(jìn)民辦高?？沙掷m(xù)健康發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。X

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【作者簡介】

張春麗，女，福州大學(xué)，高級會計(jì)師;研究方向：財(cái)務(wù)管理、教育教學(xué)。入選福建省組織部“海納百川”人才計(jì)劃：福建省管理型會計(jì)領(lǐng)軍（后備）人才計(jì)劃;任福建省教育會計(jì)學(xué)會副會長，福建省教育會計(jì)學(xué)會民辦分會會長、福建省教育會計(jì)學(xué)會理事。主持福建省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目1項(xiàng)、主持福建省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年和2016年度常規(guī)課題立項(xiàng)各1項(xiàng)、主持福建省教育會計(jì)學(xué)會2013年、2014和2016年科研課題各1項(xiàng)。