政績(jī)激勵(lì)、財(cái)政分權(quán)與地方政府學(xué)前教育支出

摘要：研究基于政績(jī)激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)的地方政府公共服務(wù)供給行為偏好并提出假設(shè)，以2009-2016年30個(gè)省市地方政府學(xué)前教育支出為面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與地方政府學(xué)前教育支出存在顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系。外商直接投資越多，地方政府學(xué)前教育支出越少;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度越快，地方政府學(xué)前教育支出越少。地方政府財(cái)政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出存在正向關(guān)系，但是并不顯著。根據(jù)上述研究結(jié)論，認(rèn)為如何激勵(lì)地方政府加強(qiáng)學(xué)前教育支出仍是亟須解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：政績(jī)激勵(lì)財(cái)政分權(quán)學(xué)前教育支出

一、問(wèn)題提出

自實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域有了很大的發(fā)展，地方政府學(xué)前教育供給責(zé)任通過(guò)政策文件也不斷強(qiáng)化。但據(jù)2018年數(shù)據(jù)顯示，學(xué)前教育僅占教育經(jīng)費(fèi)的7.96%，說(shuō)明所發(fā)布的政策文件對(duì)地方政府學(xué)前教育供給所形成的約束力并不強(qiáng)，地方政府學(xué)前教育供給仍極不平衡和不充分。有研究指出，政府增加對(duì)學(xué)前教育的投入有利于提高學(xué)前教育機(jī)會(huì)（劉積亮，2018;張雪，2012）。此外，公眾對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量要求日益提高?？梢?jiàn)，研究地方政府學(xué)前教育支出影響因素對(duì)發(fā)展學(xué)前教育具有重要意義。

二、文獻(xiàn)綜述與研究假設(shè)

在地方政府行為理論研究中，晉升錦標(biāo)賽（周黎安，2004;2007）和財(cái)政分權(quán)（Oi J C，1992）解釋了我國(guó)高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡下地方政府公共服務(wù)供給行為偏好。具體而言，在晉升錦標(biāo)賽的強(qiáng)激勵(lì)作用下，地方政府官員存在圍繞政績(jī)展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)行為，其競(jìng)爭(zhēng)行為主要表現(xiàn)為吸引外資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，相應(yīng)地更傾向于發(fā)展有經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)。在分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府財(cái)政壓力加大，會(huì)優(yōu)先發(fā)展能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共服務(wù)。對(duì)此，在地方政府行為與公共服務(wù)供給的實(shí)證研究中，學(xué)者們也聚焦于從地方政府標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政分權(quán)研究地方政府行為與公共服務(wù)供給的關(guān)系。但由于選擇的研究對(duì)象和指標(biāo)的不同，實(shí)證結(jié)果也不同。一方面，在地方政府標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政分權(quán)下，地方官員追求政績(jī)會(huì)造成地方政府對(duì)不同公共服務(wù)有不同資源配置偏好，即教育這類(lèi)非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品，對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)直接貢獻(xiàn)的，政府供給意愿較低，地方政府形成“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的供給格局。地方政府財(cái)政自主性越強(qiáng)，越有可能將財(cái)政投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，而不是教育領(lǐng)域（張軍，2007;傅勇、張晏，2007;傅勇，2010;楊東亮，2018等）。另一派學(xué)者則認(rèn)為，地方政府標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府教育支出有促進(jìn)作用（陳碩，2010;楊良松，2013;2015）。顯然，研究對(duì)象的不同和研究方法的不同導(dǎo)致結(jié)論存在爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，上述實(shí)證研究均以義務(wù)教育階段為研究對(duì)象，而政府對(duì)義務(wù)教育階段的支出存在一定的約束力，本文以學(xué)前教育為實(shí)證對(duì)象，更具解釋力。此外，也可以進(jìn)一步對(duì)實(shí)證爭(zhēng)議進(jìn)行檢驗(yàn)，與此同時(shí)也豐富了地方政府行為與公共服務(wù)供給的研究。

目前，地方政府行為與地方政府學(xué)前教育支出關(guān)系鮮有研究，關(guān)于地方政府學(xué)前教育支出的研究主要聚焦于兩方面。一方面是我國(guó)地方政府學(xué)前教育投入績(jī)效及區(qū)域、城鄉(xiāng)差距（孫佳慧、夏茂林，2018;李祥云、徐曉，2014;趙彥俊、劉敏慧，2017;方超，2018;莊愛(ài)玲、黃洪，2015;夏茂林、孫佳慧，2019等）。另一方面是學(xué)前教育成本分擔(dān)（張雪，2016;王春元，2014;劉積亮，2018等）。上述研究指出，一是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政支付能力、人口富裕程度等因素對(duì)政府學(xué)前教育投入具有顯著影響，但結(jié)論并不一致。二是地方政府財(cái)政投入的增加對(duì)學(xué)前教育發(fā)展具有促進(jìn)作用。以上研究雖對(duì)影響政府學(xué)前教育投入的因素進(jìn)行了實(shí)證研究，但是結(jié)論不一，并且對(duì)影響因素的選擇未置于一個(gè)系統(tǒng)的分析框架之下進(jìn)行說(shuō)明，此外也無(wú)法說(shuō)明地方政府行為與地方政府學(xué)前教育支出之間的關(guān)系。

因此本文基于政績(jī)激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)，結(jié)合地方政府公共服務(wù)供給行為偏好理論，以學(xué)前教育為實(shí)證對(duì)象提出以下假設(shè)：

假設(shè)1：地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與地方政府學(xué)前教育支出負(fù)相關(guān)，具體而言：

1a：外商直接投資強(qiáng)度與地方政府學(xué)前教育支出負(fù)相關(guān)。

1b：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與地方政府學(xué)前教育支出負(fù)相關(guān)。

假設(shè)2：地方政府財(cái)政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出負(fù)相關(guān)。

三、研究設(shè)計(jì)與實(shí)證分析

（一）研究設(shè)計(jì)

1.樣本選取和數(shù)據(jù)來(lái)源。本文實(shí)證樣本為2009-2016年除西藏自治區(qū)（因數(shù)據(jù)缺失）外的30個(gè)省市面板數(shù)據(jù)。地方政府學(xué)前教育支出的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》。外商直接投資強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、財(cái)政自主性的數(shù)據(jù)均來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》?？刂谱兞繉W(xué)前教育資源壓力來(lái)源于各省《統(tǒng)計(jì)年鑒》及各省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)、政府網(wǎng)站，人口數(shù)量的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2.因變量。本文研究地方政府學(xué)前教育支出的影響因素，將其操作化為幼兒園公共財(cái)政教育事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)支出明細(xì)（千元）在各級(jí)各類(lèi)公共財(cái)政教育事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)支出明細(xì)（千元）中的占比。

3.自變量。（1）地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度。地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度變量下分為外商直接投資強(qiáng)度（FDI）及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，本文分別以實(shí)際利用外商投資額在GDP中的占比和GDP增速來(lái)刻畫(huà)。

（2）地方政府財(cái)政分權(quán)程度。本文財(cái)政分權(quán)程度指標(biāo)選取具有一般性，用財(cái)政自主性來(lái)進(jìn)行刻畫(huà)，即操作化為一般財(cái)政預(yù)算收入在一般財(cái)政預(yù)算支出的占比。

4.控制變量。學(xué)前教育資源壓力和人口總量都會(huì)影響地方政府學(xué)前教育支出，因此本文在實(shí)證分析過(guò)程中控制這兩個(gè)變量。其中學(xué)前教育資源壓力用學(xué)前三年毛入園率來(lái)刻畫(huà)。

（二）實(shí)證分析

1.模型構(gòu)建。為了研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度和財(cái)政分權(quán)程度對(duì)地方政府學(xué)前教育支出的影響，本文選取我國(guó)2009-2016年30個(gè)省市的面板數(shù)據(jù)。以各省市學(xué)前教育支出為因變量，F(xiàn)DI、GDP增速和財(cái)政自主性為自變量，學(xué)前三年毛入園率和人口總量為控制變量，并用以上指標(biāo)構(gòu)建如下面板回歸模型（1）：

上式中i為各省市，i=1，2，…30，t為時(shí)間，t=2009，2010，…2016，y為地方政府學(xué)前教育支出，x1為FDI，x2為GDP增速，x3為財(cái)政自主性，c1為學(xué)前三年毛入園率，c2為人口總量，αi為待估參數(shù)，εit為隨機(jī)干擾項(xiàng)。

2.回歸分析。為了避免“偽回歸”問(wèn)題，本文在模型估計(jì)之前進(jìn)行單位根檢驗(yàn)和協(xié)整檢驗(yàn)。對(duì)各變量一階差分后，檢驗(yàn)結(jié)果發(fā)現(xiàn)五個(gè)變量為一階單整變量，不存在單位根，是平穩(wěn)序列。pedroni協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果表明五個(gè)變量的統(tǒng)計(jì)量伴隨概率均小于0.05，在5%的顯著性水平下顯著，拒絕原假設(shè)，說(shuō)明五個(gè)變量之間存在長(zhǎng)期均衡關(guān)系，排除了“偽回歸”問(wèn)題的存在。接下來(lái)以學(xué)前教育支出為因變量，F(xiàn)DI和GDP增速、財(cái)政自主性為自變量，學(xué)前三年毛入園率和人口總量為控制變量進(jìn)行回歸分析，運(yùn)用stata15.0軟件得到回歸結(jié)果如表1所示：

表1分別列示了混合效應(yīng)模型、固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型的回歸結(jié)果，由于沃爾德F檢驗(yàn)的伴隨概率為0.0000，小于0.01，在1%的顯著性水平下顯著，因此固定效應(yīng)模型優(yōu)于混合效應(yīng)模型;在固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型的選擇中，采用huasman檢驗(yàn)，檢驗(yàn)得到卡方統(tǒng)計(jì)量為36.97，伴隨概率為0.0000，在1%的顯著性水平下顯著，因此固定效應(yīng)模型優(yōu)于隨機(jī)效應(yīng)模型。綜上模型選擇，最終選取固定效應(yīng)模型來(lái)估計(jì)回歸參數(shù)，由表1固定效應(yīng)模型估計(jì)結(jié)果可以看出，方程解釋平方和為0.617，說(shuō)明自變量對(duì)因變量的解釋程度較好，解釋力度達(dá)到61.7%。

若自變量存在多重共線性，會(huì)導(dǎo)致模型估計(jì)參數(shù)失真，因此使用VIF方差膨脹因子方法檢驗(yàn)，結(jié)果表明各個(gè)自變量的方差膨脹因子的值均小于10，方程不存在多重共線性問(wèn)題。進(jìn)一步對(duì)固定效應(yīng)模型進(jìn)行異方差檢驗(yàn)，得到卡方統(tǒng)計(jì)量為1014.42，伴隨概率為0.0000，拒絕原假設(shè)，回歸方程存在異方差，采用廣義最小二乘法（GLS）的估計(jì)方法進(jìn)行回歸，得到最終的結(jié)果如表2所示：

由表2可以看出，F(xiàn)DI的回歸系數(shù)為-1.968，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明外商直接投資強(qiáng)度對(duì)學(xué)前教育支出有顯著的負(fù)向影響，在其他條件不變的情況下，F(xiàn)DI每增加一個(gè)百分點(diǎn)，學(xué)前教育支出平均下降1.968個(gè)百分點(diǎn)，假設(shè)1a成立。GDP增速的回歸系數(shù)為-0.0168，并且在10%的顯著性水平上顯著，表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度對(duì)學(xué)前教育支出有顯著的負(fù)向影響，在其他條件不變的情況下，GDP增速每增加一個(gè)百分點(diǎn)，學(xué)前教育支出平均下降0.0168個(gè)百分點(diǎn)，假設(shè)1b成立。上述結(jié)果證明，假設(shè)一是成立的，地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與學(xué)前教育支出存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。財(cái)政自主性的回歸系數(shù)為0.0009，表明地方財(cái)政分權(quán)程度對(duì)地方政府學(xué)前教育支出具有正向影響，但是結(jié)果并不顯著，說(shuō)明假設(shè)二，地方政府財(cái)政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出存在負(fù)相關(guān)關(guān)系并不成立。學(xué)前三年毛入園率的回歸系數(shù)為0.0607，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明學(xué)前三年毛入園率對(duì)學(xué)前教育支出有顯著的正向影響，在其他條件不變的情況下，學(xué)前三年毛入園率每增加一個(gè)百分點(diǎn)，學(xué)前教育支出平均上升0.0607個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明學(xué)前教育資源壓力對(duì)地方政府教育支出具有顯著正向影響。人口總量的回歸系數(shù)為-0.0001，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明人口總量對(duì)學(xué)前教育支出有顯著的負(fù)向影響，在其他條件不變的情況下，人口總量每增加一個(gè)百分點(diǎn)，學(xué)前教育支出平均下降0.0001個(gè)百分點(diǎn)。

四、結(jié)論

本文基于政績(jī)激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)下地方政府公共服務(wù)供給行為偏好的理論研究提出假設(shè)，采用2009-2016年30個(gè)省市地方政府學(xué)前教育支出為面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度、財(cái)政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出之間的關(guān)系并得出以下結(jié)論：

第一，檢驗(yàn)結(jié)果表明，本文假設(shè)一得到驗(yàn)證，地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度與地方政府學(xué)前教育支出存在顯著負(fù)相關(guān)。意味著，地方政府越關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)學(xué)前教育這類(lèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益無(wú)直接貢獻(xiàn)的非經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支出就越少?，F(xiàn)今，學(xué)前教育領(lǐng)域矛盾日益尖銳，發(fā)展學(xué)前教育是當(dāng)務(wù)之急。因此，我們需要重新審視地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和學(xué)前教育公共服務(wù)供給之間的關(guān)系，如何激勵(lì)地方政府加大對(duì)學(xué)前教育的投入以改善學(xué)前教育環(huán)境是目前亟須解決的問(wèn)題。

第二，本文假設(shè)二未得到驗(yàn)證，即財(cái)政分權(quán)程度與學(xué)前教育支出不存在顯著相關(guān)關(guān)系，但是存在正向影響。分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府財(cái)政壓力使得地方政府官員優(yōu)先發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)掛鉤的公共服務(wù)，從而導(dǎo)致財(cái)政資源配置不均衡。而財(cái)政自主性越高說(shuō)明當(dāng)?shù)刎?cái)政資源緊張程度越低，也就表明，地方政府有足夠的財(cái)政去支持學(xué)前教育發(fā)展。實(shí)證結(jié)果不顯著表明地方政府財(cái)政緊張程度與地方政府教育支出關(guān)系并不緊密，主要原因是，一方面，對(duì)于財(cái)力緊張的地方，上級(jí)會(huì)向下?lián)芨秾?zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以支持下級(jí)政府公共服務(wù)財(cái)政支出。這是本文在變量指標(biāo)選取時(shí)未考慮到的，因此可能導(dǎo)致結(jié)果的誤差。另一方面，學(xué)前教育資源壓力與地方政府學(xué)前教育支出顯著正相關(guān)，地方政府學(xué)前教育支出可能更多的是受學(xué)前教育資源壓力的影響。

此外，本文還存在諸多不足，一方面，假設(shè)和變量的設(shè)定和選取可以更嚴(yán)謹(jǐn)。另一方面，本文主要基于政績(jī)激勵(lì)、財(cái)政分權(quán)下地方政府公共服務(wù)供給行為偏好提出假設(shè)，討論地方政府學(xué)前教育支出，但本文并未就政府在其他經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)領(lǐng)域的支出是否對(duì)學(xué)前教育支出存在擠出效應(yīng)做檢驗(yàn)，因此本文還有待進(jìn)一步研究。總而言之，學(xué)前教育領(lǐng)域供求之間、質(zhì)量?jī)?yōu)劣之間的矛盾日益尖銳，發(fā)展學(xué)前教育是當(dāng)務(wù)之急。但從地方政府競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度、財(cái)政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出之間的關(guān)系可以看出，地方政府對(duì)學(xué)前教育的重視程度還有待提高，激勵(lì)地方政府增加學(xué)前教育支出仍是亟須解決的問(wèn)題。

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〔本文系華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：17013031010）階段性成果〕

（賴(lài)霜梅，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）