財稅支持農(nóng)業(yè)保險：理論機理、國際經(jīng)驗與中國實踐

摘要：農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“穩(wěn)定器”，農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展離不開政府的財稅扶持。當前我國對農(nóng)業(yè)保險的扶持主要有保費補貼、稅收優(yōu)惠等，整體來說與發(fā)達國家差距較大;在借鑒國外經(jīng)驗基礎上應結合本國國情，從擴大稅收優(yōu)惠的力度、擴大可補貼農(nóng)產(chǎn)品種類、加快建立中國農(nóng)業(yè)再保險公司、建立農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制等方面，建立中國特色的農(nóng)業(yè)保險財稅扶持體系。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)保險財稅政策國際經(jīng)驗中國實踐

農(nóng)業(yè)作為國家的基礎產(chǎn)業(yè)面臨著諸多風險，除了眾所周知的自然災害風險外，經(jīng)營模式的變化、科學技術的應用、食品安全問題、國際化風險等也給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。與之對應，農(nóng)業(yè)保險也有其特殊性，其承保標的風險大、保險費率厘定難、逆選擇和道德風險防范難、容易面臨巨額賠付等一系列因素都使得國家財政對農(nóng)業(yè)保險進行扶持顯得極為重要。

一、財稅政策扶持農(nóng)業(yè)保險的理論機理

（一）農(nóng)業(yè)保險公共品屬性理論上要求財稅支持

公共經(jīng)濟學理論將社會產(chǎn)品劃分為公共產(chǎn)品和私人物品，而農(nóng)業(yè)保險屬于介于公共物品和私人物品的準公共物品。從外部性理論來看，農(nóng)業(yè)保險具有“正外部性”，即具有公共物品的特征。[1]這是因為從需求者角度看，農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險所獲得防災防損措施有益于保證農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量從而使整個社會農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展;從供給者角度看，保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險賠付率居高不下，我國農(nóng)險平均綜合賠付率已達120%，其社會收益明顯大于保險公司自身收益。

下面應用庇古補貼模型來分析農(nóng)業(yè)保險政府補貼的必要性：

如圖1所示，假設無政府財政補貼，農(nóng)業(yè)保險的私人收益MPC低于社會收益MSC，根據(jù)MR=MC的均衡條件，保險公司開展農(nóng)業(yè)保險的最優(yōu)數(shù)量和農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的最優(yōu)數(shù)量均低于社會需要的最優(yōu)數(shù)量，導致“供需雙冷”[2]，即農(nóng)戶需求曲線靠近縱軸，保險公司供給曲線遠離橫軸，供求曲線可能無交點。因此，根據(jù)庇古補貼模型，“可能采取的鼓勵與限制的最顯著的形式當然是津貼與稅收”[3]，要使農(nóng)業(yè)保險達到社會福利最大化，就要通過政府補貼的方式使農(nóng)業(yè)保險邊際個人收益等于邊際社會收益以達到均衡水平。

（二）農(nóng)業(yè)保險實踐要求財稅支持

1.農(nóng)業(yè)保險的特殊性。從農(nóng)業(yè)保險險種來看，近年來科技的巨大進步，農(nóng)業(yè)增長越來越依賴于科技、資本等現(xiàn)代要素。該趨勢一方面使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大幅提高，另一方面也增加了農(nóng)業(yè)風險，若損失發(fā)生，覆蓋范圍和損害程度將更加嚴重。從保險公司角度來看，商業(yè)性保險公司以盈利性為首要目標，若無政府補貼，其面臨“費率偏低農(nóng)戶買不起，費率偏高公司賠不起”的兩難境地，保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務將舉步維艱。

2.農(nóng)業(yè)保險發(fā)展與財稅政策實施高度相關。農(nóng)業(yè)保險發(fā)展與財稅政策實施高度相關即農(nóng)業(yè)保險規(guī)模與財稅扶持程度呈正比例關系。從我國情況來看，改革開放后我國恢復了農(nóng)業(yè)保險，在該時期國家提出發(fā)展農(nóng)業(yè)保險并對農(nóng)業(yè)保險提供風險補償，與之對應的是農(nóng)業(yè)保險保費收入迅速增長，1987年達到了1億元，1992年增長到8.17億元，相當于1982年23萬元的3552倍。1992年以來，中國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，國有保險市場推進，國家對農(nóng)業(yè)保險的財政和稅收支持大大減少，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務越來越不能滿足保險公司的盈利性要求而被擱置，這一階段與之對應的農(nóng)業(yè)保險保費收入呈現(xiàn)負增長的態(tài)勢，保費收入從1993年的5.61億元下降到了2001年的3億元。2003年，黨的十六屆三中全會首次提出“政策性農(nóng)業(yè)保險”。2004年，中央開始發(fā)布第1號文件，指導農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險扭轉了負增長的局面。2007年，中央正式將農(nóng)業(yè)保險費貼補列入財政預算，2009年，國家已開始實施農(nóng)業(yè)保險稅收優(yōu)惠政策，并逐年擴大保費補貼，農(nóng)業(yè)保險開始迅速發(fā)展。由此可見，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模和國家財稅政策力度高度相關。

二、國際財稅支持農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗

早在1789年美國就產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)保險的萌芽，發(fā)展至今已有200多年的歷史。雖然農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展問題是世界性難題，但與我國相比，眾多發(fā)達國家均已形成了相對完備的政策性農(nóng)業(yè)保險體系，這對我國有借鑒意義。以美國、日本、加拿大為代表，我們可以提煉出其財稅支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的特點：

（一）健全的政策性農(nóng)業(yè)保險法律體系

從國際來看，美國于1938年就正式將農(nóng)業(yè)保險寫入法律，即著名的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，以規(guī)定政策性農(nóng)業(yè)保險實施的細則;日本在1929年頒布《家畜保險法》，其后又出臺了《農(nóng)業(yè)保險法》《農(nóng)業(yè)災害補償法》;加拿大于1959年通過《農(nóng)作物保險法》[4]。而我國目前仍只有2013年出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》，法律上政策性農(nóng)業(yè)保險仍然缺失，不利于政府對農(nóng)業(yè)保險的統(tǒng)一調(diào)配與扶持和政策性農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化。

（二）稅收優(yōu)惠力度大，補貼比例及形式多樣化

國際上，發(fā)達的農(nóng)險市場政府均對農(nóng)業(yè)保險公司的資本、存款、收入和財產(chǎn)等免征一切賦稅。[5]大力度的稅收優(yōu)惠可以減輕保險公司的賠付壓力和賠付成本，提高其賠付能力和經(jīng)營的積極性。在補貼方面，一是實行差別補貼比例，即對不同的保險品種及保險計劃采取不同比例的保費補貼。二是分別向農(nóng)戶補貼保費和向保險公司提供經(jīng)營費用進行保費補貼，這種補貼方式更具有合理性和定制性。

（三）政府為商業(yè)性保險公司提供再保險業(yè)務

通過組織再保險，政府間接為農(nóng)業(yè)保險提供了財政支持，即政府作為發(fā)生農(nóng)業(yè)巨災風險時保險公司強有力的后盾。這一定程度上可以加強政府對農(nóng)業(yè)保險標的的直接管理，防止不滿足承保要求的標的投保，也可以促進對標的進行防災防損措施。

三、財稅支持農(nóng)業(yè)保險的中國實踐

（一）中國現(xiàn)狀

我國對農(nóng)業(yè)保險實行財稅政策主要為保費補貼、稅收優(yōu)惠政策以及建設財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制。

1.保費補貼。農(nóng)業(yè)保險費補貼是指政府為農(nóng)民提供一定比例的保險費補貼，用于農(nóng)業(yè)保險。政府補貼保費不僅可以增加農(nóng)民的投保積極性，更能使保費趨于一個供求雙方都接受的合理水平。從我國當前情況來看，農(nóng)業(yè)保險保費采用的是分級補貼的方式，農(nóng)業(yè)保險費一般由中央財政、自治區(qū)財政、聯(lián)市財政和地方財政承擔。根據(jù)中國財政局披露的數(shù)據(jù)，2018年，中央財政補貼農(nóng)業(yè)保險保費達到了199.3436億，相比2017年179.0449億同比增長了11.34%http：//www.mof.gov.cn/index.htm。到目前為止，政府補貼的農(nóng)業(yè)保險覆蓋了主要的農(nóng)產(chǎn)品。

除此之外，我國在《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》中規(guī)定了各類農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例。雖然我國在保費補貼比例上即相對額沒有太大的增幅，但是隨著納入補貼品種的增加，可補貼農(nóng)業(yè)保險規(guī)模在持續(xù)擴大，即因此各級財政對于農(nóng)業(yè)保險的補貼絕對額是逐年增加的。

2.稅收優(yōu)惠。農(nóng)業(yè)保險稅收優(yōu)惠即國家運用稅收政策對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體給予減輕或免除稅收負擔的措施。《農(nóng)業(yè)保險條例》規(guī)定了我國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險機構依法享受稅收優(yōu)惠。我國規(guī)定：對于保險公司提供種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)業(yè)務的農(nóng)業(yè)保險保費收入，按90%的比例減計應納稅所得額;從事政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的商業(yè)保險公司，經(jīng)營中央和地方財政保費補貼的種植保險業(yè)務，提取不超過保費收入25%的農(nóng)業(yè)災害補償準備金，也可以稅前支付;農(nóng)牧業(yè)畜類保險合同免征印花稅;增值稅對于農(nóng)牧業(yè)保險合同也免征。

3.建立國家財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制。我國在2013年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)保險條例》中明確規(guī)定有必要建立金融支持的農(nóng)業(yè)保險災害風險分散機制，并且多次在“一號文件”中提及建立巨災風險分散機制（包括農(nóng)業(yè)巨災準備金、再保險、農(nóng)業(yè)巨災風險擔保基金、農(nóng)業(yè)巨災風險證券化、指數(shù)保險）。我國的農(nóng)業(yè)保險大災風險分散機制仍未形成完整的體系，各地發(fā)展情況也不同。比如北京、江蘇、安徽就建立了保險基金，其中政府承擔了主要的農(nóng)業(yè)巨災保險損失。

（二）國外經(jīng)驗對我國的借鑒意義

1.加快使用立法手段規(guī)范政策性農(nóng)業(yè)保險。通過立法，將政策性農(nóng)業(yè)保險正式納入我國社會保障體系之中，可以大大加快財稅補貼制度的效率，減少補貼過程中的腐敗現(xiàn)象，促進我國農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展。與此的同時進一步擴大保費補貼的農(nóng)業(yè)保險品種。發(fā)達國家之所以科學合理地實行差別補貼比例的基礎是其農(nóng)業(yè)保險品種全面。而我國的保費補貼分類被簡單地分為養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、森林和藏區(qū)品種，分類方式單一，一類均按照一種保費補貼比例，不滿足差異化的要求。究其根本，是我國可以納入補貼的農(nóng)業(yè)保險品種仍然不夠全面，支持水平仍落后于發(fā)達國家。

2.加快組建中國農(nóng)業(yè)再保險公司。為商業(yè)保險公司提供再保險業(yè)務，可作為商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的有力后盾。發(fā)達國家均有科學完善的農(nóng)業(yè)保險再保險體制。通過農(nóng)業(yè)保險再保險，可以提高商業(yè)保險開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的積極性，政府也可以參與到防災防損的過程中，以降低風險帶來的損失。五部委聯(lián)合發(fā)布的《農(nóng)村金融服務業(yè)振興指導意見》中也提到了這一點，加快建立中國農(nóng)業(yè)再保險公司，完善農(nóng)業(yè)再保險制度。

3.政府補貼政策多樣化，加大對農(nóng)業(yè)保險的稅收優(yōu)惠政策。我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼水平可達70%-80%，但保險公司的經(jīng)營費用缺乏財政補貼。補貼政策比較單一。政府實行費用補貼可以進一步提高保險公司的積極性和賠付能力。發(fā)達國家的稅收優(yōu)惠政策更加成熟。一是其免稅范圍廣，相比于我國僅對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)采取免征印花稅，農(nóng)牧業(yè)免征增值稅來看，其對一切農(nóng)業(yè)保險品種免稅。二是稅收優(yōu)惠更多?？紤]到我國的實際情況，可以增加政策性農(nóng)業(yè)保險的減免稅，這將有助于減輕保險公司的經(jīng)濟壓力。

由于各國的基本情況不同，我國在實施借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的政策措施時，切不可直接照搬，必須結合我國國情進行可行性研究和立法試點，以完善發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險為根本目的。

農(nóng)業(yè)保險的健康有序運行有賴于政府財政和稅收政策的支持，我國在對農(nóng)業(yè)保險保費補貼比例已達到70-80%的基礎上還應吸取發(fā)達國家經(jīng)驗，加快建立農(nóng)業(yè)保險巨災風險分散機制，進一步擴大稅收優(yōu)惠的力度，加快建立政府提供再保險機制，以求我國農(nóng)業(yè)保險市場進一步規(guī)范。當然，農(nóng)業(yè)保險最實際的目的是惠民，在宏觀上出臺一系列的扶持政策的同時，我們也不應該忽視政策的落實情況并加大對各級的監(jiān)管力度，保證制度高效實施。

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（張瑞鈺，吉林財經(jīng)大學金融學院）