民營資本視角下PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略研究

侯力綱 崔偉浩

【摘要】 ?PPP模式在國內(nèi)發(fā)展迅速，已入庫項(xiàng)目規(guī)模達(dá)數(shù)萬億元人民幣，相關(guān)政策導(dǎo)向已從鼓勵(lì)推廣轉(zhuǎn)向規(guī)范整改。但目前國內(nèi)PPP市場上民營資本的占有率依舊有限，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管控問題值得關(guān)注。文章基于風(fēng)險(xiǎn)管理理論，從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對角度出發(fā)，首先對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行歸類，然后以N市X景區(qū)智能化停車場項(xiàng)目為例，從民營資本視角出發(fā)，對民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段、運(yùn)營階段再到移交階段所面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了識(shí)別，并對民營資本方提出風(fēng)險(xiǎn)防范建議。

【關(guān)鍵詞】 ?PPP項(xiàng)目;風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對;民營資本

【中圖分類號(hào)】 ?F275 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 ?A ?【文章編號(hào)】 ?1002-5812（2019）15-0045-04

一、引言

PPP模式是政府與社會(huì)資本方為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP模式的運(yùn)作存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，就我國PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀而言，截至2017年12月底，全國PPP綜合信息平臺(tái)共有14 059個(gè)項(xiàng)目入庫，總規(guī)模達(dá)17.74萬億元。但近幾年來，PPP項(xiàng)目的入庫數(shù)量呈下跌之勢，2017年的入庫數(shù)量（1 981個(gè)）相較于兩年前（5 992個(gè)）下跌了近七成，且國內(nèi)不同區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目數(shù)量分布迥異。與此同時(shí)，已入庫PPP項(xiàng)目存在落地難問題，初始階段項(xiàng)目占比高達(dá)50.67%，而執(zhí)行階段項(xiàng)目占比僅為19.38%。

國家推行PPP模式的初衷是通過公私合作改變政府對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目的“包辦”，使項(xiàng)目建設(shè)及建成后的運(yùn)營能夠按照市場化的方式展開，然而目前我國的PPP項(xiàng)目更多地體現(xiàn)為“公公合作”。2017年，PPP項(xiàng)目總成交規(guī)模中國企占比77.1%，增長率達(dá)51.15%，而民營資本并沒有更多地參與到PPP項(xiàng)目中，導(dǎo)致政府實(shí)際身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，原本公私雙方互相監(jiān)督管理的功能在很大程度上受到削弱。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一方面是因?yàn)檎鼉A向于與國有企業(yè)進(jìn)行合作，通過設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻將民營資本拒之門外;另一方面則源于民營資本方對參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。經(jīng)調(diào)查，一部分計(jì)劃參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)存在觀望心理，而已經(jīng)參與的民營企業(yè)則表現(xiàn)出對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：民營資本方在面對PPP項(xiàng)目時(shí)，經(jīng)常出于政治、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)考量而“畏手畏腳”。怎樣使民營企業(yè)放下顧慮，更好地應(yīng)對PPP項(xiàng)目中潛在的風(fēng)險(xiǎn)，“放開手腳”參與進(jìn)來，以提高社會(huì)資源的配置效率，成為當(dāng)下亟需解決的問題。

二、基于民營資本視角的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）案例背景及項(xiàng)目概況

N市X景區(qū)是重要的國家級(jí)森林公園。201×年，X景區(qū)第三期公園改造工程經(jīng)有關(guān)部門立項(xiàng)批準(zhǔn)后開工建設(shè)，結(jié)合財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)），N市城市建設(shè)有限公司計(jì)劃在公園入口處建設(shè)智能化停車場，并采用PPP模式中的特許經(jīng)營類（BOT）模式作為項(xiàng)目合作模式。

S集團(tuán)股份有限公司（以下簡稱S集團(tuán)）是國內(nèi)一家綜合性工程咨詢公司，公司性質(zhì)為民營，并已在國內(nèi)某證券交易所整體上市。X景區(qū)智能化停車場項(xiàng)目最終由S集團(tuán)中標(biāo)并于2016年完成了項(xiàng)目建設(shè)階段的相關(guān)工作，自2016年下半年開始進(jìn)入為期10年的特許經(jīng)營期。該項(xiàng)目由S集團(tuán)進(jìn)行全額投資，項(xiàng)目收益分配方式采用目前國內(nèi)大型PPP項(xiàng)目常用的1∶9收益分配比率，即運(yùn)營期內(nèi)S集團(tuán)每年將稅后利潤的一成交付給N市城市建設(shè)有限公司。特許經(jīng)營期結(jié)束后，S集團(tuán)需要將該智能化停車場無償交付給甲方。

（二）X景區(qū)智能化停車場項(xiàng)目的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

該項(xiàng)目中S集團(tuán)作為民營資本方，主要涉及項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段與運(yùn)營階段，具體的風(fēng)險(xiǎn)分析主要著眼于建設(shè)與運(yùn)營階段。

1.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

（1）招投標(biāo)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)。招投標(biāo)活動(dòng)是指由項(xiàng)目發(fā)起方（如地方政府）通過招投標(biāo)平臺(tái)向外界發(fā)布項(xiàng)目投資建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目合同等，有意向投資的企業(yè)或單位制作標(biāo)書并向招標(biāo)方申請項(xiàng)目。由于PPP項(xiàng)目采用公開招標(biāo)的方式，參與投標(biāo)的企業(yè)較多，且不受地域限制，這就需要地方政府設(shè)置公開透明的招投標(biāo)流程，否則可能會(huì)打擊民營企業(yè)的積極性，不利于PPP模式的推廣。對于民營資本方來說，在投標(biāo)過程中有可能遇到串標(biāo)或流標(biāo)，串標(biāo)即投標(biāo)單位之間相互勾結(jié)、利用信息不對稱欺騙招標(biāo)方而獲取項(xiàng)目投資權(quán)的行為，這一現(xiàn)象在國內(nèi)時(shí)有發(fā)生。此外，還存在招標(biāo)方與投標(biāo)方相互串通，通過獲取內(nèi)幕信息等損害其他投標(biāo)人利益的現(xiàn)象。正規(guī)的招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是透明公正的，不應(yīng)有暗箱操作的行為發(fā)生，S集團(tuán)在參與該項(xiàng)目（或類似PPP項(xiàng)目）的招投標(biāo)過程中應(yīng)預(yù)見可能存在的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

（2）審批流程中的風(fēng)險(xiǎn)。在中標(biāo)后項(xiàng)目建設(shè)前的準(zhǔn)備工作環(huán)節(jié)，地方政府的契約精神尤其值得關(guān)注。任何工程類項(xiàng)目的建設(shè)都需要由政府部門進(jìn)行審批，政府部門的辦事效率影響著審批進(jìn)程，而審批進(jìn)程則直接影響著PPP項(xiàng)目建設(shè)階段的約定工期。若超出合同上規(guī)定的工期，民營企業(yè)的運(yùn)營期就會(huì)縮短，最終影響企業(yè)的項(xiàng)目收益。企業(yè)最終以盈利為目的，因此民營企業(yè)在簽訂合同時(shí)不能忽視政府部門審批及許可的延誤。此外，國內(nèi)部分區(qū)域地方政府缺乏市場意識(shí)，加之對民營企業(yè)的不信任，對民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的支持力度不夠。有些地方政府在與社會(huì)資本方簽訂基建PPP項(xiàng)目合同后，又規(guī)劃了其他同質(zhì)化項(xiàng)目，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的初始運(yùn)營收益，甚至有地方政府中途毀約。這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)都值得民營資本方關(guān)注。

S集團(tuán)在審批流程中涉及到的主要是審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。國內(nèi)的工程項(xiàng)目審批流程一般比較復(fù)雜，涉及部門眾多，時(shí)間和成本耗費(fèi)較大，而且當(dāng)項(xiàng)目通過審批后，要想進(jìn)行必要的商業(yè)性再調(diào)整非常困難，這些都給民營資本方帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)。某些行業(yè)存在價(jià)格倒掛風(fēng)險(xiǎn)，很多PPP項(xiàng)目在市場化后都需要通過調(diào)整價(jià)格來彌補(bǔ)項(xiàng)目損益，提高價(jià)格需要舉行聽證會(huì)，然而一般來說提價(jià)都會(huì)遭到公眾的反對，直接影響項(xiàng)目的審批流程，因此形成審批延誤風(fēng)險(xiǎn)。例如沈陽第九水廠的PPP項(xiàng)目就是因?yàn)轫?xiàng)目運(yùn)營期需要提高水價(jià)來彌補(bǔ)經(jīng)營成本，但是沈陽水價(jià)遠(yuǎn)低于第九水廠的預(yù)期值，直接導(dǎo)致該項(xiàng)目的失敗。

2.項(xiàng)目建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

（1）融資活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)。是指由于企業(yè)融資結(jié)構(gòu)不合理、國內(nèi)金融市場不完善、融資的不可獲取性等因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對民營資本提供的融資環(huán)境有待改善，民營資本方相當(dāng)多的PPP項(xiàng)目不容易通過相關(guān)渠道獲取資金支持，嚴(yán)重影響了民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性。PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方在與地方政府簽訂合同后，需要在規(guī)定的期限內(nèi)完成融資，才能獲取項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)，湖南某地失敗的PPP項(xiàng)目就是由于社會(huì)資本方未能完成融資而被政府沒收了投標(biāo)保函。PPP項(xiàng)目融資活動(dòng)中的主要風(fēng)險(xiǎn)包括國別風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、特定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等。X景區(qū)智能化停車場項(xiàng)目大致的投資需求為433.54萬元，融資階段的主要風(fēng)險(xiǎn)包括利率的變化或通貨膨脹導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等。

（2）建設(shè)階段的其他風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)最終簽署的項(xiàng)目合同，S集團(tuán)作為投資方，需要對X景區(qū)停車場智能化系統(tǒng)的經(jīng)營類與準(zhǔn)經(jīng)營類項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)，包括智能停車系統(tǒng)、智能充電樁系統(tǒng)、智能交通視頻監(jiān)控與客流分析系統(tǒng)、景區(qū)信息發(fā)布和免費(fèi)上網(wǎng)系統(tǒng)等。在建設(shè)階段，S集團(tuán)作為乙方所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要來自于項(xiàng)目自身，包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目施工質(zhì)量、材料/人力的可獲取性和施工成本等，這些風(fēng)險(xiǎn)多集中在技術(shù)層面，如表1所示。S集團(tuán)需要對自身技術(shù)水平做出估計(jì)，識(shí)別可能發(fā)生的每一種風(fēng)險(xiǎn)。

3.項(xiàng)目運(yùn)營階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。運(yùn)營是PPP模式下屬大類BOT模式的精髓所在，本案例中S集團(tuán)將對X景區(qū)智能化停車場進(jìn)行為期10年的特許經(jīng)營，主要內(nèi)容包括：停車場四大系統(tǒng)的日常維護(hù)、停車場日常運(yùn)行的財(cái)務(wù)結(jié)算、停車場部分軟硬件系統(tǒng)的更新等。10年的運(yùn)營期間會(huì)涉及到政府相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)與變更、N市政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆等問題，甚至國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、科技的發(fā)展以及人們消費(fèi)觀念、生活方式的變化等難以預(yù)測的影響因素。筆者首先列出相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)要素清單，然后去S集團(tuán)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，最終獲得了相對準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)要素清單，如表2所示。

4.項(xiàng)目移交階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。對于移交階段的風(fēng)險(xiǎn)，一是政策的變化以及法律條款的變更等。目前國內(nèi)PPP市場還不夠完善，相關(guān)法律與規(guī)章制度還在不斷地推陳出新，在移交階段，國家對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目移交規(guī)定的相關(guān)調(diào)整可能會(huì)影響S集團(tuán)的投資收益。二是由于項(xiàng)目自身設(shè)計(jì)原因，在項(xiàng)目移交時(shí)各項(xiàng)硬件與軟件設(shè)施可能已經(jīng)無法達(dá)到未來市場所需的標(biāo)準(zhǔn)，或是移交費(fèi)用超出預(yù)算。此外，PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度較長，隨著科技的發(fā)展（例如通訊技術(shù)從4G到5G的更新?lián)Q代），現(xiàn)在建設(shè)的智能充電樁及免費(fèi)上網(wǎng)系統(tǒng)等軟硬件設(shè)施能不能滿足未來政府接管時(shí)的用戶訴求，存在相應(yīng)的改良風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目中民營資本方的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對

（一）不同風(fēng)險(xiǎn)要素的應(yīng)對措施

前文對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了大體上的分類，民營企業(yè)在實(shí)際操作中，有些風(fēng)險(xiǎn)可以依靠管理者采取恰當(dāng)?shù)墓芾硎侄芜M(jìn)行規(guī)避，有些風(fēng)險(xiǎn)則不能單方面地予以消除，本文將上述兩種情況定義為可抗拒類風(fēng)險(xiǎn)與不可抗拒類風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，S集團(tuán)可設(shè)計(jì)如下風(fēng)險(xiǎn)解決方案。

1.可抗拒類風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國市場化進(jìn)程的加快，信息技術(shù)共享平臺(tái)的增多，一般來說，企業(yè)自身技術(shù)層面的風(fēng)險(xiǎn)并非企業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)，技術(shù)角度的問題比較容易解決。項(xiàng)目自身風(fēng)險(xiǎn)如設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、施工成本及材料的可獲取性等，需要企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)前進(jìn)行全方位評估，依據(jù)已有的技術(shù)與資源，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避甚至消除風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目施工質(zhì)量等可以通過完善的內(nèi)部控制制度對項(xiàng)目外包過程進(jìn)行投標(biāo)控制，避免黑幕招標(biāo)而導(dǎo)致的豆腐渣工程，影響企業(yè)的形象與營業(yè)利潤。

2.不可抗拒類風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害導(dǎo)致的建設(shè)工期延誤、充電樁等硬件設(shè)施被人為破壞、停車場不恰當(dāng)施工引發(fā)環(huán)境問題而引起的公眾反對等情況，需要甲乙雙方共同承擔(dān)。乙方應(yīng)在簽訂項(xiàng)目合同階段針對此類風(fēng)險(xiǎn)與甲方進(jìn)行溝通，將其寫入合同，以應(yīng)對項(xiàng)目突發(fā)情況，規(guī)避損失。

（二）運(yùn)營期回報(bào)機(jī)制的選擇

從社會(huì)資本角度來說，PPP模式本質(zhì)上是一種投資行為，投資行為必然伴隨著決策者對風(fēng)險(xiǎn)的考量，X景區(qū)智能化停車場運(yùn)營期間不同收費(fèi)模式的選擇也是S集團(tuán)面臨的重要投資風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)營期間甲方提供的各類收費(fèi)模式直接影響著乙方的利潤，如經(jīng)典的重慶嘉陵江大橋PPP項(xiàng)目最終敲定的“影子收費(fèi)”方式，是雙方在經(jīng)過協(xié)商后約定的乙方在運(yùn)營期采用的收費(fèi)獲利模式。按照合同約定，X景區(qū)智能化停車場將根據(jù)建成后的實(shí)際情況，提供兩種收費(fèi)模式供S集團(tuán)選擇：（1）免收停車費(fèi)模式。這種模式下，政府每年會(huì)向S集團(tuán)支付固定費(fèi)用作為補(bǔ)償。（2）收取停車費(fèi)模式。S集團(tuán)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與N市當(dāng)?shù)赝＼囀召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一致。

S集團(tuán)應(yīng)對X景區(qū)當(dāng)前的客流量作出預(yù)估，依照當(dāng)?shù)赝＼囀召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算大致營運(yùn)收入，并依據(jù)施工成本以及每年的費(fèi)用計(jì)算出該項(xiàng)目的大致凈現(xiàn)值，估測出大致的投資收益率C1;在免收停車費(fèi)模式下，S集團(tuán)需要對政府每年支付的補(bǔ)償額進(jìn)行折現(xiàn)，再根據(jù)項(xiàng)目的成本及運(yùn)營費(fèi)用計(jì)算出投資收益率C2。當(dāng)C1與C2不等時(shí)，選擇收益率較高的模式;當(dāng)二者大致相等時(shí)，考慮到N市地方政府的公信力較好，且該項(xiàng)目的盈利能力有限（因停車場不同于高速公路或是過江大橋，最大車輛數(shù)量負(fù)荷有限），S集團(tuán)最終采用政府每年補(bǔ)償固定費(fèi)用的方式進(jìn)行運(yùn)營。

四、結(jié)束語

當(dāng)前國內(nèi)的PPP項(xiàng)目多集中于交通運(yùn)輸、市政工程與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)以及醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的應(yīng)用規(guī)模較小，要想在我國進(jìn)一步推廣PPP模式，政府和企業(yè)做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對舉措是十分必要的。政府需從治理評價(jià)體系、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制等方面繼續(xù)推進(jìn)，完成PPP模式的頂層設(shè)計(jì)與制度建設(shè);企業(yè)要從內(nèi)部控制制度、人才培養(yǎng)方式等方面跟進(jìn)，不斷適應(yīng)市場變化。一方面，并非所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都適合采用PPP模式融資，決策者需要對不同方案作出甄別，有效利用PPP模式這把“雙刃劍”。另一方面，我國PPP項(xiàng)目落地難已成難題，民營企業(yè)管理者應(yīng)謹(jǐn)慎投資，根據(jù)自身情況合理參與PPP項(xiàng)目，只有這樣，才能更好地發(fā)揮PPP模式的效用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。S

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【作者簡介】

侯力綱，男，中設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司，碩士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、高級(jí)會(huì)計(jì)師、江蘇省第三批產(chǎn)業(yè)教授（兼職）;研究方向：財(cái)務(wù)管理。

崔偉浩，男，南京審計(jì)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院在讀碩士研究生;研究方向：政府會(huì)計(jì)。