食品安全立法發(fā)展趨勢(shì)探析

張鳳山 華洪錦

摘要：食品安全一直是社會(huì)公眾輿論所關(guān)注的重點(diǎn)社會(huì)問(wèn)題。食品安全立法是使食品安全法治化、保障食品安全的制度先行者。只有把握住當(dāng)前我國(guó)食品安全立法中的各種問(wèn)題，才能夠滿足食品安全立法供給的需求。

關(guān)鍵詞：食品安全;立法;法治化

近年來(lái)，食品安全一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。雖然我國(guó)食品安全已經(jīng)取得了較大進(jìn)步，但因食品而引發(fā)的安全事故仍較多，走私牛肉、有毒添加劑、外國(guó)走私腐肉、毒豆芽等涉及食品安全的新聞經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端。因其影響力和破壞性極大，目前已發(fā)展演化成一種食品安全危機(jī)，對(duì)人們的身體健康和生命安全構(gòu)成了潛在的和現(xiàn)實(shí)的威脅。食品安全領(lǐng)域一直是公眾關(guān)心、政府高度關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)，而食品安全法律制度作為保障食品安全的“盾牌”在依法治國(guó)深入推進(jìn)的今天具有極為深刻的現(xiàn)實(shí)意義。因此，積極推進(jìn)食品安全立法，保障食品安全法律制度的時(shí)效性、前衛(wèi)性是推進(jìn)食品安全的重要一環(huán)。

一、當(dāng)前我國(guó)食品安全立法現(xiàn)狀

我國(guó)食品安全法治化近幾年才出現(xiàn)，由于長(zhǎng)期為“消除饑餓”而努力，社會(huì)對(duì)食品安全在重視程度不高。1995年10月30日《食品衛(wèi)生法》頒布實(shí)施，成為我國(guó)食品安全領(lǐng)域的第一部規(guī)范性法律文件，在此之后，管理規(guī)范食品安全的法律法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施。此外，當(dāng)時(shí)的國(guó)家衛(wèi)生部等部門(mén)也針對(duì)食品安全制定了一些管理制度和規(guī)范，地方各級(jí)政府針對(duì)本地區(qū)的實(shí)際情況也制定了一些食品安全地方法規(guī)和管理制度。這些法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，在一定程度上滿足了食品生產(chǎn)和市場(chǎng)流通的法制需求，它們的實(shí)施對(duì)整個(gè)社會(huì)的食品安全的標(biāo)準(zhǔn)起到了明確的作用，對(duì)食品安全起到了保障作用。

我國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律法規(guī)體系，是以《中華人民共和國(guó)食品安全法》（2015年4修訂）和《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》（2016修訂）為主導(dǎo)、《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)制定的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章為主體，同時(shí)包括其他法律法規(guī)中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)范條款（如《刑法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》）以及我國(guó)加入或認(rèn)可的國(guó)際條約等法律、法規(guī)中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定為補(bǔ)充構(gòu)成的集合法律形態(tài)。

分析當(dāng)前我國(guó)食品安全立法的特點(diǎn)，從法律層級(jí)的角度來(lái)看，我國(guó)食品安全立法包括法律、行政法規(guī)、地方政府法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方政府規(guī)章等多種形式，其中以行政法規(guī)、地方政府法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及地方政府規(guī)章為多，以法律形式規(guī)范食品安全的較少。從立法主體的角度來(lái)看，我國(guó)食品安全立法主體從全國(guó)人大到地方各級(jí)政府等多種類別主體。從橫向角度來(lái)看，食品安全立法涉及專門(mén)針對(duì)食品安全的法律法規(guī)以及散見(jiàn)于其他法律制度之中的規(guī)定。

二、當(dāng)前食品安全立法存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，隨著社會(huì)對(duì)食品安全重視程度的提高，我國(guó)食品安全立法發(fā)展迅速，并對(duì)食品安全起到了很好的保障作用。但當(dāng)前食品安全領(lǐng)域各類問(wèn)題仍然較多，對(duì)食品安全立法不斷提出了新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，與國(guó)外相比，我國(guó)的食品安全立法仍然存在一定欠缺。

（一）食品安全立法的法治化程度低

雖然我國(guó)的食品安全工作在近年來(lái)已經(jīng)取得了顯著的成績(jī)，但相對(duì)于其他國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的食品安全水平仍然處在較低的水平。同時(shí)隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)、納米技術(shù)、自動(dòng)化食品生產(chǎn)等新技術(shù)、新產(chǎn)品的使用和推廣，食品生產(chǎn)中的各類食材和原料中的有害物質(zhì)在變化，各種新型食品添加劑和食品食材不斷增加，烹飪方式和飲食習(xí)慣也發(fā)生了改變，這些都給食品安全帶來(lái)新的挑戰(zhàn)也給食品安全立法帶來(lái)了新的任務(wù)。必須承認(rèn)的是，食品安全立法的進(jìn)程與整個(gè)社會(huì)的整體的法治化程度是一致的，我國(guó)食品安全的法治化與其他國(guó)家還有不小的差距。在經(jīng)濟(jì)交流日益加深的今天，這成為我國(guó)食品安全對(duì)外交流的掣肘。因此，目前亟須推進(jìn)食品安全的法治化的速度和質(zhì)量。

（二）違反食品安全相關(guān)規(guī)定所需要承擔(dān)的法律責(zé)任偏輕

受限于法律法規(guī)當(dāng)初制定時(shí)所依據(jù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，我國(guó)現(xiàn)行的《刑法》《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中法律責(zé)任的規(guī)定等對(duì)于食品安全違法的責(zé)任規(guī)定較輕，違反食品安全法律制度的違法成本較低，現(xiàn)行的責(zé)任負(fù)擔(dān)不能夠?qū)κ称钒踩`法行為起到警示、制止的作用。如《刑法》第一百四十四條規(guī)定在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處銷售金額50%以上2倍以下罰金。從刑法的這一條款可以看出，無(wú)論是有期徒刑的年限還是罰金數(shù)額的處罰程度都非常輕，而且只有發(fā)生嚴(yán)重食品安全事件（嚴(yán)重食物中毒和食品引發(fā)的疾?。┎艜?huì)依照此條進(jìn)行處罰。雖然生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪與投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪有很大的相似性，但生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪處罰之輕與投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪的處罰之重形成了鮮明對(duì)比。此外，食品生產(chǎn)中基于食品安全的違法事件而追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任的比例非常小，犯罪成本低使得食品安全犯罪行為大行其道，法律的威嚴(yán)也受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，帶來(lái)了社會(huì)公信力的削弱。食品安全違法責(zé)任的類型及承擔(dān)對(duì)食品安全領(lǐng)域違法行為的多少成反比關(guān)系，較低的責(zé)任負(fù)擔(dān)必然導(dǎo)致較多的違法行為。

（三）監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不明確

食品監(jiān)管是保障食品安全、落實(shí)食品安全法律法規(guī)的重要一環(huán)。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，對(duì)食品安全的監(jiān)督管理按照食品流通的不同環(huán)節(jié)由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施。2018年，將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)進(jìn)行整合組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，但我國(guó)絕大多數(shù)地級(jí)市并未組建到位，食品監(jiān)管的權(quán)力仍然分屬不同部門(mén)。當(dāng)前地方食品安全監(jiān)管體系仍然包括了工商、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)多，離整合成為市場(chǎng)監(jiān)督管理局還有一定的距離。不同部門(mén)的監(jiān)管權(quán)力長(zhǎng)期分離形成了各個(gè)部門(mén)的部門(mén)利益。監(jiān)管權(quán)力不集中還導(dǎo)致不同監(jiān)管部門(mén)之間權(quán)力分散、權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管空擋普遍存在，執(zhí)法中互相推諉的現(xiàn)象極容易發(fā)生，從而導(dǎo)致執(zhí)法落實(shí)不力，食品安全法律制度無(wú)法貫徹。由于監(jiān)管界限不清晰，重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象也在一定程度上存在，食品安全被監(jiān)管主體往往疲于應(yīng)對(duì)不同主體的監(jiān)管而導(dǎo)致生產(chǎn)受到影響。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法的依據(jù)來(lái)看，《食品安全法》中關(guān)于食品安全標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的規(guī)定較為模糊和抽象，沒(méi)有為監(jiān)管對(duì)象具體執(zhí)行監(jiān)管行為提供細(xì)化的方案，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有具體的操作規(guī)程，不同監(jiān)管主體對(duì)食品安全的監(jiān)管的程度和力度都存在差異。

三、我國(guó)食品安全立法發(fā)展方向

（一）進(jìn)一步完善食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)體系

建立健全我國(guó)食品安全的法律法規(guī)體系，首先應(yīng)當(dāng)建立覆蓋全面、能夠囊括食品流通不同環(huán)節(jié)的完整制度體系。當(dāng)前，我國(guó)食品安全領(lǐng)域立法散見(jiàn)于食品生產(chǎn)銷售的各個(gè)階段，不同階段的法律法規(guī)之間缺乏應(yīng)有的聯(lián)系和配合，從而導(dǎo)致在食品安全流通環(huán)節(jié)的不同階段之間產(chǎn)生了法律規(guī)制的空白區(qū)域，這些立法空白給不法主體實(shí)施食品安全違法行為帶來(lái)了可利用的漏洞。不同立法主體在制定食品安全領(lǐng)域法律法規(guī)時(shí)，缺乏立法上的溝通和協(xié)調(diào)，這導(dǎo)致了食品安全法規(guī)體系中出現(xiàn)了法律法規(guī)的沖突。立法工作缺乏秩序性、連續(xù)性和系統(tǒng)性，這導(dǎo)致食品流通過(guò)程的立法沒(méi)有形成統(tǒng)一的整體。除此之外，食品安全輔助保障制度建設(shè)和獨(dú)立于食品流通環(huán)節(jié)但與食品安全密切相關(guān)的其他產(chǎn)業(yè)的法制建設(shè)亦須加強(qiáng)，如農(nóng)業(yè)種植中的農(nóng)藥、化肥使用劑量的管理、養(yǎng)殖業(yè)飼料成分控制等。雖然《食品安全法》作為食品安全法律制度的主導(dǎo)性法律已經(jīng)對(duì)食品安全做出了較為全面的規(guī)范，但食品安全輔助保障制度如食品安全應(yīng)急機(jī)制、食品安全信用體系、缺陷產(chǎn)品召回等方面仍存在一些制度空白。這些輔助制度對(duì)于食品安全的保障亦不能忽略，立法在關(guān)注食品安全本體制度建設(shè)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)這些輔助制度進(jìn)行一定的傾注，為食品安全法律法規(guī)的落實(shí)提供良好的法制環(huán)境。

（二）健全食品安全監(jiān)管法律法規(guī)

食品安全法律制度的關(guān)鍵在于落實(shí)，而落實(shí)的程度在于食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)履行效果。為提升食品安全法治化水平，首先應(yīng)通過(guò)法律將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)制度化、法治化，明確不同監(jiān)管主體的權(quán)利、責(zé)任的界限。其次需要建立統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)監(jiān)督管理局在各地陸續(xù)掛牌成立后，食品監(jiān)管將成為其一項(xiàng)重要職能，新機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)必須明確其權(quán)責(zé)架構(gòu)，只有實(shí)現(xiàn)責(zé)任一體化，避免其內(nèi)部出現(xiàn)推諉的現(xiàn)象。此外，市場(chǎng)監(jiān)督管理局的執(zhí)法范圍應(yīng)該把食品流通、供應(yīng)的全部環(huán)節(jié)納入，實(shí)施全程監(jiān)管。在強(qiáng)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一整合的同時(shí)，還需要加強(qiáng)與不同監(jiān)管、執(zhí)法主體的聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)食品安全突發(fā)事件的能力。明確統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任和個(gè)體執(zhí)法責(zé)任，責(zé)任清晰能夠保障執(zhí)法效果。通過(guò)法律確認(rèn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，明確責(zé)任范圍，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及工作人員的工作實(shí)行考核評(píng)定，以促進(jìn)執(zhí)法效果提升。

（三）完善食品安全的標(biāo)準(zhǔn)化法制建設(shè)

食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是確定食品質(zhì)量、保障食品安全的主要標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)化是食品安全的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是食品質(zhì)量評(píng)定的依據(jù)。我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但相對(duì)于其他國(guó)家，我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論是標(biāo)準(zhǔn)本身還是其法治化都略顯落后，食品安全標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有隨食品質(zhì)量的提高和技術(shù)進(jìn)步而進(jìn)行修改，已不滿足社會(huì)對(duì)食品質(zhì)量和衛(wèi)生的要求。因此，我們應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)水平和社會(huì)需求適當(dāng)提高現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于食品衛(wèi)生的技術(shù)要求與指標(biāo)規(guī)定，提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情、國(guó)民健康狀況以及飲食習(xí)慣等，并參照國(guó)外或國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，盡快提升我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)水平，解決我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化程度低、滯后于社會(huì)實(shí)際需求的問(wèn)題，將食品安全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系法律化、制度化。

總之，法律作為社會(huì)制度的一種供給“商品”，只有滿足了社會(huì)的需求才能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)程加快，食品安全立法面臨的挑戰(zhàn)越來(lái)越多，我國(guó)的食品安全立法只有審時(shí)度勢(shì)、因勢(shì)利導(dǎo)才能不斷滿足食品安全領(lǐng)域的立法需要，我國(guó)的食品安全才能在法治的道路上走得更遠(yuǎn)。

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[5]申暢，淺析我國(guó)食品安全立法的實(shí)施及完善.法制博覽，2014（02中）

作者簡(jiǎn)介：

張鳳山（1963.1-? ），男，漢族，山東省棗莊市，高級(jí)講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理;

華洪錦（1962.5-? ），女，漢族，山東省棗莊市，高級(jí)講師，研究方向：漢語(yǔ)言文學(xué)教育。