城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下河南省農(nóng)村宅基地“活化”策略研究

宋喜龍

摘 要：在當(dāng)前耕地保護(hù)“紅線化”、人口流動“單向化”及宅基地“固態(tài)化”背景之下，農(nóng)村宅基地的科學(xué)流轉(zhuǎn)不僅可為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供場地和空間，同時可增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供內(nèi)生性物質(zhì)基礎(chǔ)。目前農(nóng)村宅基地存在利用效率低下、交易“隱形化”等問題，在策略方面應(yīng)以“分權(quán)”推進(jìn)“利用”，以“利用”撬動“流轉(zhuǎn)”，以“流轉(zhuǎn)”促進(jìn)“積聚”，讓“積聚”加速“振興”，同時應(yīng)以必要的協(xié)同手段來推進(jìn)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而加速新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;宅基地;流轉(zhuǎn);問題;對策

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.29.008

1 問題的提出

讓農(nóng)村宅基地“流轉(zhuǎn)”起來是當(dāng)前學(xué)術(shù)界的一致看法。但目前制度框架下農(nóng)村宅基地的無償無期限使用及流動固化等特征導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地使用效率低下、資產(chǎn)屬性弱化、“交易”隱形化等問題，產(chǎn)生這些問題的主要原因在于政策法規(guī)的相對不完善及執(zhí)行管理的不到位，所以多數(shù)學(xué)者和政府管理者建議通過完善法律、堅持農(nóng)戶自愿、加強(qiáng)農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)、促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移、戶籍制度改革等措施促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)，也有學(xué)者建議從宅基地的有償使用方面促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)。

以上促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的措施中，部分學(xué)者提出農(nóng)戶自愿、提高農(nóng)民就業(yè)能力、改革戶籍制度促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移等措施，這些措施在一定程度上是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略認(rèn)識的不到位，也是對新形勢下城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略理解上存在偏差的一種表現(xiàn)。宅基地的有償使用無論從當(dāng)前農(nóng)戶的需求來看還是將資源資產(chǎn)化抑或是壯大集體經(jīng)濟(jì)組織的實力來看均符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢要求，同時也應(yīng)看到，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦和認(rèn)知水平下推進(jìn)宅基地的有償使用可能影響到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。因此如何因地制宜的科學(xué)推進(jìn)需要慎重研究。

在實踐層面，自然資源部正深化農(nóng)村集體所有土地制度的改革，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的落實、保障和放活途徑，推動居住用地供應(yīng)主體的多元化，這些重大理論和實踐創(chuàng)新如何在實踐中貫徹和落實是需要深入研究的。因為當(dāng)“政府不再壟斷住房供地”之后，農(nóng)村集體所有的土地在當(dāng)前“房市”狀況下可能就會成為各類組織“涉獵”的對象，再加上18億畝耕地紅線的“高壓”之下，如何確保農(nóng)民“戶有所居”的基本權(quán)益也將是一個重大的課題，不少有條件地方已經(jīng)在此方面進(jìn)行了嘗試性改革，如北京已于2018年3月26日發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范引導(dǎo)盤活利用農(nóng)民閑置房屋增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的指導(dǎo)意見》（京政農(nóng)函〔2018〕13號），這為農(nóng)村宅基地制度改革以及農(nóng)戶合法權(quán)益的維護(hù)和保障提供了參考。

2 河南省農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀及問題

2.1 農(nóng)村宅基地有流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求

據(jù)2006和2016的全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，河南省農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員呈現(xiàn)逐年下降的趨勢（表1，圖1），而農(nóng)村地區(qū)擁有兩套以上房屋的農(nóng)民數(shù)量所在比例十年間由6.2%上升到10.7%（表2），鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的房屋數(shù)量所占比例十年間由4.8%上升到10.9%（圖2）。這與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)民收入的不斷增加有很大關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的持續(xù)減少以及農(nóng)民收入的不斷增加，農(nóng)村房屋的質(zhì)量會進(jìn)一步改善，在既有宅基地管理制度下空置、閑置問題會更加突出，改革宅基地管理制度，促進(jìn)宅基地合理流轉(zhuǎn)的呼聲也必將越來越高。

2.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的總體特征是種類多但流轉(zhuǎn)量小

根據(jù)典型調(diào)研情況看，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)大致可分為三種類型：一是城中村、城郊村莊尤其是劃入城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)的城郊村莊。這些村莊的宅基地一般通過征用、置換、貨幣化補償?shù)刃问奖怀鞘小巴滩ⅰ?。二是宅基地在不同集體經(jīng)濟(jì)組織成員間以買賣、租賃、入股等方式進(jìn)行交易，也存在少量非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員到農(nóng)村購買宅基地的現(xiàn)象。三是也存在宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間的互換、買賣、租用等現(xiàn)象，但數(shù)量不多。從總體上看，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)目前還處在“固化”狀態(tài)，交易量很小，交易方式（買賣、租賃、抵押、合作、入股等）相對單一，宅基地流轉(zhuǎn)并未與農(nóng)業(yè)從人員的減少和農(nóng)民住宅數(shù)量的增加保持同步。

2.3 農(nóng)村宅基地管理存在的問題

2.3.1 利用效率低下

如前所述，長期存在的二元結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)之間的人才流動呈現(xiàn)單一化特征，即由農(nóng)村流向城市，鮮有城市人才流向鄉(xiāng)村的，這也是鄉(xiāng)村振興需要破解的一大難題之一。同時也是城市用地越來越緊張而農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置、“空心化”的重要原因之一。課題組也發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)民收入水平的提高，許多農(nóng)民因各種原因紛紛重建、改建房屋，但存在“過度”建設(shè)問題，現(xiàn)實中有很多農(nóng)戶的二層、三層處于閑置狀態(tài)，利用效率很低。

2.3.2 一戶多宅和面積超標(biāo)

盡管《土地管理法》對農(nóng)村宅基地做出了“一戶一宅”的原則性規(guī)定，但受宅基地的福利性質(zhì)、獲取成本、少批多占、民間風(fēng)俗（祖宅）等因素影響，現(xiàn)實生活中存在不少“一戶多宅”及面積超標(biāo)的農(nóng)戶。

2.3.3 交易隱形化

現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村宅基地可以“流轉(zhuǎn)”，但對象限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地。然而基于宅基地在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的獲取成本、“交易”信息相對對稱等原因，“內(nèi)部流轉(zhuǎn)”除正常繼承之外，宅基地流轉(zhuǎn)的體量是非常小的。這使得不少獲取新宅或一戶多宅的農(nóng)戶要么選擇將宅基地閑置，以期政策變化后獲取收益，要么私下將宅基地“流轉(zhuǎn)”給集體組織成員之外的人員，獲取現(xiàn)實的利益。

2.3.4 宅基地的“資產(chǎn)”屬性逐漸顯化

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入的增加和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，制度設(shè)計之初宅基地作為“戶有所居”的基本保障功能正在逐漸弱化，而其經(jīng)濟(jì)價值隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村環(huán)境的變化也必將逐漸顯化，呈現(xiàn)出與城市房屋相似的資產(chǎn)屬性。

3 促進(jìn)河南省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對策和建議

3.1 深刻理解農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村振興中的作用

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在哪里？鄉(xiāng)村振興的主體又是誰？鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是鄉(xiāng)村依靠自身實現(xiàn)振興的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展靠什么？從目前看，依靠上世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這條路從總體上看已不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和要求，在拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”中，若“出口”忽略不計，那么“投資”的主要對象將是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這將直接促進(jìn)鄉(xiāng)村的“外在振興”;鄉(xiāng)村的“內(nèi)在振興”則要依靠基于農(nóng)民收入增加而帶來的龐大“消費市場”。與城市居民不同，目前農(nóng)民的收入來源主要靠“務(wù)工”和“務(wù)農(nóng)”，財產(chǎn)性收入在其收入比例中幾乎微乎其微，而宅基地及其房產(chǎn)對農(nóng)民而言就是最大的“財產(chǎn)”，如何通過宅基地流轉(zhuǎn)來增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)就顯得尤為迫切。因此，從資源充分利用和增加農(nóng)民收入的角度通過一系列措施促進(jìn)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中有重要意義。

3.2 鄉(xiāng)村振興背景下推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的建議

3.2.1 以“分權(quán)”奠定流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)

目前在農(nóng)村土地制度改革方面主要有兩個工作：一個是農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。該項工作對于明確集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)和農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織中的物質(zhì)地位、權(quán)利義務(wù)具有重要作用，將為推進(jìn)農(nóng)村各項制度改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實的基礎(chǔ);另一個就是農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革。將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置，對于優(yōu)化農(nóng)村宅基地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)宅基地科學(xué)、合理流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益等具有重要意義，同時為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)大的“內(nèi)生”力量支持。因此，下一步要繼續(xù)深入研究和探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三種權(quán)利的實現(xiàn)方式、手段及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為宅基地的科學(xué)流轉(zhuǎn)提供理論、實踐和制度支撐。

3.2.2 把“積聚”作為推進(jìn)流轉(zhuǎn)的抓手

近些年城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城市框架的拉大應(yīng)該說很大程度上得益于人口向城市的流動，這實現(xiàn)了城市經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“規(guī)模效益”，在促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提升的同時又反過來吸引著更多的人口向城市“積聚”，“積聚”能夠降低基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、氣、暖、路、通訊等）的投資成本，提高資金的利用率和收益率。同樣，鄉(xiāng)村振興在客觀上也需要一定程度的“積聚”，也只有在一定的規(guī)模效益下，才能加速鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資和改善，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。但在既有宅基地管理制度下，農(nóng)村宅基地“固化”特征明顯，無法促進(jìn)人和地兩個要素的自由流動。因此，應(yīng)改革當(dāng)前的宅基地管理制度，以促進(jìn)“積聚”為出發(fā)點推進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)人和地的流動。

一直以來，受由特定歷史階段和發(fā)展模式影響，從農(nóng)村到城市是多數(shù)人對人口流動趨向的唯一認(rèn)知。但在鄉(xiāng)村振興大背景下，從農(nóng)村到農(nóng)村亦可以是人口流動的另一種選擇方式，這是方式既是鄉(xiāng)村振興的需要，又是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的舉措。因為只有讓農(nóng)村常住人口和住宅規(guī)模實現(xiàn)一定程度的“積聚”，才能發(fā)揮出農(nóng)村的“規(guī)模效益”，基礎(chǔ)設(shè)施的投資和收益才有保障，從而加速鄉(xiāng)村的振興，縮小與城市的差別。

當(dāng)然，要通過從農(nóng)村到農(nóng)村的人口“流動和積聚”實現(xiàn)農(nóng)村的“規(guī)模效益”，需要配套制度的改革和多元化的推進(jìn)手段。在配套制度改革方面，可允許一定范圍內(nèi)的（如縣級行政區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)）宅基地在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行各種形式的交易流轉(zhuǎn)（買賣、租賃、抵押、入股等），為村莊規(guī)模的擴(kuò)大和基礎(chǔ)設(shè)施的投資提供制度空間;在推進(jìn)手段上，可利用村落建設(shè)與宣傳、縣域?qū)用娴拇迓湟?guī)劃控制和引導(dǎo)、宅基地的審批監(jiān)管、“增存掛鉤”等多元化手段促進(jìn)鄉(xiāng)村人和地的相對集中，為鄉(xiāng)村振興提供空間基礎(chǔ)。

3.2.3 讓“利用”發(fā)揮流轉(zhuǎn)的導(dǎo)向作用

第一，推行有償使用。無論是農(nóng)村土地制度改革的方向還是鄉(xiāng)村振興所需要的內(nèi)生性物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村宅基地的有償使用是大勢所趨。有償使用的推行不僅僅可以凸顯集體所有權(quán)的實現(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用效率的提高，也有利于廣大農(nóng)民樹立節(jié)約和集約利用土地的意識，還可以為集體經(jīng)濟(jì)的壯大奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。作為河南省農(nóng)村“三塊地”改革的唯一試點地區(qū)，新鄉(xiāng)市長垣縣已出臺了農(nóng)村宅基地有償使用的辦法，為其他縣市區(qū)提供了改革的樣板和參考。

第二，完善騰退機(jī)制。農(nóng)村宅基地騰退機(jī)制的建立需綜合考慮宅基地的區(qū)位條件、所處的鄉(xiāng)村環(huán)境條件（道路、水、電、氣、暖、通信等等）、農(nóng)戶的騰退意愿、集體經(jīng)濟(jì)組織的退出補償、鄉(xiāng)村治理、風(fēng)俗習(xí)慣等情況，根據(jù)地上房屋損壞程度的評估結(jié)果、年均居住時長、宅基地面積差異等綜合評估宅基地的利用程度，采取“強(qiáng)制收回”、“閑置收費”、“超標(biāo)補款”等手段“倒逼”農(nóng)村宅基地的科學(xué)、合理利用，為騰退機(jī)制的建立和完善奠定基礎(chǔ)。

第三，創(chuàng)新利用模式。不同宅基地的條件不同，利用方式也不盡相同。相對而言，城郊農(nóng)村宅基地的利用方式更加靈活一些。如將城郊宅基地作為經(jīng)營場所（民宿、農(nóng)家樂、快遞中轉(zhuǎn)站、電子商務(wù)、租賃等），打通“農(nóng)民務(wù)工謀生”和“市民下鄉(xiāng)養(yǎng)生”的渠道。當(dāng)然，距離經(jīng)濟(jì)中心較遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地也并不意味著沒有利用價值而無法流轉(zhuǎn)，如河南省針對貧困縣和黃河灘區(qū)居民遷建工作，創(chuàng)造性的提出并實施“宅基地復(fù)墾券制度”，取得了較好的效果，該制度對區(qū)位條件相對較差的農(nóng)村宅基地的整治、流轉(zhuǎn)有較好的示范意義。

總之，在推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面，可以綜合概括為：以“分權(quán)”推進(jìn)“利用”，以“利用”撬動“流轉(zhuǎn)”，以“流轉(zhuǎn)”促進(jìn)“積聚”，讓“積聚”加速“振興”。

3.2.4 用“保障”解除流轉(zhuǎn)的后顧之憂

就當(dāng)前發(fā)展階段而言，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不暢的重要原因之一是目前的社會保障體系尚不夠完善，宅基地“流轉(zhuǎn)”之后，無論身在農(nóng)村還是城市，農(nóng)戶都要面臨住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等現(xiàn)實問題，而目前的社會保障體系尚無法達(dá)到覆蓋城鄉(xiāng)且無差異的保障程度，因此應(yīng)盡快改革和完善住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等方面的保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，用較高的保障水平來解除農(nóng)戶在宅基地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，從而促進(jìn)農(nóng)村宅基地的順利流轉(zhuǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。

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