基層公務(wù)員績(jī)效考核的取向、困境及科學(xué)化

鄭志芳

2019年是基層減負(fù)年，統(tǒng)籌規(guī)范地方政府督查檢查考核工作是當(dāng)前政府績(jī)效管理的重要任務(wù)?；鶎庸珓?wù)員是我國(guó)黨政機(jī)關(guān)中擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，具有規(guī)模龐大、構(gòu)成復(fù)雜、任務(wù)繁重、工作壓力大等群體特征。大部分基層公務(wù)員均處于一線崗位，與老百姓保持密切接觸，是公務(wù)員整體形象的生動(dòng)代表，其績(jī)效水平直接影響到黨政機(jī)關(guān)的工作成效，關(guān)系到人民群眾的切身利益。因此，提升基層公務(wù)員績(jī)效考核的科學(xué)化水平對(duì)于加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

一、基層公務(wù)員績(jī)效考核的價(jià)值取向

1.塑造基層公務(wù)員公共服務(wù)意識(shí)。美國(guó)公共行政學(xué)家米切爾·李普斯基在其代表性著作《基層官僚：公職人員的困境》中將“那些在工作過(guò)程中直接與公眾進(jìn)行互動(dòng)，并且在執(zhí)行工作過(guò)程中有相當(dāng)自由裁量權(quán)的公共服務(wù)雇員”稱之為街頭官僚。他們不僅是自由裁量解釋和運(yùn)用政策尺度的權(quán)威者，也是高層政治領(lǐng)導(dǎo)者制定政策所依賴的信息提供者。街頭官僚雖處于政策執(zhí)行末梢，卻是連接上下的關(guān)鍵樞紐。結(jié)合我國(guó)情況來(lái)看，基層公務(wù)員何嘗不是扮演著這樣一個(gè)位卑未敢言高但又制約上下的街頭官僚角色。所以，塑造和強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是貫徹落實(shí)黨的群眾教育路線活動(dòng)精神的必然選擇。這就需要發(fā)揮績(jī)效考核“指揮棒”的作用，引領(lǐng)基層公務(wù)員牢固樹(shù)立為民服務(wù)的宗旨意識(shí)。

2.提升基層公務(wù)員執(zhí)行能力。長(zhǎng)期以來(lái)，西方公共行政遵循著效率至上原則，學(xué)者們將績(jī)效考核作為一種管理控制手段研究得清晰透徹，實(shí)踐者更是將其運(yùn)用得嫻熟自如。當(dāng)前，我國(guó)還處于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義初級(jí)階段，效率依然是政策制定者和實(shí)施者追求的一項(xiàng)重要價(jià)值準(zhǔn)則。但是，將績(jī)效考核作為控制杠桿應(yīng)正確看待其效用。績(jī)效考核是一個(gè)由計(jì)劃、監(jiān)控、評(píng)價(jià)和反饋諸環(huán)節(jié)緊密銜接而成的系統(tǒng)循環(huán)，其成效是管理過(guò)程中計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等多樣性職能活動(dòng)共同作用的結(jié)果。將績(jī)效考核僅僅作為一種控制手段，是對(duì)績(jī)效考核工作的矮化，是一種典型的懶政行為。更有甚者，績(jī)效考核經(jīng)常被作為一種媚上和馭下的政治手段使用，政績(jī)工程、形象工程等濫政現(xiàn)象自然就屢見(jiàn)不鮮了。反觀績(jī)效考核的意涵，它本是推動(dòng)和保障公共戰(zhàn)略和政策落地的有用工具。

3.促進(jìn)基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展。研究顯示，目前我國(guó)有半成以上基層公務(wù)員存在職業(yè)倦怠感，發(fā)展無(wú)望是這一現(xiàn)象的重要成因。黨的十七屆四中全會(huì)提出不讓老實(shí)人吃虧，不讓投機(jī)鉆營(yíng)者得利，要科學(xué)考察、準(zhǔn)確識(shí)別那些想干事、會(huì)干事的老實(shí)人，不遺余力地宣傳和提拔實(shí)績(jī)突出的老實(shí)人。這一表述對(duì)于一大批老老實(shí)實(shí)做人、踏踏實(shí)實(shí)干事、兢兢業(yè)業(yè)工作，處于金字塔底端的基層公務(wù)員而言無(wú)疑是天籟之聲。要使福音轉(zhuǎn)化為實(shí)惠，就必須充分發(fā)揮績(jī)效對(duì)于人才的鑒別功能，通過(guò)客觀準(zhǔn)確的績(jī)效考核去考察公務(wù)員的德才。將績(jī)效考核作為促進(jìn)基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的基本價(jià)值取向，需要正確看待績(jī)效考核的作用及其與干部激勵(lì)之間的關(guān)系。

二、基層公務(wù)員績(jī)效考核的現(xiàn)實(shí)困境

1.規(guī)制束縛。要解決績(jī)效考核中形形色色的問(wèn)題，需要正本清源，即科學(xué)認(rèn)識(shí)和界定績(jī)效的內(nèi)涵和外延?？疾煳覈?guó)各地公務(wù)員績(jī)效考核制度不難發(fā)現(xiàn)，許多地方將公務(wù)員考核與公務(wù)員績(jī)效考核混為一談，將績(jī)效和影響績(jī)效生成的因素混淆起來(lái)。其主要原因是我國(guó)一直將公務(wù)員考核作為建章立制的對(duì)象，各地沿用下來(lái)出現(xiàn)了偏差，把針對(duì)公務(wù)員德、能、勤、績(jī)、廉的綜合評(píng)價(jià)視為公務(wù)員績(jī)效考核。實(shí)際上，中央已經(jīng)在探索對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部德、能、勤、績(jī)、廉的進(jìn)行分別考察。如果公務(wù)員績(jī)效考核的規(guī)制不能名副其實(shí)，必然導(dǎo)致考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的偏差，從而影響績(jī)效的監(jiān)控、診斷、改進(jìn)和考核結(jié)果的運(yùn)用。

2.被動(dòng)參與。公民和基層公務(wù)員卷入績(jī)效考核工作的程度對(duì)績(jī)效考核方案的設(shè)計(jì)質(zhì)量和實(shí)施效果會(huì)產(chǎn)生顯著影響。在服務(wù)型政府理念的推動(dòng)下，民主管理與權(quán)威主義之間的平衡和融合成為績(jī)效考核化被動(dòng)為主動(dòng)的唯一途徑。現(xiàn)實(shí)情況是，一些領(lǐng)導(dǎo)者雖認(rèn)識(shí)到民主開(kāi)放式管理對(duì)于績(jī)效考核的重要性，但因民主開(kāi)放的壓力而退卻，更愿意采取事后評(píng)價(jià)這一有限參與的方式，使普通干部群眾參與績(jī)效考核工作的熱情大為消減。改變這一現(xiàn)狀，不僅需要改變領(lǐng)導(dǎo)者的保守態(tài)度，更要持續(xù)創(chuàng)新公民和基層公務(wù)員參與績(jī)效考核的機(jī)制。

3.考核失據(jù)。提高績(jī)效考核結(jié)果的準(zhǔn)確性原本需要最了解考核對(duì)象崗位職責(zé)、最易于觀察考核對(duì)象實(shí)際工作狀態(tài)的人員擔(dān)任考核主體。尤其是績(jī)效信息的掌控部門(mén)發(fā)生了角色錯(cuò)位，他們或被排除在考核主體的人員來(lái)源范圍，或替代考核對(duì)象的直接領(lǐng)導(dǎo)而成為考核主體，使績(jī)效考核因信息缺失或狹隘的考核視角產(chǎn)生偏離實(shí)際績(jī)效的結(jié)論。

4.反饋泛化。批評(píng)與自我批判是黨的三大優(yōu)良作風(fēng)之一，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員應(yīng)該高度自覺(jué)認(rèn)真地繼承、踐行和發(fā)揚(yáng)這一優(yōu)良作風(fēng)。可是在一些地方，批評(píng)與自我批判并沒(méi)有在績(jī)效反饋中得到很好地運(yùn)用，反饋工作經(jīng)常流于形式，讓人聽(tīng)起來(lái)空洞乏味，于公務(wù)員的素質(zhì)提升與績(jī)效改進(jìn)無(wú)益。阿基里斯曾指出，防衛(wèi)型官僚人格是造成組織學(xué)習(xí)障礙的重要原因。所以，提高績(jī)效反饋的實(shí)效性絕非一蹴而就的易事。

5.激勵(lì)乏力。無(wú)論是作為自然人，還是作為公職人員，基層公務(wù)員都有追求更加美好幸福生活和發(fā)展前景的需求和權(quán)利。研究顯示，超過(guò)80%的公務(wù)員將職位升遷視為首位的激勵(lì)因素。如果基層公務(wù)員在其職業(yè)發(fā)展過(guò)程中過(guò)早地陷入“職業(yè)高原”困境，進(jìn)入長(zhǎng)期的工作停頓狀態(tài)，那么這一群體的高流失率就不足為怪。如果不讓老實(shí)人吃虧的精神能夠真正落到實(shí)處，那么出色的工作業(yè)績(jī)是基層公務(wù)員謀求進(jìn)階的最佳叩門(mén)磚。而1995年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》明顯滯后于干部隊(duì)伍建設(shè)形勢(shì)，2008年出臺(tái)的《公務(wù)員職務(wù)任免和職務(wù)升遷（試行）》又過(guò)多地關(guān)注任職經(jīng)歷而對(duì)績(jī)效的要求稍顯寬泛?？?jī)效考核結(jié)果如何運(yùn)用，直接決定考核對(duì)象對(duì)績(jī)效考核工作的態(tài)度。因此，改變激勵(lì)乏力的狀況，對(duì)于基層公務(wù)員績(jī)效考核工作走出困境顯得尤為重要。

三、推進(jìn)基層公務(wù)員績(jī)效考核科學(xué)化