政府治理視角下我國智慧城市建設(shè)現(xiàn)狀與對策

楊惠茜

摘 要：城市治理是政府治理的重要內(nèi)容。智慧城市作為城市發(fā)展的一種新趨勢，不僅改善了都市面貌，也影響了人們的思維方式、行為方式以及社會組織方式，這也給政府治理帶來了新的挑戰(zhàn)。我國智慧城市建設(shè)雖取得了顯著成效，但總體而言還處于初級階段，仍存在一些發(fā)展困境，例如人才儲備不足等。針對這些問題，本文從政府治理視角下探索我國智慧城市建設(shè)的完善對策。

關(guān)鍵詞：政府治理;智慧城市;智慧政府;智慧市民

1 引言

隨著城市化進(jìn)程的加快，“城市病”日益凸顯，交通擁擠、環(huán)境污染、能源緊缺等問題伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展逐漸暴露，成為城市建設(shè)和管理的一大困境。智慧城市應(yīng)運(yùn)而生。智慧城市是城市在現(xiàn)代化信息技術(shù)推動下的一種發(fā)展新形態(tài)，通過各種信息技術(shù)來優(yōu)化城市的運(yùn)作方式，從而有效提升城市公共管理的效率，優(yōu)化公共服務(wù)提供的質(zhì)量。城市治理是國家治理的重點(diǎn)之一，政府在智慧城市建設(shè)中所發(fā)揮的作用不容忽視。同時，值得我們關(guān)注的是，大數(shù)據(jù)及其技術(shù)的應(yīng)用推動新一輪的政府治理變革創(chuàng)新，為智慧政府治理創(chuàng)造了條件，對政府的治理理念以及治理模式產(chǎn)生了巨大的影響。換言之，為了了更好地順應(yīng)時代的進(jìn)步，政府也應(yīng)當(dāng)更加“智慧”。然而，我國政府在智慧城市的建設(shè)過程中也遭遇許多困境，亟待突破。因此，從政府治理的視角下去探討我國智慧城市建設(shè)的現(xiàn)狀及對策，在當(dāng)下具有重要的意義。

2 政府治理與智慧城市概述

2.1 政府治理與智慧城市的內(nèi)涵

2.1.1 政府治理

治理是指政府的行為方式，以及通過某些方式用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。政府是指國家進(jìn)行統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府是維護(hù)國家安全與主權(quán)、加強(qiáng)國防建設(shè)、消除社會隱患和內(nèi)部腐敗、控制污染保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推廣吸收民間先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造、淘汰落后產(chǎn)品產(chǎn)能和生產(chǎn)工藝、提高國民生產(chǎn)能力、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，研究社會現(xiàn)象、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃、開展破除迷信、減貧扶貧防貧、促進(jìn)社會進(jìn)步的特殊機(jī)構(gòu)。

人類社會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府治理是社會的必需品，任何一個社會都需要治理。一個完善的治理體系，是推動科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是維持內(nèi)外秩序的內(nèi)在要求。陳廣勝（2007）指出，政府治理主要從制度供給、政策激勵和外部約束三方面體現(xiàn)。制度供給是指政府所制定的行為規(guī)范或制度，用以規(guī)范其他主體的行為，以保證其他主體的活動在可接受的范圍內(nèi)。政策激勵是指政府在某些領(lǐng)域?yàn)樯鐣α拷槿牍补芾砗吞峁┕卜?wù)創(chuàng)造條件，在行政、經(jīng)濟(jì)等方面給予一定的支持;外部約束是指政府在制度供給和政策激勵的同時對其他主體的行為是否合乎規(guī)范具有判定權(quán)，對超越制度約束的性行為進(jìn)行懲罰。

綜上所述，政府治理是指政府在職權(quán)范圍內(nèi)，對公共事務(wù)的管理、公共服務(wù)的提供以及根據(jù)管理和服務(wù)對象的反饋而不斷優(yōu)化改進(jìn)管理和服務(wù)方式的過程。張成福（2018）提到，政府的治理必須與時俱進(jìn)，求新求進(jìn)，適應(yīng)外部環(huán)境的變化，否則可能出現(xiàn)治理的危機(jī)，導(dǎo)致國家的衰敗。因此，對于高新技術(shù)的發(fā)展所帶來的外部環(huán)境的變化，政府應(yīng)該主動思考如何應(yīng)對，建立一個能推進(jìn)城市可持續(xù)健康發(fā)展的治理體系。

2.1.2 智慧城市

2010年，美國IBM集團(tuán)正式提出“智慧的城市“愿景，引發(fā)了學(xué)術(shù)界內(nèi)對智慧城市的廣泛關(guān)注。對于智慧城市的內(nèi)涵，目前還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，不同學(xué)者從不同的角度進(jìn)行詮釋。張永民（2011）從城市運(yùn)行模式的角度探討智慧城市，認(rèn)為智慧城市是一種新型的城市運(yùn)行模式，是智能化的數(shù)字城市與物聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合的產(chǎn)物，主要通過物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、地理空間信息集成等信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)組合來提升城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、管理水平和運(yùn)行效率。李春佳（2015）從城市發(fā)展角度出發(fā)，認(rèn)為城市發(fā)展需要城市市民知識化、技術(shù)智能化以及環(huán)境智慧化，因此智慧城市勢在必行。李伯虎（2012）從系統(tǒng)論角度理解智慧城市，認(rèn)為這是一個由高新技術(shù)推動和支撐下建立起的市民個體、企業(yè)和政府多方聯(lián)動和共贏的新城市生態(tài)系統(tǒng)。綜上，筆者認(rèn)為，智慧城市是城市治理的一種新形態(tài)，以高新科技為前提，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與物聯(lián)網(wǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，通過參與式治理，促進(jìn)對人力資本、社會資本的高效投資以及對自然資源的科學(xué)管理，推動經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，同時滿足政府、企業(yè)、公眾等多方的現(xiàn)實(shí)需求。

2.2 政府在智慧城市建設(shè)中的重要作用

吳曉林（2018）指出，智慧城市不是簡單地取代數(shù)字城管或信息化建設(shè)，而是推動社會治理社會化、專業(yè)化、智能化和法治化的關(guān)鍵。王璐（2013）指出，智慧城市發(fā)展面臨的最大問題在于轉(zhuǎn)變地方政府管理職能，而不是技術(shù)問題或資金問題。李旎（2019）提出，政府介入智慧城市建設(shè)具有重要的意義，其作用主要體現(xiàn)為：一、為智慧城市建設(shè)提供政策等多方面的支持;二、提高智慧城市的運(yùn)行效率和模式的轉(zhuǎn)變。劉淑妍、李斯睿（2019）認(rèn)為，智慧城市本身并不智慧，需要政府進(jìn)行智慧治理，鼓勵各種利益相關(guān)者參與決策以及提供公共服務(wù)。綜上，智慧城市的發(fā)展不能依靠單方力量，而是需要政府各部門、企業(yè)、市民及其他社會力量的共同參與，而在這個過程中，政府的引導(dǎo)及支持，起著十分重要的作用。智慧城市將開啟從“找政府辦事”向“政府主動服務(wù)”的新時代，這意味著政府職能從管理型政府向服務(wù)型政府逐漸轉(zhuǎn)變。

3 政府治理視角下我國智慧城市建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 我國智慧城市建設(shè)的進(jìn)展

3.1.1 我國智慧城市的數(shù)量

與國外對比，我國智慧城市的建設(shè)起步較晚。早在2006年，南京市就提出構(gòu)建智慧城市的初步設(shè)想，后于2009年明確提出“智慧南京”這一戰(zhàn)略構(gòu)想。2010年起，智慧城市這一概念在中國逐漸引起關(guān)注。2012年我國開展智慧城市試點(diǎn)工作，許多一線城市都被納入智慧城市建設(shè)行列。黨的十九大對建設(shè)智慧社會作出戰(zhàn)略部署，目前，我國智慧城市試點(diǎn)約達(dá)300個，計(jì)劃建設(shè)或正在建設(shè)的智慧城市超過500個，其中包含全國95%的副省級以上城市，超過76%的地級城市?？梢?，在中國，智慧城市的建設(shè)將成為新常態(tài)。

3.1.2 我國智慧城市的具體應(yīng)用

我國智慧城市的應(yīng)用非常廣泛，深入到社會的諸多領(lǐng)域。吳勝武、閆國慶（2010）提到，智慧城市的應(yīng)用具體體現(xiàn)為智慧政府、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧交通、智慧安全、智慧能源、智慧企業(yè)、智慧社區(qū)、智慧公共服務(wù)、智慧物流。岳梅櫻（2012）還提到智慧水管理、智慧商務(wù)、智慧建筑等概念?？梢?，無論是市政設(shè)施方面，還是公共服務(wù)方面，抑或是社會管理方面，還有企業(yè)發(fā)展方面，都能發(fā)現(xiàn)智慧城市所帶來的變化。

3.1.3 我國智慧城市的建設(shè)水平

我國智慧城市的建設(shè)主要分為三種類型：第一類是把智慧城市當(dāng)作新工程項(xiàng)目來做;第二類是繼續(xù)采用數(shù)字城市的建設(shè)方法和水平建設(shè)智慧城市;第三類是對智慧能力的構(gòu)建，例如上海、三亞，整合各方力量，運(yùn)用技術(shù)手段和其他制度技術(shù)相協(xié)調(diào)共同建設(shè)智慧城市（丁金群，2018）。實(shí)際上，智慧城市的發(fā)展可分為四個階段，依次為數(shù)字化、網(wǎng)格化、智能化、智慧化。目前，我國大部分智慧城市的建設(shè)還停留在網(wǎng)格化階段，只有少數(shù)智慧城市的建設(shè)開始向智能化、智慧化階段邁進(jìn)，但總體而言，整體的建設(shè)水平在不斷提高（劉劍等，2019）。

3.2 我國智慧城市建設(shè)中存在的問題

3.2.1 缺乏整體規(guī)劃，存在一定的盲目建設(shè)

目前，我國智慧城市的建設(shè)缺乏科學(xué)、統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，國家層面并未出臺關(guān)于智慧城市的相關(guān)規(guī)劃。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，各個城市相關(guān)建設(shè)部門在智慧城市建設(shè)過程中顯得盲目和隨意，缺乏長期且可持續(xù)的建設(shè)方案。在我國，一些城市急功近利，把智慧城市建設(shè)視為“政績目標(biāo)”，急于求成，匆忙投入到智慧城市建設(shè)中，缺乏建設(shè)規(guī)劃的情況下購買大量硬件設(shè)備，在建設(shè)過程中才發(fā)現(xiàn)資源過剩，無法得到有效利用，形成浪費(fèi)。同時，政出多門，建設(shè)主體不明確的現(xiàn)象也較為普遍，公共部門之間存在信息鴻溝，信息孤島問題嚴(yán)重，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)資源。

3.2.2 城市規(guī)劃同質(zhì)化嚴(yán)重，缺乏個性與創(chuàng)新

我國智慧城市建設(shè)以政府為主導(dǎo)，政府對智慧城市進(jìn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)時，一般采用傳統(tǒng)設(shè)計(jì)而不是藝術(shù)設(shè)計(jì)。在結(jié)構(gòu)方面，不同城市的政府之間會相互借鑒，甚至是直接復(fù)制，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，也無法做到因地制宜。這不僅造成我國大部分智慧城市建設(shè)存在雷同的現(xiàn)象，也導(dǎo)致資源無法得到有效的配置，造成浪費(fèi)。沒有以當(dāng)?shù)厥忻竦男枨鬄槌霭l(fā)點(diǎn)打造出的智慧城市，只能停留在智能化階段，無法真正實(shí)現(xiàn)智慧化發(fā)展。

3.2.3 缺乏技術(shù)人才及公共管理人才，競爭力不足

智慧城市的建設(shè)離不開技術(shù)人才。然而，目前我國智慧城市建設(shè)由于缺乏技術(shù)人才，未能形成專業(yè)的智慧城市建設(shè)團(tuán)隊(duì)，本土企業(yè)研發(fā)能力相對不足，導(dǎo)致過于依賴國外技術(shù)，核心技術(shù)還是主要依托外國企業(yè)或其他國外研發(fā)部門。由此一來，信息安全已然成為一大隱患。另外，智慧城市建設(shè)與管理需要多學(xué)科交叉的復(fù)合型人才，對于公共管理人才的要求越來越高，既要懂管理，前提還要懂技術(shù)。這意味著，傳統(tǒng)的公共管理人才培養(yǎng)模式已無法適應(yīng)時代的要求。缺乏公共管理人才，就是缺乏整體操盤的關(guān)鍵人才，這已成為中國智慧城市進(jìn)步的一大困境。

3.2.4 市民參與建設(shè)程度不高，建設(shè)脫離市民實(shí)際需求

智慧城市建設(shè)的根本目的在于為市民群眾提供更有效的服務(wù)以及監(jiān)測、優(yōu)化城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。對于技術(shù)的革新及對大數(shù)據(jù)的運(yùn)用目的在于以一種新的方式滿足市民的需求。因此群眾智慧必須得到充分的發(fā)揮。然而，目前我國社會公眾對于智慧城市建設(shè)的感知度不高，對智慧城市的概念還比較模糊，對于智慧城市建設(shè)的必要性和緊迫性認(rèn)知還有待提高。這也導(dǎo)致大部分市民參與建設(shè)的力度不足，在城市建設(shè)的規(guī)劃及相關(guān)政策上沒有充分表達(dá)其利益訴求，政府對市民的實(shí)際需求并不了解。具體表現(xiàn)為一些智慧應(yīng)用與公眾服務(wù)需求匹配度較低等，這在一定程度上阻礙了我國智慧城市建設(shè)的步伐。

4 政府治理視角下完善我國智慧城市建設(shè)的對策

4.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃，提升建設(shè)可持續(xù)性

政府作為智慧城市建設(shè)的主導(dǎo)力量，應(yīng)該當(dāng)好“總設(shè)計(jì)師”，從整體上做出正確、合理的規(guī)劃，從而引導(dǎo)各城市各部門各行業(yè)高效、有序地投入到智慧城市的建設(shè)中。從國家層面上，首先，在建設(shè)方針方面，政府應(yīng)該明確智慧城市的發(fā)展方向，構(gòu)建出智慧城市的建設(shè)模型，倡導(dǎo)各城市以人為本、因地制宜。其次，在體制結(jié)構(gòu)方面，政府應(yīng)搭建信息共享平臺，解決政府內(nèi)部各部門之間的信息不對稱問題，明確智慧城市建設(shè)責(zé)任主體，合理分工，促進(jìn)部門間協(xié)作，避免各自為政，提升政府管理效率。最后，在法律法規(guī)方面，國家政府部門應(yīng)出臺具有指導(dǎo)性、可操作性的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范和約束各建設(shè)主體的行為，包括政府本身、企業(yè)、市民等。在此基礎(chǔ)上，地方政府再根據(jù)地方實(shí)際情況出臺更具體的實(shí)施細(xì)則。

4.2 因地制宜，智慧整合，實(shí)現(xiàn)多元共治

李克強(qiáng)總理曾指出，發(fā)展智慧城市的同時要做到保護(hù)和傳承歷史、地域文化。因此，各地地方政府在打造智慧城市的同時，不要盲目跟風(fēng)，在借鑒先進(jìn)地區(qū)的規(guī)劃思路時必須緊密結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際、需求和定位，著眼于區(qū)域優(yōu)勢，做到因地制宜，打造具有特色的智慧城市。同時，智慧城市的發(fā)展涉及多個利益主體，包括政府、企業(yè)、市民及其他組織，需要協(xié)同參與建設(shè)與管理。地方政府要建立多元治理機(jī)制，通過出臺相應(yīng)的政策法規(guī)鼓勵企業(yè)與其他組織參與智慧城市建設(shè)，積極搭建各種平臺，例如融資平臺、創(chuàng)新平臺、公共服務(wù)平臺等，對資源進(jìn)行智慧整合，充分發(fā)揮資源配置的作用，保證資源達(dá)到最優(yōu)配置。

4.3 加強(qiáng)人才培養(yǎng)，促進(jìn)技術(shù)與管理創(chuàng)新

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力。這意味著，我國智慧城市的建設(shè)必須注重人才引進(jìn)和培養(yǎng)工作。政府要加強(qiáng)智慧城市建設(shè)人才儲備，一方面通過各項(xiàng)激勵政策引進(jìn)國外頂尖人才;另一方面，應(yīng)建立人才培養(yǎng)機(jī)制，提升我國技術(shù)上自主研發(fā)能力以及智慧治理能力，從學(xué)校教育抓起，培養(yǎng)“技術(shù)+管理”型智慧人才。首先，在學(xué)校教育中要注重培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新思維、管理及其他方面的能力;其次，政府可考慮與高校合作共建相關(guān)專業(yè)課程，打造智慧城市專業(yè)人才;再者，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)、學(xué)、研深度融合;最后，政府應(yīng)重視加強(qiáng)智慧城市專業(yè)人才國際交流，可派遣技術(shù)人才到國外頂尖企業(yè)或組織交流學(xué)習(xí)，同時也可邀請國外專家到我國企業(yè)、高校進(jìn)行交流，營造開放包容、互學(xué)互鑒的良好氛圍。

4.4 鼓勵市民參與建設(shè)，打造智慧市民

高效便民是推進(jìn)智慧城市建設(shè)的主要目的，因此，以人為本是智慧城市的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。智慧城市需要更多智慧市民。只有智慧的硬件設(shè)備，缺少智慧的市民，無法真正實(shí)現(xiàn)智慧城市建設(shè)目標(biāo)。市民積極參與智慧城市治理協(xié)商，為智慧城市建設(shè)與管理獻(xiàn)言獻(xiàn)策，是保障智慧城市與民眾需求緊密結(jié)合的關(guān)鍵。從國際經(jīng)驗(yàn)看，已有許多發(fā)達(dá)國家開展針對市民智慧能力提升的專項(xiàng)培育計(jì)劃，我國政府也應(yīng)重視市民智慧素質(zhì)提高的重要性。一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳，提升市民對智慧城市的認(rèn)識及重視程度，提高市民自我學(xué)習(xí)、自我提升的自覺性;另一方面，政府應(yīng)整合社會各界教育資源與媒體資源，幫助市民了解與其自身生活、工作密切相關(guān)的智慧城市最新消息并培訓(xùn)其掌握相關(guān)技能，提升市民的參與度。

5 結(jié)語

綜上所述，發(fā)展智慧城市是大勢所趨。我國要提升綜合實(shí)力及國際競爭力，必須要重視智慧城市的建設(shè)及管理。城市治理是政府治理的一大課題。政府需要主動迎接科技創(chuàng)新驅(qū)動下的智慧城市建設(shè)所帶來的挑戰(zhàn)，與時俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府治理理念及治理模式，打造智慧政府。從政府治理角度出發(fā)，政府在智慧城市建設(shè)與管理過程中應(yīng)倡導(dǎo)多元共治，善于整合資源，同時也要發(fā)揮好其主導(dǎo)的角色，利用政策、制度、法律法規(guī)等多種手段提升智慧城市建設(shè)的可持續(xù)性，保證各種要素都能得到充分發(fā)揮其重要作用，資源配置得以優(yōu)化。同時，智慧市民需要在政府的引導(dǎo)下更多地參與，共同努力，才能實(shí)現(xiàn)智慧城市的真正意義。

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