踐行城鄉(xiāng)特色化的融合發(fā)展路徑

□吳可人

浙江城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)勢(shì)與短板并存。改革開放以來，浙江鄉(xiāng)村泛城市化演進(jìn)，推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)飛躍發(fā)展，鄉(xiāng)村居民收入實(shí)現(xiàn)連續(xù)33年領(lǐng)跑全國(guó)，浙江成為城鄉(xiāng)差別最小的省份。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村空間碎片化、生態(tài)環(huán)境破壞、水鄉(xiāng)風(fēng)貌和傳統(tǒng)文化式微等問題逐步暴露，對(duì)于持續(xù)高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)融合、提升城鄉(xiāng)生活品質(zhì)極為不利。

在新時(shí)代新發(fā)展理念框架下，浙江迫切需要轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)生活方式、空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等高度相似，城鄉(xiāng)低端同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的狀況。堅(jiān)持遵循城鄉(xiāng)各自的規(guī)律，著力創(chuàng)新城鄉(xiāng)制度供給，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃開發(fā)，聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口集聚及農(nóng)民轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，優(yōu)化形成城鄉(xiāng)一體化特色化發(fā)展格局，持續(xù)推動(dòng)浙江城鄉(xiāng)融合發(fā)展走在全國(guó)前列。

城鄉(xiāng)人口合理布局

順應(yīng)浙東北、浙東南、浙中及浙西南各具特色的空間特征及城市化規(guī)律，落實(shí)全省大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)空間框架，分區(qū)分類優(yōu)化全省人口集聚的空間導(dǎo)向。在尊重鄉(xiāng)村居民意愿前提下，積極采取“做大中心村、縮減一般村、美化特色村、自然消亡散落村”等方式，循序漸進(jìn)、因勢(shì)利導(dǎo)、堅(jiān)持不懈地推進(jìn)農(nóng)居集聚、農(nóng)民集中。

推動(dòng)浙東北就地都市化。立足浙東北城鄉(xiāng)人口高密度分布、城鄉(xiāng)連片開發(fā)的實(shí)際，采取就地城市化的方式，推進(jìn)這一帶全域都市化轉(zhuǎn)型，努力建成環(huán)杭州灣全球城市區(qū)域。優(yōu)化調(diào)整生態(tài)紅線、耕地紅線、城市邊界，有序推動(dòng)城鄉(xiāng)人口相對(duì)集中布局、建設(shè)用地集中集約利用。對(duì)于用地相鄰的村莊，打破村邊界統(tǒng)一規(guī)劃，集中布局建設(shè)新社區(qū)；對(duì)于用地粗放的村莊，開展梳理式改造，營(yíng)造尺度適宜、設(shè)施完善、環(huán)境舒適的新型鄉(xiāng)村社區(qū)。

全省三類典型地區(qū)城市化空間特征及其發(fā)展導(dǎo)向

推動(dòng)浙東南和浙中地區(qū)人口向城鎮(zhèn)群、城鎮(zhèn)帶集聚。依托杭金衢、甬臺(tái)溫等大通道，采取鄉(xiāng)村就近集聚和遷移集聚相結(jié)合的方式，持之以恒引導(dǎo)人口等要素向增長(zhǎng)極和發(fā)展軸線集聚，形成有機(jī)串聯(lián)的帶狀、組團(tuán)狀城鎮(zhèn)及村莊布局。鄉(xiāng)村新社區(qū)重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)在城鎮(zhèn)、中心村，減少對(duì)一般村的新社區(qū)布點(diǎn)。

推動(dòng)浙西南及浙東海島鄉(xiāng)村人口內(nèi)聚外遷。結(jié)合下山脫貧、土地整治、易地搬遷工作，推動(dòng)山區(qū)及海島村落遷移集聚。堅(jiān)持科學(xué)評(píng)估、先建后撤原則，搬遷撤并空心村、偏遠(yuǎn)村、災(zāi)害隱患村、生態(tài)屏障村等衰退村莊，規(guī)劃引導(dǎo)其集中集聚至城區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、交通節(jié)點(diǎn)，以及存量建設(shè)用地?？茖W(xué)保留和合理開發(fā)具有發(fā)展?jié)摿Φ臍v史文化村、生態(tài)資源村等特色村莊。

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)型

加快構(gòu)建城市以高水平引領(lǐng)式發(fā)展為主、鄉(xiāng)村以高品質(zhì)生態(tài)支撐為主的新型分工關(guān)系。具體而言，城市應(yīng)著力提升高端制造業(yè)，以及知識(shí)、金融和資本等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平；鄉(xiāng)村應(yīng)大力提升生態(tài)農(nóng)業(yè)供給，創(chuàng)新生態(tài)休閑服務(wù)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)多元化和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。推動(dòng)城市消費(fèi)投向鄉(xiāng)村生產(chǎn)、科技提升生產(chǎn)、人才支持生產(chǎn)、服務(wù)面向生產(chǎn)、資本投入生產(chǎn)，優(yōu)化形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的合作共贏轉(zhuǎn)型發(fā)展新格局。

消費(fèi)投向生產(chǎn)：形成城鄉(xiāng)之間生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)與生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)的分工。大力發(fā)展鄉(xiāng)村高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大特色優(yōu)勢(shì)、綠色健康、品牌精品農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給。創(chuàng)新“飛柜經(jīng)濟(jì)”、郵樂購(gòu)模式，增加優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品輸出。健全生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證、追溯、營(yíng)銷體系，增強(qiáng)其知曉度、認(rèn)可度、美譽(yù)度。加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)治理及生態(tài)涵養(yǎng)，增強(qiáng)對(duì)全省環(huán)境自凈、氣候調(diào)節(jié)等生態(tài)支撐。不斷擴(kuò)大生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)消費(fèi)，提高消費(fèi)者對(duì)生態(tài)產(chǎn)品附加值付費(fèi)，促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

科技提升生產(chǎn)：形成城鄉(xiāng)之間數(shù)字服務(wù)與數(shù)字應(yīng)用的分工。依托“大數(shù)據(jù)+科技”打通“三農(nóng)”與數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)“三農(nóng)”的全面滲透。依托阿里云、省農(nóng)科院等大數(shù)據(jù)、涉農(nóng)科技企業(yè)及科研院所，加快開發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)數(shù)字化、農(nóng)產(chǎn)品銷售電商化、鄉(xiāng)村治理智慧化、鄉(xiāng)村資源共享化發(fā)展項(xiàng)目，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

人才支持生產(chǎn)：形成城鄉(xiāng)之間人力資本開發(fā)與人才引入使用的分工。提升城市宜居宜業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)人力資本培養(yǎng)積累。應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展需求，激勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)技人員、農(nóng)創(chuàng)客“三下鄉(xiāng)”。支持農(nóng)業(yè)科學(xué)、中醫(yī)藥學(xué)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意、開發(fā)運(yùn)營(yíng)等人才下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)引導(dǎo)高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役士兵等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。推動(dòng)形成城鄉(xiāng)人力資源開發(fā)利用及優(yōu)化配置。

服務(wù)面向生產(chǎn)：形成城鄉(xiāng)之間旅游集散與全域旅游的分工。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、森林、海洋多種功能，不斷提升多元化、精品化、國(guó)際化水平，推動(dòng)鄉(xiāng)村成為全省休閑旅游的主要空間載體。優(yōu)化完善城鎮(zhèn)客運(yùn)集散，以及信息、住宿、購(gòu)物、展演、醫(yī)療等綜合配套，為游客到鄉(xiāng)村旅游提供高效、低價(jià)、優(yōu)質(zhì)的保障性服務(wù)。推動(dòng)形成城鄉(xiāng)分工合作的全域旅游格局。

資本投入生產(chǎn)：形成城鄉(xiāng)之間工商資本與鄉(xiāng)村資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的對(duì)接。深化鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，放活鄉(xiāng)村土地、農(nóng)房等各類資產(chǎn)權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村土（林）地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)房和宅基地用益物權(quán)加快集中流轉(zhuǎn)與轉(zhuǎn)讓。吸引工商資本“上山下鄉(xiāng)”，重點(diǎn)發(fā)展龍頭企業(yè)與農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，開發(fā)建設(shè)田園綜合體等農(nóng)業(yè)新平臺(tái)，開發(fā)經(jīng)營(yíng)民宿、租賃住房、共享度假小院等新業(yè)態(tài)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與特色加工、休閑觀光、分時(shí)度假、康體養(yǎng)生、文化創(chuàng)意等融合發(fā)展。

城鄉(xiāng)風(fēng)貌特色互補(bǔ)

推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)風(fēng)貌一體化規(guī)劃下的高度互補(bǔ)。以高強(qiáng)度城市建設(shè)用地開發(fā)，推動(dòng)大面積開放空間和水域農(nóng)田保護(hù)，重塑鄉(xiāng)村大山大水大田園格局，還原鄉(xiāng)村“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”意象。

推進(jìn)城市“精明增長(zhǎng)”。加快轉(zhuǎn)變?cè)幸栽隽拷ㄔO(shè)土地開發(fā)為主導(dǎo)的城市增長(zhǎng)模式，減少盲目擴(kuò)張，用足用好城市存量空間。推行集約高效化的城市增長(zhǎng)模式，著力解決資源消耗多、效率低下、產(chǎn)能過剩等問題，提高城市開發(fā)強(qiáng)度、承載能力、運(yùn)行效率。引導(dǎo)收縮型城市“瘦身強(qiáng)體”，在建設(shè)空間不增加的前提下提高城市發(fā)展內(nèi)涵和品質(zhì)。

重整村莊品質(zhì)宜居空間。深入實(shí)施“千萬工程”，建設(shè)美麗村莊。按照“一戶一處景”“一村一幅畫”“一鎮(zhèn)一天地”建設(shè)要求，還原原生態(tài)村居環(huán)境。引進(jìn)培育人性化、便利化、多樣化的生活服務(wù)功能和業(yè)態(tài)，挖掘提升村莊生態(tài)價(jià)值。

重振鄉(xiāng)村自然生態(tài)風(fēng)貌。強(qiáng)化平原、山區(qū)、沿海、臨湖臨江等不同區(qū)域鄉(xiāng)村風(fēng)貌，彰顯浙江鄉(xiāng)村多元化特征。平原地區(qū)鄉(xiāng)村還原水網(wǎng)密布、阡陌縱橫的江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌，山區(qū)還原綠水青山、起伏綿延的自然風(fēng)貌，沿海沿灣地區(qū)還原海島漁村有機(jī)串聯(lián)的濱海風(fēng)貌，臨湖臨江地區(qū)還原水清岸綠、草木青蔥的自然風(fēng)貌。

城鄉(xiāng)設(shè)施高效均衡

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源一體化配置下的高效利用。堅(jiān)持集中集聚導(dǎo)向，引導(dǎo)設(shè)施及服務(wù)結(jié)合人口分布重點(diǎn)布局在城鎮(zhèn)；發(fā)揮延伸覆蓋作用，推動(dòng)城鎮(zhèn)設(shè)施及服務(wù)對(duì)鄉(xiāng)村多途徑全覆蓋。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。推進(jìn)城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、同標(biāo)同質(zhì)建設(shè)，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和運(yùn)營(yíng)效率。落實(shí)鄉(xiāng)村生態(tài)及生產(chǎn)空間“保護(hù)優(yōu)先、減量建設(shè)”原則，控制鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡。支持由城市教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)逐步定向兼并鄉(xiāng)村中小學(xué)和衛(wèi)生院，把鄉(xiāng)村教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)改造成為大城市名校名院的分支機(jī)構(gòu)。通過建立城鄉(xiāng)緊密合作、教師醫(yī)生雙向流動(dòng)、智慧遠(yuǎn)程服務(wù)等多種柔性化手段，提高鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給覆蓋面、服務(wù)水平及效率。

推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源一體化管理和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。建立分級(jí)分類投入機(jī)制，將公益性設(shè)施管護(hù)及運(yùn)營(yíng)納入一般公共財(cái)政預(yù)算，將經(jīng)濟(jì)性設(shè)施采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作。探索開展鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施綜合保險(xiǎn)改革，拓展鄉(xiāng)村設(shè)施管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。

消除人口市民化阻力壓力

加大要素保障、加快放開落戶、加強(qiáng)公共服務(wù)，多管齊下積極有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

構(gòu)建“人地錢相掛鉤”的要素保障機(jī)制。按照“人地掛鉤，以人量地”思路，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增指標(biāo)與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策。按照“人錢掛鉤，錢隨人走”思路，建立省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算內(nèi)投資向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多的城鎮(zhèn)傾斜政策。爭(zhēng)取推進(jìn)“頂層設(shè)計(jì)”和“跨省統(tǒng)籌”，積極向中央爭(zhēng)取加大財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)、新增用地指標(biāo)、預(yù)算內(nèi)投資傾斜等政策支持，強(qiáng)化對(duì)外來人口市民化的保障。

構(gòu)建與城市人口發(fā)展導(dǎo)向相適應(yīng)的落戶政策。深化“三權(quán)到人、權(quán)跟人走”改革，保障本地有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放心落戶。分類放開放寬城市年度落戶數(shù)量限制、外來人口社保繳納年限下限，以及購(gòu)房落戶政策，有序吸引人口到大中小城市落戶。對(duì)于杭州等有條件落戶地區(qū)，建立健全生育狀況、年齡等在落戶積分中的權(quán)重，引導(dǎo)城市人口年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)化。搭建區(qū)域間轉(zhuǎn)積分和轉(zhuǎn)戶籍通道等政策，消除人口自由流動(dòng)障礙。

構(gòu)建常住與戶籍人口相接軌的公共服務(wù)體系。積極回應(yīng)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市住房、子女入學(xué)等關(guān)切，探索以居住證為依據(jù)的住房保障制度，探索與居住年限相掛鉤的基本公共服務(wù)和便利提供機(jī)制，探索隨遷子女按積分進(jìn)入優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)的政策。進(jìn)一步打破人口城際流動(dòng)障礙，探索居住證在都市區(qū)、一體化先行區(qū)內(nèi)互認(rèn)。以“最多跑一次”改革為牽引，進(jìn)一步拓展居住證服務(wù)功能，提升居住證服務(wù)水平。