校園食品安全法治問題思考

陳潤東

摘 要：校園食品安全長期以來都是我國完善未成年人保護及校園安全建設的一項重要課題，以2019年3月成都七中事件暴露出的問題為線索，分析我國校園食品安全立法及執(zhí)法過程中所存在的問題，并結合國外法治發(fā)達國家的校園食品安全保障立法及執(zhí)法經(jīng)驗，為我國現(xiàn)行法律進一步完善提出建議。

關鍵詞：食品安全;未成年人保護;校長（園長）負責制

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.28.068

1 問題的提出

從古至今，青少年人的身心健康對于國家發(fā)展的重要性不言而喻，百年前梁啟超的《少年中國說》不僅是激勵少年們在這風華正茂的年紀揮斥方遒，同時也說明青少年的成長與國家社會發(fā)展息息相關。毋庸置疑，青少年是國家繁榮和社會發(fā)展的基礎，而青少年時期的成長對于人的一生而言都是無比重要的，可以說保護未成年人也是實現(xiàn)中華民族偉大復興不可缺少的重要一步。隨著我國社會主義法治建設的不斷推進，《未成年人保護法》等切身保障未成年人合法權益的法規(guī)不斷推出，保護未成年人的法律堡壘看上去似乎固若金湯，然而以“成都七中”事件為導火索，相關法律保障措施的社會調(diào)整有效性卻被打上了問號。

成都七中事件起因為2019年3月12日晚，多名家長在微博上發(fā)帖表示自家孩子就讀的成都七中實驗學校（民辦）小學部食堂，疑似使用過期變質(zhì)的食物進行加工，此外還有家長在微博上發(fā)帖文稱有孩子出現(xiàn)長期拉肚子便血現(xiàn)象。本事件不斷發(fā)酵，全國各地對此事關注度頗高。經(jīng)過5天細致調(diào)查，成都聯(lián)合調(diào)查組于3月17日上午召開記者發(fā)布會，詳細介紹了事情經(jīng)過以及事情發(fā)生后采取的措施。由于事件經(jīng)過復雜，筆者就不在此一一解說，僅將該事件所折射的且與本文有關的社會問題進行闡述。

首先是公眾合理參與校園食品衛(wèi)生治理的問題。根據(jù)官方所發(fā)布消息，3月12日晚在微博發(fā)布的變質(zhì)食物“照片”系人為擺拍，向?qū)W校施壓，同時 “家長臥底打工一個月”也被證實為虛假信息，目的是為了散播謠言制造恐慌。家長也聽信讒言，部分家長在未獲得確鑿證據(jù)的情況下于3月13下午在成都七中校門口非法堵塞交通，攔停正常行駛車輛，嚴重擾亂了社會治安，制造了不必要的麻煩。

其次是政府如何有效監(jiān)管和校方負責制如何落實到位的問題。根據(jù)成都溫江區(qū)區(qū)長所述，2018年12月就曾有家長對該問題有過投訴，反映問題也較為嚴重。然而有關部門在處理該投訴時不重視，不及時，在具體落實上不到位，缺乏對學校強有力的監(jiān)管。同時成都七中事件所暴露出的，是整個校園食品安全管理制度中，校方責任落實不到位，化解矛盾不力的問題。而如果相關法律法規(guī)無法促使校方從一開始就將自身的相關責任義務履行到位，那么毫無疑問將會帶來校園食品安全治理成本的提升。

綜上所述，校園食品安全問題是當今社會中迫在眉睫的焦點問題，是豎在孩子們頭頂上的達摩克利斯之劍，只要輕輕一挑，就會讓孩子們深受折磨。為了盡快解決校園食品安全問題，教育部于2019年2月中旬出臺了《學校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”），其第十二條規(guī)定學校食品安全實行校長（園長）負責制，直接與學校的一把手掛鉤，足見教育部對學生食堂安全問題的高度重視。

然而，除了相關配套法律法規(guī)的立法出臺外，觀察本事件發(fā)生的成因不難發(fā)現(xiàn)，校園食品負責人追求經(jīng)濟利益，放松食品質(zhì)量監(jiān)管以及與此同時的政府職能部門不作為等執(zhí)法層面所存在的問題也仍然十分突出。

2 當前校園食品安全監(jiān)管立法及執(zhí)法過程中所存在的問題

校園食品安全法律問題是橫跨市場管理、衛(wèi)生監(jiān)管以及教育管理等多個行政職能部門的交叉型問題，筆者認為，在法律視野下，校園食品安全主要可以從以下幾個方面入手討論。

2.1 《未成年人保護法》中缺少與食品安全相關的傾斜性保護

作為未成年人保護領域的根本法，《未成年人保護法》中并無明確規(guī)定出嚴格的食品監(jiān)管責任和問責手段，相關條款也沒有體現(xiàn)出對于未成年人人身權利的傾斜性保護。我國《未成年人保護法》規(guī)定，生產(chǎn)、銷售用于未成年人的食品等，應當符合國家標準或者行業(yè)標準，不得有害于未成年人的安全和健康。而與之相配套的本法“法律責任”部分則指出，生產(chǎn)、銷售用于未成年人的食品不符合國家標準或者行業(yè)標準由主管部門責令改正，依法給予行政處罰。以上兩項條款雖然對于監(jiān)管未成年人食品安全提出了相關的要求，但是在立法技術上，《未成年人保護法》采取了委托式立法的方式，將相關法律責任追究的委托給了其他機構具體處理，而并沒有直接對于相關違法行為給予明確的懲罰性規(guī)定，這不僅帶來了具體執(zhí)法活動中責任追究的可伸縮性，也無法明確體現(xiàn)對未成年人傾斜保護，由此可見，《未成年人保護法》對于未成年人的保護雖有其名，但實則力度不強。

2.2 未細致規(guī)定行政部門監(jiān)管范圍，職能部門職責劃分不合理

在我國，“五龍治水”式的多頭監(jiān)管始終是引發(fā)我國行政機關工作效率低下，社會效果不顯著的原因之一。根據(jù)《規(guī)定》第七條至第九條的相關規(guī)定來看，雖然《規(guī)定》力圖以區(qū)分監(jiān)管內(nèi)容為手段，通過列舉不同主體的行政職權來實現(xiàn)不同監(jiān)管主體之間的區(qū)分，但是只要認真分析《規(guī)定》就會發(fā)現(xiàn)，就校園食品安全監(jiān)管事項而言，食品安全監(jiān)督管理部門與衛(wèi)生健康主管部門職責并無本質(zhì)區(qū)別。例如在《規(guī)定》中要求，食品安全監(jiān)督管理部門應當“加強學校集中用餐食品安全監(jiān)督管理”，而衛(wèi)生健康主管部門則應當“負責校園食品安全風險和營養(yǎng)健康監(jiān)測”，雖然食品安全監(jiān)督管理部門及衛(wèi)生健康主管部門的職權看似有所區(qū)分，但是如果試圖簡單地以“集中用餐食品安全”以及“校園食品安全風險”等概念去區(qū)分不同主體的監(jiān)管責任的話，現(xiàn)實生活中很難得以落實。此外就教育部門的監(jiān)管責任而言，在《規(guī)定》中，教育部門不僅要起到指導和督促建立健全校園食品安全管理制度的作用，也具有進行日常監(jiān)督和檢查的義務。如此一來，三部門之間不僅容易出現(xiàn)互相推諉，意見在短時間內(nèi)無法相互妥協(xié)的局面出現(xiàn)，還會帶入一個新問題，教育部門是否合適擁有指導能力？教育部門作為教育行政機構，主要職責范圍是教學、思想道德建設、學籍管理等與教育相關工作，其本質(zhì)工作并無食品衛(wèi)生及安全相關的專業(yè)性管理內(nèi)容，是否可以有效完成校園食品安全的指導與監(jiān)督工作令人擔憂。以上，筆者就食品安全監(jiān)管執(zhí)法三機構的職責范圍問題進行了討論，可能是出于三機構之間多頭監(jiān)管所帶來的弊端，《規(guī)定》第六條指出，縣級以上地方人民政府依法統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調(diào)學校食品安全監(jiān)督管理工作以及食品安全突發(fā)事故應對工作。旨在從事后監(jiān)管的角度出發(fā)，由地方政府牽頭對于各職能部門的相關權責劃分進行分工，然而，在事前監(jiān)管與事后監(jiān)管同等重要的我國法治實踐需求而言，如何在突發(fā)事件發(fā)生之前的事前監(jiān)管階段就可以清晰地規(guī)定出不同職能部門的權限，仍依然有待商榷。

2.3 學校責任意識淡薄

如上述所述，我國《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》第十二條規(guī)定“學校食品安全實行校長（園長）負責制”。作為一校（園）之長，行政管理和教育教學無疑是校長的兩大主要職責，而校園食品安全的管理責任，從嚴格意義上說也應當歸屬于行政管理之中。實行校園食品安全校長負責制，將校園食品安全管理責任單列出來，一方面體現(xiàn)了顯示出我國立法機關對校園食品安全的高度重視;另一方面也進一步明確了校園食品安全中的校方第一管理責任。相對于校長（園長）負責制的重要意義，《規(guī)定》中不僅未規(guī)范校長（園長）負責制的具體內(nèi)容，也沒有規(guī)定相關的責任追究機制或者程序以確保校長責任制的實施，少有配套制度只是在《規(guī)定》第五十七條中要求：“學校未履行食品安全管理責任，由相關機構對于學校主要負責人進行約談，并視情節(jié)對學校主管人員給予相應的處分”。如此曖昧不清的規(guī)定顯然無法對于學校主要負責人形成足夠的威懾力，由此很可能導致學校校長（園長）以下各級別負責人缺乏責任意識，并疏于對集體用餐環(huán)境的管理。綜上所述，可見當前我國“校長（園長）負責制”的規(guī)定不可謂十分完善。

2.4 公眾有效參與監(jiān)督體系尚未建立

本次“成都七中”事件的爆發(fā)與迅速擴散除了校園食品安全本身缺乏有效監(jiān)管引起關注之外，部分別有用心的人為擺拍食材，利用公眾不知情的焦躁心理的因素亦不能忽視。為解決此類現(xiàn)象，最重要的手段就是通過合法方式確保廣大學生家長的知情權和監(jiān)督權。為此，《規(guī)定》第21條特別要求，學校在食品采購、食堂管理、供餐單位選擇等涉及學校集中用餐的重大事項上，應當以適當方式聽取家長委員會或者學生代表大會、教職工代表大會意見，保障師生家長的知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權。上述規(guī)定結合學生家長們所關注的熱點問題進行了回應，具有積極意義，然而，仔細分析該項規(guī)范同樣可以發(fā)現(xiàn)，此規(guī)范仍存在諸多有待完善之處。首先，當前規(guī)范采用了代表制的方法保障與學生家長的溝通渠道。而然拋開家長委員會或者學生代表大會代表性不談，如遇學校集中用餐的重大事項家長委員會與校方的想法不統(tǒng)一時，如何確保校方可以有效聽取家長委員會等組織的建議;又如當家長委員會內(nèi)部無法達成統(tǒng)一時，如何才能確保家長委員會所反映的是家長群體之間最具有代表性的意見，都有待進一步完善。筆者認為在采用代表制的同時，如果可以將學校集中用餐重大事項進行對外公示，亦不失為一項有效的措施。

3 國際視野下的比較性研究

上文中，筆者從我國相關校園食品安全監(jiān)管法規(guī)建設缺失的角度出發(fā)研究發(fā)現(xiàn)，我國校園食品安全監(jiān)管主要存在著行政主體多頭監(jiān)管，事前監(jiān)管義務有待主次劃分，公眾參與監(jiān)督的方式有待明確等問題，對此，國外不少國家已經(jīng)通過嚴格的立法規(guī)范出了相應的行為準則，值得我國借鑒。

3.1 美國

與我國制定專門性法規(guī)的方式有所不同，在美國由于學校食品衛(wèi)生屬于國家食品安全的一個環(huán)節(jié)，所以美國聯(lián)邦政府，大部分州和地方學區(qū)并沒有制定為校園食品安全而設計的專門性法律法規(guī)。但聯(lián)邦政府為盡最大努力保證食品安全，先后制定了《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護法》、《公共衛(wèi)生服務法》等法規(guī)，從而建立了嚴密的監(jiān)管體系，并涵蓋了所有學校可見的食品，為食品安全制定了明確的標準和監(jiān)管程序。

美國雖然與中國一樣采取了分部門多頭監(jiān)管的執(zhí)法方式，然而與中國不同，作為監(jiān)管部門的美國農(nóng)業(yè)部、食品和藥物管理局以及國家環(huán)境保護局職權相互獨立，分別對于肉類、家畜食品安全;除去家畜、肉類的全美所有食品安全;以及飲用水、殺蟲劑及毒物、垃圾衛(wèi)生等方面進行分項目監(jiān)管。與此同時，美國各州教育機關以及地方學區(qū)委員會設立“食品和營養(yǎng)辦公室”，督促和檢查學區(qū)飲食服務各個領域和各個環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生、安全狀況。“食品和營養(yǎng)辦公室”一旦通過監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)校園食品安全存在問題，將會立即將相關情況反饋至直接監(jiān)管部門，并協(xié)同地方衛(wèi)生部門對學校飲食服務單位進行食品安全執(zhí)法檢查。由此可見，美國針對校園食品安全問題，一方面突出強調(diào)教育部門協(xié)同的色彩;另一方面在執(zhí)法過程中做到不同監(jiān)管部門合理有效的職責區(qū)分從而有效的防止了各部門之間相互推諉責任的現(xiàn)象。

3.2 日本

日本雖領土狹小，但其人口密度比重與中國相似，在一定程度上借鑒意義大于美國。日本自1995年以來，在先后對《食品衛(wèi)生法》進行了多次修改的同時，2003年還制定了《食品安全基本法》。其他食品安全相關的專門法律主要包括《屠宰法》、《健康促進法》、《食品與農(nóng)業(yè)——農(nóng)村基本法》等。與其它法治發(fā)達國家一樣，日本通過制定大量法律法規(guī)從一定程度上縮小了食品安全監(jiān)管的灰色地帶，構筑較為完善的食品安全法律體系。

特別值得一提的是，日本為進一步保障學校餐飲食品安全，除國家制定的食品安全相關基本法和《學校供餐法》之外，還專門針對學校食品安全管理制定了“學校食品衛(wèi)生管理標準”，并下發(fā)給各都道府縣教育工作機構。通過標準化統(tǒng)一作業(yè)的方式，實現(xiàn)了全國校園食品安全的統(tǒng)一性。

通過學校食品衛(wèi)生管理標準的執(zhí)行，不僅要求食品業(yè)者向?qū)W校提供原材料衛(wèi)生檢查結果，還要求食品生產(chǎn)者提供從原材料到食品加工過程的全部數(shù)據(jù)以及生產(chǎn)履歷資料，并且明文規(guī)定學校方面不準使用不注明進口商所在地、原材料及保存方法等信息的產(chǎn)品。甚至規(guī)定，在交貨檢查時，要求增加對產(chǎn)品是否存在異味及食品包裝容器是否存在污垢、破損等情況的確認。如此一來，廣泛的溯源體系在日本被建立起來，通過明確的數(shù)據(jù)信息記錄及量化、細化的全流程監(jiān)管，倒逼各方嚴格履行責任，維護校園食品安全。

3.3 美日等發(fā)達國家校園食品監(jiān)管經(jīng)驗對于中國的啟示意義

通過分析國外相關立法可以看出，眾多法治發(fā)達國家普遍在立法以及執(zhí)法實踐層面，通過明確的職責劃分以及信息透明化為基礎的責任追究機制，實現(xiàn)了校園食品安全的有效監(jiān)督和可回溯性?；诖耍P者認為，我國完善校園食品安全立法及執(zhí)法效果應當從以下幾個方面出發(fā)。

（1）行政監(jiān)管責任的明確劃分。

首先，校園食品安全監(jiān)管不宜采取現(xiàn)有的五龍治水的模式，而在現(xiàn)有立法的基礎上，應當將食品安全監(jiān)督管理部門等各職能部門的監(jiān)管職責進一步采用列舉加兜底的方式進行細化。而在執(zhí)法層面，教育部門應當加強研究和學習食品安全相關專業(yè)和法律知識，以便在制度指導以及日常監(jiān)管中切實做到日常監(jiān)管責任的落實到位。

（2）加強學校作為第一責任方的明確法律責任。

自古以來，“法律的生命在于法律被執(zhí)行” ，而執(zhí)行法律必須依托于強化法律責任的承擔，促使當事人自覺履行應盡的法律義務。

根據(jù)我國目前《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》的“法律責任”部分規(guī)定來看，對于當事人的違法行為，一般僅處以5千元至3萬元不等的行政罰款。而針對校方責任承擔的規(guī)定也十分模糊不清，長此以往，將無法形成有效的威懾力和倒逼壓力實現(xiàn)學校作為第一責任方義務履行。

因此，為實現(xiàn)法律義務的良好履行狀態(tài)，應當進一步提高帶有懲罰性的處罰金額，提高當事人的違法成本;同時明確校長在具體情況下所應當承擔的最低責任，以及相關責任追究制度的程序性規(guī)定，從而實現(xiàn)法律義務的有效履行。

（3）擴大信息披露，保障公眾的知情權和監(jiān)督權。

以日本為例，在日本校園飲食管理所采取的全流程可追溯模式中，其不僅要求數(shù)據(jù)記錄的準確性和完整性，還要求通過倒查責任的層層可追溯性，實現(xiàn)了信息的相對透明。而結合我國國情而言，在做到信息完整可靠的基礎上，如何確保信息可以通過適當?shù)耐緩剑驅(qū)W生家長公開也十分重要。例如將一些校園集體食堂所使用食材的關鍵數(shù)據(jù)向?qū)W生家長公開似乎更為妥當。

4 總結

通過以上筆者的研究發(fā)現(xiàn)，當前，我國針對校園餐飲衛(wèi)生監(jiān)管現(xiàn)實層面所發(fā)生的突出問題，以《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》為例，已經(jīng)在校方主體職責以及各行政主體之間配合監(jiān)管的問題上，設立了一定的法律義務行為模式以及監(jiān)管細則，但是在法律責任的設定輕重以及如何確保公眾監(jiān)督的方面仍然有進一步研究的空間。結合國外相關立法經(jīng)驗，在使政府監(jiān)管責任具體化的同時，根據(jù)各地區(qū)發(fā)展和學校建設的實際情況，通過設立明確的食品衛(wèi)生執(zhí)行標準，擴大向?qū)W生家長的信息公示，實現(xiàn)保障學生家長知情權和監(jiān)督權，促使校方以及監(jiān)管機構履行義務及職責仍需要長時間的努力。

參考文獻

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