水利工程總承包模式選擇探討

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，廣東 廣州 510610)

我國水利工程推廣總承包的歷史不長，從20世紀(jì)90年代中期開始試點，后處于停滯狀態(tài)， 2010年前后，在廣東、貴州省有水利項目采用總承包模式建設(shè)，近十年，廣東、福建等十個省市分別出臺了水利工程總承包的管理辦法或指導(dǎo)意見(詳見表1)，對推廣總承包模式、指導(dǎo)各地主管部門管理、規(guī)范建設(shè)各方行為起到了積極作用。目前從各地的管理辦法來看，政府推廣的總承包模式主要有兩種，分別是設(shè)計—采購—施工總承包(EPC)和設(shè)計—施工(DB)總承包模式，實踐中對于這兩種模式如何選取經(jīng)?；鞛橐徽?，很多項目按EPC名字公開招標(biāo),但招標(biāo)文件、合同條款以及實際操作過程卻與EPC特點大相徑庭，EPC優(yōu)勢不僅沒有得到發(fā)揮，還引發(fā)了諸多矛盾。實際上EPC和DB模式雖然均屬于工程總承包模式，但是兩者存在本質(zhì)區(qū)別，本文結(jié)合FIDIC合同條款，分析EPC和DB模式的特點，并結(jié)合工程實踐，對水利工程應(yīng)該選擇哪種總承包模式作了探討及研究，可為業(yè)主選擇組織管理模式以及更好地運用DB 模式和 EPC 模式提供參考。

表1 各省(市)水利工程建設(shè)項目總承包管理辦法

1 EPC總承包模式的特點

國際咨詢工程師聯(lián)合會(FIDIC)委員會于1999年出版了《設(shè)計采購施工(EPC)/交鑰匙工程合同條件》(以下簡稱FIDIC銀皮書),規(guī)范并促進了EPC模式的推廣應(yīng)用，按照FIDIC的理解，EPC合同大致有以下四個主要特點。

1.1 設(shè)計采購施工一體化

由承包商進行全部設(shè)計、采購、施工(EPC)，提供一個配備完善的設(shè)施，交鑰匙即可運行；由承包商承擔(dān)項目的設(shè)計和實施，業(yè)主介入很少。

1.2 固定總價

EPC模式提出的初衷，就是要求項目的最終價格和要求的工期具有更大程度的確定性，所以EPC合同采用的是固定總價合同(非傳統(tǒng)的驗工計價合同)。業(yè)主希望通過這種模式能夠準(zhǔn)確地預(yù)測在該項目上投資的經(jīng)濟可行性，且少承擔(dān)項目實施過程中的風(fēng)險,以避免追加費用和延長工期。

1.3 風(fēng)險承擔(dān)

EPC合同相對于傳統(tǒng)的施工合同條件(紅皮書)屬于高風(fēng)險合同，風(fēng)險分配發(fā)生了重大變化，設(shè)計風(fēng)險直接由承包商承擔(dān)，另外如自然風(fēng)險(水文、地質(zhì)條件變化)、經(jīng)濟風(fēng)險(材料價格波動等)等由傳統(tǒng)業(yè)主承擔(dān)的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給了EPC承包商，某種程度上來說，除卻不可抗力(戰(zhàn)爭、動亂、自然災(zāi)害等)，風(fēng)險基本都由承包商承擔(dān)。

1.4 二元管理體制

FIDIC銀皮書還有一個特點就是取消了工程師(監(jiān)理)這一角色，合同的設(shè)置打破了FIDIC 施工合同條件(紅皮書)下的三角關(guān)系，不再需要工程師(監(jiān)理)這個專業(yè)監(jiān)控角色和獨立的第三方，工程采用 “業(yè)主+EPC總承包商”的二元管理體制，業(yè)主對EPC總承包商采用松散的監(jiān)管體制，總承包商具有較大的權(quán)利和靈活性。

2 水利工程開展EPC模式適應(yīng)性探討

水利工程相對于一般建筑工程有兩個顯著特點：?公益性：大多屬于財政投資項目；?不確定性：工程受氣象、水文、地質(zhì)條件影響大，這些條件的變化會帶來工程量及工程控制措施等方面的不確定性。因此，水利工程是否應(yīng)用EPC模式，需要認(rèn)真研究。

2.1 關(guān)于設(shè)計優(yōu)化

EPC采用總價包干、風(fēng)險自擔(dān)的模式，這極大調(diào)動了總承包方(設(shè)計單位)設(shè)計優(yōu)化的主動性，對控制項目總投資不超概有積極作用，但具體實踐中卻存在不小的困難。

2.1.1 優(yōu)化結(jié)余費用

一般企業(yè)業(yè)主希望設(shè)計優(yōu)化傳統(tǒng)設(shè)計施工分離的模式，因為優(yōu)化能為業(yè)主節(jié)省工程總投資，但實施EPC模式采用總價包干后，優(yōu)化的受益主體不是業(yè)主，業(yè)主擔(dān)心更多的是總承包商是否會通過優(yōu)化設(shè)計方案降低成本而影響工程質(zhì)量或功能，因此會增加對設(shè)計審查的控制，設(shè)計想要優(yōu)化調(diào)整方案會變得困難。

水利工程業(yè)主大部分是地方水務(wù)局或水務(wù)局下屬的建設(shè)管理所，屬于事業(yè)單位性質(zhì)，他們對于費用的最大擔(dān)心是是否超概，對于優(yōu)化設(shè)計沒有主觀積極性；另外優(yōu)化設(shè)計后，對于工程造價減少的部分是否應(yīng)該支付比較模糊。由于沒有具體的制度支持(各地的總承包指導(dǎo)意見均沒有提及)，如果支付了，有可能要承擔(dān)審計上的風(fēng)險，所以往往不予支付或者不敢支付，在產(chǎn)生較大爭議時，業(yè)主一般最后都會選擇按審計結(jié)果支付。

2.1.2 風(fēng)險增加費用

水利工程進入施工圖階段仍存在不少風(fēng)險，由于料場變化需要增加運距或外購原材料，地質(zhì)條件變化導(dǎo)致邊坡垮塌、基礎(chǔ)處理工程量增加等情況較為常見，都會不同程度增加工程費用，這部分超出的費用對于真正EPC合同而言是需要總承包商承擔(dān)的(各地的指導(dǎo)意見認(rèn)為一般變更風(fēng)險應(yīng)由總承包商承擔(dān))，總承包商必須通過加強管理，優(yōu)化設(shè)計減小風(fēng)險。但由于上述優(yōu)化結(jié)余不予支付，風(fēng)險增加的費用又由承包商自己承擔(dān)，容易引發(fā)矛盾，實際過程中關(guān)于優(yōu)化結(jié)余與費用增加的爭執(zhí)使得雙方在博弈的過程中又回到傳統(tǒng)的單價承包傳統(tǒng)模式上去，EPC的優(yōu)勢蕩然無存。

2.2 關(guān)于固定總價合同

一般建設(shè)工程合同價格分為合同約定價格和合同結(jié)算價格，受《合同法》保護。多數(shù)水利工程(財政投資)項目中的合同價格除了合同文本約定的價格外，還受以下兩方面制約。

2.2.1 地方財政投資評審中心對工程價格的審核

水利工程EPC合同大多按概算審批價格下浮一定比例后確定合同價格。工程實施前，地方財政投資評審中心需要對工程進行施工圖預(yù)算審核(以下簡稱財審)，審核確定后的價格作為合同真正的價格并據(jù)此撥付工程款，但在對施工圖成果工程量及工程費用的審核過程中，部分措施費用、單項費用(如水保、環(huán)保費用)往往遭到強制性扣減，材料設(shè)備費用也基本選擇市場低價，最后形成的財審價格相比合同約定價格大幅下降，使得招標(biāo)投標(biāo)及合同約定的價格失去了意義，也打破了EPC合同約定的固定總價模式。

2.2.2 審計價格

《審計法》第二十二條規(guī)定：審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。實際操作過程中，絕大部分審計機構(gòu)對于EPC總價合同，大多仍然按照傳統(tǒng)驗工計價模式進行審計，不按合同約定而是按審計結(jié)果進行項目結(jié)算，用行政定價代替市場定價的背后其實是《審計法》與《合同法》在具體實踐中產(chǎn)生了沖突，2017年全國人大法工委作出解釋：審計結(jié)果不能作為工程竣工結(jié)算的依據(jù)，從法理的角度作出了明確，但由于沒有操作細則和規(guī)定，目前大多建設(shè)方仍然只能選擇按照審計結(jié)果進行結(jié)算，因此EPC合同所希望的固定總價在結(jié)算環(huán)節(jié)也是做不到的。

2.3 關(guān)于風(fēng)險承擔(dān)

EPC合同下自然條件風(fēng)險全部由承包商承擔(dān)，但水利工程對自然環(huán)境的依賴性較大，水下工程、地下工程都有較大的不確定性，即使按照規(guī)程規(guī)范的要求開展前期勘察等相關(guān)工作，也難以保證實施過程中水文地質(zhì)條件不發(fā)生變化，特別是重大地質(zhì)條件變化導(dǎo)致的工程重大變更時有發(fā)生，近幾年在國家開展的水利工程稽查工作中，多數(shù)項目均發(fā)生了重大變更，也說明了這一點，當(dāng)重大變更產(chǎn)生較大費用時，承包商大多難以承受，項目推進就會面臨困難，已經(jīng)有相關(guān)案例發(fā)生。貴州某中型水庫EPC工程，施工過程地質(zhì)條件發(fā)生重大變化，需要調(diào)整壩型或重新選擇壩址，增加費用超過工程投資的50%，對于這部分費用是否應(yīng)該支付，建設(shè)方、EPC總承包商、水行政主管部門以及相關(guān)咨詢審查機構(gòu)無法形成一致意見，項目一直停擺，因此高風(fēng)險EPC合同是否適合水利工程項目值得商榷。

2.4 監(jiān)理取消不現(xiàn)實

實行監(jiān)理制是我國現(xiàn)行建管體制，目前工程不采用監(jiān)理制沒有政策支撐，想要實現(xiàn)EPC模式下純二元管理機制不現(xiàn)實。采用監(jiān)理制后，監(jiān)理屬于EPC總承包商的下位監(jiān)理還是上位監(jiān)理也一直處在爭論之中，從EPC的理念和責(zé)任劃分來看，采用下位監(jiān)理即由EPC總承包商委托監(jiān)理管理工程環(huán)節(jié)是合適的。但由于大環(huán)境信任機制尚未建立等諸多問題，實踐中逐漸采用了上位監(jiān)理即由業(yè)主委托監(jiān)理管理EPC總承包商，理想的二元體制又變成三元管理，增加了控制， EPC模式特點大打折扣。

綜上，對于EPC合同來講，價格商定與風(fēng)險承擔(dān)的機制是相輔相成的，EPC就是要把高風(fēng)險轉(zhuǎn)移給承包商，因此EPC合同的價格往往高于傳統(tǒng)合同模式的合同價，而且索賠機會很少，需要總價包干，對于水利工程而言，財政投資項目難以實行固定價格，行業(yè)本身屬性又存在較大風(fēng)險，EPC模式設(shè)置的風(fēng)險與價格對等機制在水利工程里難以實現(xiàn)，因此在水利工程中推廣嚴(yán)格的EPC模式是不適宜的。

3 DB總承包模式的特點

國際咨詢工程師聯(lián)合會(FIDIC)委員會1999年出版了《生產(chǎn)設(shè)備及設(shè)計—施工合同條件》)(DB總承包合同，俗稱黃皮書)，按照FIDIC的理解, DB合同主要有以下特點。

3.1 設(shè)計施工不分離

DB模式下的合同內(nèi)容既包括施工也包含設(shè)計，設(shè)計施工是統(tǒng)一組織的。對于采購，DB模式具備一定的彈性，業(yè)主可自行組織材料和設(shè)備的采購，也可以委托給DB承包商負(fù)責(zé)，而EPC 模式則明確規(guī)定總承包商負(fù)責(zé)設(shè)計、采購、施工等工作。

3.2 可調(diào)總價合同

總承包模式一般均采用總價合同，EPC模式采用固定總價合同，而DB模式則采用可調(diào)總價合同，在發(fā)生變更等合同約定的條件下，合同價允許調(diào)整。

3.3 風(fēng)險承擔(dān)

從紅皮書到黃皮書再到銀皮書，承包商的風(fēng)險逐漸加大，業(yè)主的風(fēng)險逐漸減小。DB模式相對于傳統(tǒng)的施工合同，承包商承擔(dān)的風(fēng)險必然加大，特別是要承擔(dān)由設(shè)計原因?qū)е鹿こ淘靸r增加的風(fēng)險；但較EPC模式，承包商承擔(dān)的風(fēng)險則要小很多，當(dāng)雇主要求錯誤、不可預(yù)見的物質(zhì)條件(含地質(zhì)、水文、氣象等)發(fā)生，材料設(shè)備價格產(chǎn)生較大波動時，DB模式承包商有權(quán)向業(yè)主提出索賠，而EPC模式下，承包商是無權(quán)索賠的。

3.4 三元管理體制

DB模式下，工程采取“業(yè)主+監(jiān)理+DB總承包商”的三元管理體制，業(yè)主委托工程師(監(jiān)理)對總承包商進行全過程監(jiān)督管理，業(yè)主對工程進行相對嚴(yán)格的管控。

4 水利工程總承包模式選擇建議

EPC是一種承包商高風(fēng)險的總承包模式，在國內(nèi)外廣泛應(yīng)用于石化、電力、機械等行業(yè)，但要在水利行業(yè)全面推開，仍有一系列問題需要解決。DB作為設(shè)計施工一體化的總承包模式，對于水利行業(yè)來講，具有以下優(yōu)勢：

a.采用設(shè)計施工一體化，克服了傳統(tǒng)設(shè)計與施工分離責(zé)任不清、互相扯皮等一系列問題，承包商必須承擔(dān)設(shè)計風(fēng)險，而非業(yè)主承擔(dān)，這與EPC模式基本上是一致的。

b.風(fēng)險分配方式相對EPC模式更合理，對于水利工程這類易發(fā)生重大自然風(fēng)險的項目，采用有開口條件的總價合同是更合適的。

c. DB模式下合同支付及結(jié)算過程均由業(yè)主工程師(監(jiān)理)驗工計價，可做到與結(jié)算審計較好銜接，而真正EPC合同一般采用節(jié)點(形象進度)支付，這種功能性的考核與現(xiàn)行審計在方式方法上存在一定沖突。

d. DB模式實行三元管理體制，業(yè)主既不用牽扯到設(shè)計與施工的常規(guī)矛盾中去，又能按照相關(guān)要求參與到工程的設(shè)計方案、質(zhì)量、進度、安全等管理中去，實施較為嚴(yán)格的控制，對于大多屬于公益性項目的水利工程而言是更合適的。

e.總體而言，DB模式的合同特點與我國現(xiàn)行的法人責(zé)任制、監(jiān)理制、審計等相關(guān)制度匹配較好，不存在制度層面的制約。

綜上，水利工程推廣總承包應(yīng)該優(yōu)先選擇DB總承包模式。