基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

張麗展

摘要：行政事業(yè)單位掌握著社會公共資源，有保護(hù)社會資源安全完整、分配公平的義務(wù)，這就要求行政事業(yè)單位應(yīng)提高管理經(jīng)濟(jì)活動的水平，具有防控經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)能力。因此，內(nèi)控建設(shè)的引入非常必要，本文首先介紹了行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性，然后分析了當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，最后提出行政事業(yè)單位解決內(nèi)部控制問題的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;研究

內(nèi)部控制主要是企業(yè)為提高會計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)安全及保證自身業(yè)務(wù)活動合法例規(guī)而進(jìn)行的一系列控制活動。經(jīng)過多年的實(shí)踐與運(yùn)用，企業(yè)內(nèi)逐步形成一套行之有效的內(nèi)控體系，在提高企業(yè)經(jīng)營管理水平，防范企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)方面均發(fā)揮了較好的作用。2012年11月財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），并要求行政事業(yè)單位自2014年1月1日起開始施行。《內(nèi)控規(guī)范》在行政事業(yè)單位的執(zhí)行標(biāo)志著我國越來越重視公共機(jī)構(gòu)的科學(xué)管理與風(fēng)險(xiǎn)防控，公共機(jī)構(gòu)的管理向制度化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化方向邁進(jìn)。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性

（一）有利于節(jié)約機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率

在我國，行政事業(yè)單位是承擔(dān)社會公共職能的主體，政府的很多職能需要它們來完成，這一過程中需要消耗大量的資源、產(chǎn)生成本，同時(shí)機(jī)構(gòu)龐雜、人員眾多也使機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本居高不下。加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理，通過預(yù)算控制，對行政事業(yè)單位支出的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范;通過支出管理，將行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)行為限定在法規(guī)制度許可的范圍內(nèi);強(qiáng)化成本意識，提高辦事效率，督促各行政事業(yè)單位合理、節(jié)約使用資金，少花錢多辦事，少花錢辦好事。

（二）有利于確保國有資產(chǎn)的安全完整和有效使用

大多數(shù)行政事業(yè)單位為財(cái)政撥款單位，使用財(cái)政資金形成與占用了大量的國有資產(chǎn)與資源，極易發(fā)生國有資產(chǎn)使用效率低下，保管不善、毀損與價(jià)值喪失的情況。有效的內(nèi)控可以保證國有資產(chǎn)的安全，避免管理上的隨意性，減少對國有資產(chǎn)的浪費(fèi)，甚至有利于增強(qiáng)資產(chǎn)管理的透明性，彌補(bǔ)管理上的漏洞，提高資產(chǎn)使用效益，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

（三）有利于保證經(jīng)濟(jì)活動合法例規(guī)、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動中也存在各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，要實(shí)現(xiàn)單位的可持續(xù)發(fā)展，就要對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)防和控制。內(nèi)控適應(yīng)了這種需求，是防范風(fēng)險(xiǎn)行之有效的一種方法。它通過風(fēng)險(xiǎn)識別與風(fēng)險(xiǎn)評估，控制與防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與成長，強(qiáng)化單位運(yùn)營的薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)健全的內(nèi)控，可以保證會計(jì)信息的確認(rèn)、計(jì)量與報(bào)告的全過程，真實(shí)反映單位經(jīng)濟(jì)活動的全貌，并及時(shí)防范與糾正會計(jì)差錯(cuò)，保證財(cái)務(wù)真實(shí)可靠。

（四）有利于防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高社會公共服務(wù)的效果

行政事業(yè)單位大多行使國家公權(quán)力，掌握社會公共資源，在行使權(quán)力或進(jìn)行社會公共資源分配時(shí)，無論是對政策理解偏差或是監(jiān)管不嚴(yán)，都容易產(chǎn)生舞弊或腐敗，造成社會公共資源的浪費(fèi)，降低社會公共服務(wù)的效益。建立科學(xué)有效的內(nèi)控，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”， 降低人為“自由裁量權(quán)”的發(fā)揮，才能減少權(quán)力的濫用;確保內(nèi)控不打折扣地實(shí)施，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)，達(dá)成社會公共服務(wù)的效果。

二、當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）管理層內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)控環(huán)境較差

內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)控建設(shè)的重要載體，直接影響著一個(gè)單位內(nèi)控建設(shè)的狀況。《內(nèi)控規(guī)范》第六條規(guī)定單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。因此單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控工作的態(tài)度直接決定了這個(gè)單位內(nèi)控環(huán)境。一方面內(nèi)控實(shí)施的時(shí)間不長，很多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對其在經(jīng)濟(jì)活動中的重要性認(rèn)識不足，所謂的負(fù)責(zé)僅是簽字負(fù)責(zé)，當(dāng)然也不太重視內(nèi)控的建設(shè);另一方面行政事業(yè)單位不從事生產(chǎn)經(jīng)營，也就不存在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與虧損，有的只是做好單位的預(yù)算，執(zhí)行好單位預(yù)算，這其中根本不需要預(yù)防與控制風(fēng)險(xiǎn)，把好財(cái)政資金的關(guān)，就是完成了內(nèi)控。領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控普遍的消極態(tài)度直接影響了單位的內(nèi)控開展，單位各部門也覺得內(nèi)控工作跟本部門與個(gè)人毫無關(guān)系，是把簡單的問題復(fù)雜化。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，大部分行政事業(yè)單位都沒有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)控職能部門，大多由財(cái)務(wù)部門組織實(shí)施，而且大部分單位認(rèn)為財(cái)政部門布置的工作就應(yīng)該由單位財(cái)務(wù)部門完成，單位內(nèi)部控制變成了財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，內(nèi)控的全面性受到了全面的限制，全局工作變成了部門工作，內(nèi)控環(huán)境普遍較差，嚴(yán)重阻礙了內(nèi)控的開展與實(shí)施。

（二） 內(nèi)控制度形式化，內(nèi)控建設(shè)不完善

目前，行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)主要依據(jù)財(cái)政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求進(jìn)行，但這個(gè)規(guī)范總體來講，還是一個(gè)指導(dǎo)性文件，對內(nèi)控建設(shè)的全面指導(dǎo)，后續(xù)沒有出臺相應(yīng)的配套指引，這直接導(dǎo)致大多行政事業(yè)單位尤其是基層行政事業(yè)單位照搬照抄或是直接套用規(guī)范的多數(shù)內(nèi)容，額外配以單位的財(cái)務(wù)管理制度和一些行政管理制度就完成了單位的內(nèi)控制度，完成了單位的內(nèi)控建設(shè)。這樣的內(nèi)控建設(shè)比較形式化，沒有結(jié)合單位的實(shí)際情況和業(yè)務(wù)類型進(jìn)行必要的分析與設(shè)計(jì)，適用性和操作性都比較差;也沒有覆蓋到單位所有人員和所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，違背了內(nèi)控建設(shè)的全面性原則;當(dāng)然也不會起到防控風(fēng)險(xiǎn)的作用。另外，由于基層行政事業(yè)單位人員有限，工作龐雜，內(nèi)控組織建設(shè)一般也只是按照要求成立了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，缺乏從事具體工作的內(nèi)控工作小組。這些因素的存在導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)的普遍不完善。

（三）內(nèi)控設(shè)計(jì)不合理，執(zhí)行不到位

內(nèi)控要想在行政事業(yè)單位管理中發(fā)揮作用，必須是有效的。內(nèi)控有效性包括內(nèi)控設(shè)計(jì)的有效性和內(nèi)控執(zhí)行的有效性。內(nèi)控設(shè)計(jì)的有效性是指內(nèi)控的設(shè)計(jì)覆蓋范圍全面、關(guān)注了重要風(fēng)險(xiǎn)，且設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)準(zhǔn)確，應(yīng)對措施恰當(dāng)。簡而言之，就是應(yīng)該有的制度都有，且這些制度符合內(nèi)控規(guī)范要求，從設(shè)計(jì)角度看，能夠達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的作用。所謂內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性是指內(nèi)部控制能夠按照設(shè)計(jì)要求嚴(yán)格地執(zhí)行，最終達(dá)到了防控風(fēng)險(xiǎn)的目的。沒有科學(xué)的設(shè)計(jì)，就沒有有效的執(zhí)行;沒有有效的執(zhí)行，科學(xué)的設(shè)計(jì)只是一紙空文。就目前的情況來看，大多行政事業(yè)單位沒有使用內(nèi)控制度對自身的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行管理，究其原因：一是內(nèi)控設(shè)計(jì)不合理，沒有對本單位的經(jīng)濟(jì)與業(yè)務(wù)活動進(jìn)行深入分析與把控，只是從表面上泛泛地涉及一下;二是內(nèi)控執(zhí)行不到位，制度與執(zhí)行兩層皮，通常各單位做得比較好的就是授權(quán)審批控制，其他方面都要弱一些。

（四）內(nèi)控人才缺乏，專業(yè)素質(zhì)有待提升

相對于企業(yè)內(nèi)控而言，行政事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施的時(shí)間還不長，對內(nèi)控工作的重要性理解不深，內(nèi)控工作的開展效果有限。尤其是基層行政事業(yè)單位，編制有限，人手匱乏，基層事務(wù)龐雜，主體業(yè)務(wù)單一，常常一人多職，內(nèi)控工作更是缺少專業(yè)人才。財(cái)務(wù)人員本身具有一定的專業(yè)知識，在會計(jì)控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)方面還能夠較好地勝任，但內(nèi)控是一項(xiàng)全局工作，涉及業(yè)務(wù)部門具體風(fēng)險(xiǎn)控制、綜合部門宏觀把控時(shí)就顯得心有余力不足。負(fù)責(zé)內(nèi)控工作的人員應(yīng)當(dāng)是具備財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)、管理與精通單位主體業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才，是既有專業(yè)勝任能力，又有職業(yè)道德修養(yǎng)的人才。

（五）缺少內(nèi)控監(jiān)督與評價(jià)機(jī)制

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第六十條 單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價(jià)。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對獨(dú)立。實(shí)際上，基層行政事業(yè)單位大多沒有內(nèi)審部門，也沒有聘請會計(jì)事務(wù)所等外部機(jī)構(gòu)監(jiān)督的傳統(tǒng)。所以行政事業(yè)單位的內(nèi)控基本沒有內(nèi)部監(jiān)督，評價(jià)主要是自我評價(jià)。而且內(nèi)控評價(jià)多由財(cái)務(wù)部門來完成，形成了財(cái)務(wù)部門既負(fù)責(zé)內(nèi)控的建立又負(fù)責(zé)內(nèi)控的評價(jià)，不易保證評價(jià)應(yīng)有的獨(dú)立性。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部解決問題的應(yīng)對策略

（一）增強(qiáng)內(nèi)控意識，創(chuàng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

首先，單位負(fù)責(zé)人要以身作則，增加對內(nèi)控知識的學(xué)習(xí)與了解，提高對內(nèi)控重要性的認(rèn)識，推動并重視內(nèi)控工作的開展。其次，加強(qiáng)對內(nèi)控的宣傳，糾正行政事業(yè)單位內(nèi)部對內(nèi)控的態(tài)度，創(chuàng)造良好的內(nèi)控輿論與環(huán)境氛圍，引導(dǎo)全單位人員積極學(xué)習(xí)內(nèi)控知識、參與內(nèi)控工作，全員參與、部門聯(lián)動、各司其職。第三，確立內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)，即使不能成立專門的內(nèi)控職能部門，也應(yīng)明確內(nèi)控牽頭部門和實(shí)施工作小組。牽頭部門應(yīng)具有較強(qiáng)的溝通、協(xié)調(diào)能力，在單位具有一定的威信;實(shí)施工作小組成員構(gòu)成應(yīng)多元化，涉及單位各個(gè)部門的人員，這樣不僅有利于內(nèi)控信息的及時(shí)傳遞與交流，也有利于內(nèi)控工作推廣到單位的各個(gè)部門，覆蓋業(yè)務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié);形成了上下同心、共同協(xié)作的工作局面，才有利于內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）完善內(nèi)控制度體系，強(qiáng)化制度實(shí)施

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度主要分為單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度，財(cái)政部門經(jīng)過幾年的文件下發(fā)和建立健全內(nèi)控的要求，各單位基本已建立不同程度的內(nèi)控制度，總體而言單位層面的內(nèi)控制度要優(yōu)于業(yè)務(wù)層面的制度建設(shè)。但內(nèi)控制度的建設(shè)不是內(nèi)部管理制度的簡單相加，各單位應(yīng)從預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理與合同管理六個(gè)不同的方面加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。尤其是各事業(yè)單位，主體業(yè)務(wù)工作不盡相同，根據(jù)本單位職能和經(jīng)濟(jì)活動的特點(diǎn)，對現(xiàn)有制度和工作流程進(jìn)行梳理，尋找業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，形成針對性強(qiáng)、措施有力的內(nèi)控制度。單位層面的內(nèi)控制度與業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度不能互相割裂，要互相配合，互相制約，形成完整的內(nèi)控體系。再完美的制度，最終也要落實(shí)到執(zhí)行上，內(nèi)控制度全面了，就要強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行，發(fā)揮內(nèi)控在防控風(fēng)險(xiǎn)方面的作用，實(shí)現(xiàn)單位管理目標(biāo)。

（三）加快內(nèi)控人才建設(shè)，提升內(nèi)部人員素質(zhì)

一是招聘內(nèi)控專業(yè)人才是一個(gè)比較直接的途徑，但在基層行政事業(yè)單位不易實(shí)現(xiàn);二是加強(qiáng)對現(xiàn)有人員的培養(yǎng)，提升現(xiàn)有人員的綜合素質(zhì)。具體做法如下：第一，加大培訓(xùn)力度，有針對性地學(xué)習(xí)內(nèi)控、管理等方面的知識，提高工作人員的專業(yè)勝任能力;第二，組織參觀學(xué)習(xí)，選取省市中內(nèi)控建設(shè)完善、先進(jìn)的單位參觀學(xué)習(xí)，把成功經(jīng)驗(yàn)帶回來，結(jié)合單位實(shí)際情況加以運(yùn)用;第三，聘請會計(jì)師事務(wù)所幫助設(shè)計(jì)或建立內(nèi)控制度，加強(qiáng)探討，學(xué)習(xí)有益的內(nèi)控建設(shè)理論與方法。

（四）落實(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督與評價(jià)

一個(gè)完整的內(nèi)控體系不僅包括內(nèi)控的建立、實(shí)施，還包括內(nèi)控的監(jiān)督與評價(jià)，三者缺一不可。行政事業(yè)單位內(nèi)控的監(jiān)督主要是外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督;外部監(jiān)督主要由財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門通過內(nèi)控調(diào)查、審計(jì)及各種檢查來完成;內(nèi)部監(jiān)督主要由單位自己完成，沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審或監(jiān)督部門的單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專人負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督工作，以保證監(jiān)督與評價(jià)的獨(dú)立性，定期或不定期對內(nèi)控開展情況進(jìn)行監(jiān)督與評價(jià)，提出內(nèi)控工作及其結(jié)果給予評價(jià)，提出改進(jìn)意見。如果行政事業(yè)單位認(rèn)為有必要，也可以聘請會計(jì)師事務(wù)所參與內(nèi)控評價(jià)，但不能聘請同一家事務(wù)所既參加單位的內(nèi)控設(shè)計(jì)又參加內(nèi)控的評價(jià)。

結(jié)語

綜上所述，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控工作正處于建設(shè)與積累的成長期，在這一過程中產(chǎn)生了諸多問題與不足，但內(nèi)控工作是一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的工作，需要我們不斷地在干中學(xué)，在學(xué)中干，在實(shí)踐中完善內(nèi)控建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)管理水平。

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