上海市排澇設(shè)施長效管理工作思考和建議

(1.上海市水利管理處，上海 200002；2.上海市水務(wù)局，上海 200098)

上海位于長江和太湖流域下游，東瀕東海，南臨杭州灣，北依長江口，西接江蘇、浙江兩省。上海地勢低平，由東向西略有傾斜，全市平均海拔2.19m，暴雨后易造成積水。[1]上海河網(wǎng)密布，屬于典型的平原感潮河網(wǎng)地區(qū)，為了保障低洼地區(qū)的防汛安全，上海市在水利控制片內(nèi)又設(shè)置了圩區(qū)。

1 上海市圩區(qū)排澇設(shè)施基本情況

1.1 排澇設(shè)施基本情況

圩區(qū)是指分布在沿江濱湖的低洼易澇地區(qū)以及受潮汐影響的三角洲地區(qū)特有的水利工程綜合體系，由堤防、水閘、泵站、泵閘、河道及溝系組成，其主要功能包括防洪除澇、降漬及水環(huán)境保護等。上海市共有農(nóng)村圩區(qū)332個，總排澇控制面積208.10萬畝，其中耕地面積89.10萬畝；圩堤總長度2487.66km。農(nóng)村圩區(qū)控制范圍內(nèi)共有排澇泵站180座，排澇泵閘1167座，水閘710座?？偱艥沉髁?326.41m3/s，總排澇動力106433kW。截至2016年底，上海市農(nóng)村圩區(qū)達到“20年一遇”排澇標準的有159個，占比48%。

上海市農(nóng)村圩區(qū)分布在8個郊區(qū)，主要集中在松江區(qū)、金山區(qū)、青浦區(qū)等三個低洼地比較集中的區(qū)，三個區(qū)的圩區(qū)數(shù)量共252個，占農(nóng)村圩區(qū)總數(shù)的76%。

1.2 長效管理整體情況

農(nóng)田排澇設(shè)施是指用于低洼地區(qū)防汛安全的水利設(shè)施，包括泵(閘)站、套閘和單閘等，農(nóng)田排澇設(shè)施的運行管理包括控制運行、日常觀測、開車記錄、清潔衛(wèi)生、人防技防等。

自2012年上海市水務(wù)局下達《關(guān)于進一步加強農(nóng)田排澇設(shè)施養(yǎng)護管理工作的實施意見》，并配套市補資金后，各區(qū)有序開展農(nóng)田排澇設(shè)施的養(yǎng)護工作，緊扣“規(guī)范化管理”這個目標，通過制度化、標準化、常態(tài)化和長效化建設(shè)，圍繞“六個到位”(設(shè)施改造到位、公告公示到位、通訊防盜到位、制度建設(shè)到位、技能培訓(xùn)到位、臺賬資料到位)的管理要求，全面推進管護工作。

各區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身實際情況，探索形成三種管護模式：第一類是財政報賬，即設(shè)施運行、管理、養(yǎng)護、維修均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站組織實施，按照養(yǎng)護的完成情況向財政報賬申請資金，如崇明區(qū)部分鎮(zhèn)及嘉定區(qū)部分鎮(zhèn)；第二類是市場化管護模式，采用政府購買服務(wù)，實行合同管理，一年或三年進行一次招標確定管護單位，中標單位承擔(dān)設(shè)施運行、養(yǎng)護、維修等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站、區(qū)水務(wù)局負責(zé)檢查考核，如閔行區(qū)、寶山區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)、嘉定區(qū)部分鎮(zhèn)，崇明區(qū)部分鎮(zhèn)；第三類是“專業(yè)化+市場化”模式，即日常運行由專業(yè)隊伍(如“圩區(qū)組”或村)承擔(dān)，維修、養(yǎng)護等工作實行市場化，如松江區(qū)、嘉定區(qū)部分鎮(zhèn)。

2 當(dāng)前圩區(qū)排澇設(shè)施長效管理中存在的問題

2.1 上海市各區(qū)管理工作發(fā)展不平衡

由于上海市尚未出臺市級考核辦法，未開展長序列的市級監(jiān)督，各區(qū)之間的管理工作發(fā)展不平衡，上海市級出臺了《關(guān)于開展農(nóng)田排澇設(shè)施規(guī)范管理工作的實施細則》《上海市農(nóng)田排澇設(shè)施維修養(yǎng)護技術(shù)規(guī)程》等一系列規(guī)范性文件，但由于缺乏有效監(jiān)督，區(qū)鎮(zhèn)在執(zhí)行過程中仍然存在未完全按照技術(shù)規(guī)程操作、規(guī)范化管理與上海市級要求有一定差距等問題，多個區(qū)對長效管理的資金使用和管理情況不明晰，2012—2014年的臺賬資料普遍缺失，如部分區(qū)的合同文本中要求的養(yǎng)護質(zhì)量規(guī)范及考核填寫的是上海市河道維修養(yǎng)護技術(shù)規(guī)程、河道考核辦法、園林綠化等級標準等。

2.2 建設(shè)項目管理式的長效管理模式合理性有待探討

目前，市場化管理模式的區(qū)鎮(zhèn)中，基本采用建設(shè)項目管理的方式進行長效管理，通過政府采購方式確定施工單位以后，同時委托監(jiān)理、審價等單位。金山區(qū)將長效養(yǎng)護工作采用項目制管理，引入設(shè)計單位做設(shè)計文本，增加了設(shè)計費用。

金山區(qū)對有中央補助資金的標準化提升的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確要求按照項目制操作，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)參照。2016年中央補助資金涉及4鎮(zhèn)，2017年涉及2鎮(zhèn)，均分農(nóng)田排澇設(shè)施養(yǎng)護提升項目(中央資金)、農(nóng)田排澇設(shè)施養(yǎng)護項目、日常養(yǎng)護類三項分別簽訂合同。中央資金的提升項目資金分類包括了設(shè)計、監(jiān)理、施工、審價、招標代理等費用，如2015年亭林水務(wù)站，委托了設(shè)計單位(3.80萬)，監(jiān)理單位(2.80萬)，審價單位(0.97萬)，招標代理(0.40萬)，建設(shè)單位按照招標程序，中標合同價83.60萬，審定價格85.76萬。青浦區(qū)按市場化養(yǎng)護模式，資金養(yǎng)護包括監(jiān)理、審價、招標代理、施工等4類支出。松江的市場化養(yǎng)護類與青浦的合同類別基本相同。建設(shè)程序?qū)σ?guī)范管理有一定的好處，但由于監(jiān)理資料、設(shè)計資料、施工資料等過程資料均缺失，難以真實達到項目管理制的要求，同時，多個參建單位的加入，擠占了真實用到設(shè)施養(yǎng)護改造的資金。

2.3 市場化養(yǎng)護的機制不健全

2.3.1 養(yǎng)護作業(yè)的市場未形成

當(dāng)前，沒有專門的農(nóng)田排澇設(shè)施養(yǎng)護資質(zhì)條件認定辦法和平臺，上海市級對此也沒有明確的要求，因此，養(yǎng)護單位的招標要求參差不齊，如松江、金山要求“水利水電施工總承包3級及以上資質(zhì)”，松江還要求“具有上海市河道維修養(yǎng)護作業(yè)基本條件認定證書”，青浦要求“具有上海市水閘運行養(yǎng)護資格”，這些要求并不一定適應(yīng)圩區(qū)設(shè)施長效管護的需要，同時限制了其他企業(yè)參與到圩區(qū)長效養(yǎng)護行列中，如青浦自2012年實行圩區(qū)長效管理，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)護單位基本在7家范圍內(nèi)，松江區(qū)也基本限制在7家范圍內(nèi)。

2.3.2 市場化養(yǎng)護的招標材料質(zhì)量整體不高

上海市農(nóng)田排澇設(shè)施長效管理的養(yǎng)護沒有專門的招標文件格式，各區(qū)的合同等文件從格式到內(nèi)容差別較大，同時，各區(qū)的招標公告、標書、合同等各類招標投標文件材料中均存在錯誤多的現(xiàn)象，如部分合同中僅有設(shè)施長效管理的名稱，無具體養(yǎng)護的設(shè)施內(nèi)容和數(shù)量，中標通知書的中標標的與合同完全不符等。

2.3.3 缺少合理的優(yōu)勝劣汰機制

不同區(qū)之間，一個區(qū)內(nèi)不同鎮(zhèn)，雖然按照同樣的養(yǎng)護要求執(zhí)行，但工作成果仍有差別，臺賬記錄、資料整理、設(shè)施現(xiàn)場等均存在較明顯的差異，導(dǎo)致各區(qū)的農(nóng)田排澇設(shè)施的長效養(yǎng)護成果存在差異。但由于未建立合理的競爭機制，導(dǎo)致此現(xiàn)象未得到改善。

2.4 各區(qū)配套資金配套比例差別大

各區(qū)由于財力的差別，配套政策不盡相同(詳見表1)。上海市級補貼標準按照當(dāng)時測算值的1/3進行補貼，松江、崇明、嘉定、奉賢的配套比例存在不同程度的不足。在2015年下達中央資金后，松江區(qū)區(qū)級財政不再配套。同時各鎮(zhèn)由于經(jīng)濟實力的差距，配套金額和形式也存在一定差異，如松江區(qū)的2鎮(zhèn)，泗涇鎮(zhèn)36座設(shè)施，鎮(zhèn)政府每年配套45萬元，泖港鎮(zhèn)62座設(shè)施，鎮(zhèn)政府每年配套48萬元到泵閘管理服務(wù)中心，用于河道和泵閘設(shè)施的長效養(yǎng)護。資金配套不足的區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 現(xiàn)場的設(shè)施管護、臺賬記錄、資料整理等工作較其他資金充足的區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一定的差距。

表1 各區(qū)農(nóng)田排澇設(shè)施資金配套比例

3 上海市排澇設(shè)施養(yǎng)護管理建議

3.1 完善考核制度

3.1.1 加快上海市級考核機制的建立

進一步強化設(shè)施養(yǎng)護監(jiān)管和年度考核，研究制定上海市農(nóng)田排澇設(shè)施考評細則，形成上海市級的考核辦法，并每年以市局名義進行通報。

3.1.2 加強區(qū)級考核的監(jiān)督管理

對區(qū)級每年年終、半年度的考核結(jié)果要求備案至市水利處，以此為依據(jù)對全市農(nóng)田排澇設(shè)施的養(yǎng)護情況進行梳理，對養(yǎng)護情況進行公布。并要求附當(dāng)年的資金管理的使用名錄。

3.1.3 加強驗收管理

按照水利部的要求，加強每年完成養(yǎng)護管理工作后的驗收管理，形成統(tǒng)一的驗收要求和辦法。

3.2 上海市農(nóng)田排澇設(shè)施養(yǎng)護的管護模式研究

針對上海市現(xiàn)有的三種管護模式，研究滿足上海市農(nóng)田排澇設(shè)施現(xiàn)實需求的管護方式，以期在滿足政府要求的前提下，實現(xiàn)資金的最優(yōu)利用和設(shè)施的最佳養(yǎng)護。對市場化和報賬制在上海市農(nóng)田排澇設(shè)施長效管理中的適應(yīng)性、操作性、有效性的優(yōu)劣，組織專題研討會，聽取區(qū)級、鎮(zhèn)級及相關(guān)部門的意見，提出指導(dǎo)性的上海市級方案。

3.3 完善已有的農(nóng)田排澇設(shè)施的市場化養(yǎng)護機制

3.3.1 優(yōu)化市場化養(yǎng)護下的操作模式

區(qū)分農(nóng)田排澇設(shè)施市場化管護模式與項目制的區(qū)別，針對農(nóng)田排澇設(shè)施，明確市場化養(yǎng)護模式下的具體操作模式要求，減少不必要的工程程序，節(jié)省有限的補貼資金。

3.3.2 培育設(shè)施養(yǎng)護作業(yè)市場

在現(xiàn)有河道設(shè)施養(yǎng)護的市場準入制度的基礎(chǔ)上研究圩區(qū)泵閘設(shè)施的管護作業(yè)市場培育的可能，探討河道管理范圍陸上和水上設(shè)施養(yǎng)護是否可實現(xiàn)一體綜合化，研究制定基本條件認定辦法，包括管理部門、作業(yè)類別、具備作業(yè)能力的基本條件認定、申辦程序等。

3.3.3 健全評價體系

健全政府購買服務(wù)機制，建立優(yōu)勝劣汰機制，強化養(yǎng)護作業(yè)市場監(jiān)管。

3.3.4 規(guī)范設(shè)施養(yǎng)護招標工作

參照《河道設(shè)施維修養(yǎng)護合同示范文本》和《河道設(shè)施養(yǎng)護作業(yè)招標文件的格式文本》，研究制定農(nóng)田排澇設(shè)施養(yǎng)護作業(yè)招標文件范本、設(shè)施日常養(yǎng)護作業(yè)合同范本和養(yǎng)護作業(yè)合同履約考核范本。

3.3.5 完善資金管理

針對當(dāng)前各區(qū)資金臺賬管理混亂，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站對年度資金執(zhí)行情況、年度合同簽訂資金、資金使用明細等不清楚的現(xiàn)象，專門制定資金使用名錄表格，要求按要求及時上報。

3.4 修訂長效管理養(yǎng)護的定額

編制或修訂《上海市農(nóng)田排澇設(shè)施維修養(yǎng)護定額》。2012年出臺實施意見，距今已有5年，人員、電費、建材等價格變化幅度較大(見表2)。

表2 農(nóng)田排澇設(shè)施經(jīng)費調(diào)研 單位：萬元

3.5 編制全市圩區(qū)調(diào)水報告

目前，上海市的圩區(qū)基本以每個圩區(qū)為單元編制了調(diào)水方案。該方案比較簡單，操作性強，但整體性、系統(tǒng)性弱，建議以服務(wù)水利控制片的調(diào)度方案為原則，對各區(qū)各圩區(qū)的調(diào)水方案進行梳理，編制全市的圩區(qū)調(diào)水情況報告，體現(xiàn)上海市圩區(qū)管理的系統(tǒng)性和全面性。

3.6 每年定期加強培訓(xùn)

針對區(qū)與區(qū)之間、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間長效管理效果不平衡的現(xiàn)象，每年定期組織農(nóng)田排澇設(shè)施長效管理培訓(xùn)，重點對泵閘等設(shè)施的管護要求、市場化養(yǎng)護管理的要求、報賬制的財務(wù)管理要求、臺賬資料整理的要求等進行培訓(xùn)，提高長效管理的水平。

4 結(jié) 語

圩區(qū)排澇設(shè)施是上海解決低洼地區(qū)澇漬災(zāi)害的必要手段，泵閘設(shè)施是圩區(qū)防洪除澇的重要控制性工程。隨著水利工程管理體制改革的不斷深入，圩區(qū)防洪排澇設(shè)施的管理及日常維護工作將更加完善。