長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)商共治模式初探

王樹義 趙小姣

摘要 作為現(xiàn)代社會治理模式轉(zhuǎn)型的重要方向，協(xié)商共治強調(diào)民主真實性、主體多元性及決策合法性等價值理念，在僅僅依靠政府管制的方式難以解決紛繁復(fù)雜的環(huán)境問題的背景下應(yīng)運而生。協(xié)商共治理念融入長江流域生態(tài)環(huán)境治理，契合“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的基本定位，旨在構(gòu)建政府、企業(yè)和社會公眾共擔(dān)治理責(zé)任的大環(huán)保格局。作為善治的路徑選擇，協(xié)商共治理論框架包括主體多元性、客體確定性和權(quán)力多向性三個方面，旨在解決“誰來治理”“治理什么”及“怎么治理”的問題。應(yīng)用上述分析框架，審視制約長江流域治理有效性的瓶頸如下：客體層面的“邊界失效”和“信息不對稱”、主體層面“缺乏多元性”及權(quán)力層面的“運行單向性”。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，基于環(huán)境管理“大部制”改革的要求，長江流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)推行協(xié)商共治模式勢在必行。具體而言，制定《長江保護法》進行流域統(tǒng)一和專門立法，為多元共治的大環(huán)保格局提供法律保障，旨在以良法促善治;改革長江水利委員會為綜合性管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)好流域管理機構(gòu)與地方河長的關(guān)系，重塑以流域為核心的管理體制，旨在提供體制保障;借助自愿環(huán)境協(xié)議推動企業(yè)自治，輔之以信息充分披露，并提供經(jīng)濟激勵手段促進企業(yè)自愿參與，旨在實現(xiàn)政企共擔(dān)責(zé)任;明確社會公眾參與的權(quán)利義務(wù)，注重培育環(huán)保組織以保證公眾參與的組織性及有效性，實現(xiàn)流域治理過程的全景式監(jiān)督，旨在實現(xiàn)決策民主;最終打造“綠色升級版”的長江經(jīng)濟帶，實現(xiàn)主體共存、生態(tài)共享及利益共榮的價值目標。

關(guān)鍵詞?協(xié)商共治;善治;長江保護法;自愿性環(huán)境協(xié)議;公眾參與

中圖分類號?X321文獻標識碼?A文章編號?1002-2104（2019）08-0031-09DOI：10.12062/cpre.20190316

黨的十九大報告中明確提出“以共抓大保護，不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展?！盵1]在國家重點部署長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，長江流域推進新時代生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)進行流域綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，統(tǒng)籌政府、企業(yè)和社會公眾等多元主體的優(yōu)勢作用，采取硬法和軟法相結(jié)合的治理手段，建設(shè)長江經(jīng)濟帶生態(tài)共同體[2]?；诃h(huán)境管理“大部制”改革的要求，長江流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)亟待打破“碎片化”治理及相關(guān)利益主體“缺席”流域事務(wù)的桎梏，矯正當(dāng)前法律規(guī)范體系關(guān)涉長江流域事權(quán)配置的失序現(xiàn)狀。制度失靈根源于當(dāng)前的長江流域?qū)嵤┑恼苤频闹卫頇C制的內(nèi)生缺陷。為應(yīng)對此問題，長江流域應(yīng)推進協(xié)商共治模式，實現(xiàn)由破碎性向整體性、對抗性向合作性治理轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌優(yōu)化“大保護”的空間范圍，打造府際合作、企業(yè)自治、社會公眾參與的多元共治的大環(huán)保新格局。

1?相關(guān)文獻綜述

長江流域在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化高速增長的同時帶來了巨大的生態(tài)環(huán)境壓力，湖泊濕地生態(tài)功能退化、環(huán)境污染加劇、資源約束趨緊已成為阻礙長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的重要因素[3]。如何立足現(xiàn)狀改革長江流域治理機制，確保一江清水綿延后世、永續(xù)利用成為長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展面臨的難題。關(guān)于流域治理的研究十分豐富，特別是長江經(jīng)濟帶成為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，如何有效修復(fù)和治理長江的研究更是近年來研究的熱點。

從研究內(nèi)容上看，長江流域治理主要集中于長江流域管理體制改革、流域?qū)ｉT立法、府際合作及社會公眾參與四個方面。一是現(xiàn)行的行政管理與流域管理相結(jié)合的管理體制使得長江水利委員會難以發(fā)揮流域綜合管理的作用，應(yīng)建立流域統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制[4]，設(shè)立一個享有自治性權(quán)力的長江流域委員會，并創(chuàng)設(shè)具有流域管理監(jiān)督職能的長江流域水管理局 [5]。二是論證長江流域?qū)ｉT立法的必要性與可行性[6-7]，提出制定《長江保護法》實現(xiàn)全流域統(tǒng)一立法[8-10]。三是剖析了長江水污染治理體制的困境在于碎片化的治理結(jié)構(gòu)與本位主義的治理動機[11-12]，加強府際合作是當(dāng)代治理變革的趨勢[13-15]。四是長江流域治理中社會公眾力量的影響非常薄弱，主張社會公眾全程參與流域治理[16-17]。域外的流域治理已經(jīng)取得了非常顯著的成績，美國的田納西河、歐洲的萊茵河、澳大利亞的墨累—達令流域等十分重視流域統(tǒng)一立法與公眾參與，并建立了政府、企業(yè)與社會合作的多元共治模式[18-22]。

目前，長江流域生態(tài)環(huán)境治理已凸顯多元主體協(xié)商共治的趨勢?；趨f(xié)商民主理論提議長江流域建立協(xié)商治理機制[23]，需要協(xié)同好政府之間、政企之間及政府、企業(yè)與公眾三者之間的治理行為[24]，形成參與、合作、共同擔(dān)責(zé)的流域社會集合體[25]，構(gòu)建多元主體全過程參與的共治框架[26-27]。現(xiàn)有研究為進一步思考和探究長江流域善治問題提供了參考和借鑒，然而既有的文獻中較側(cè)重于研究府際合作及政府與社會公眾的合作共治，較少關(guān)注如何發(fā)揮企業(yè)的主體優(yōu)勢及政府、企業(yè)與社會公眾的共同體優(yōu)勢促善治。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，基于環(huán)境管理“大部制”改革的要求，長江流域推行協(xié)商共治模式勢在必行。本文基于協(xié)商共治理論框架，審視長江流域治理客體、主體及權(quán)力運行層面的瓶頸，引入?yún)f(xié)商共治的價值理念以促進治理主體多元與平等發(fā)展，提升長江流域治理過程的民主協(xié)商性及決策合法性，進而提出長江流域協(xié)商共治模式的具體設(shè)計。

2?協(xié)商共治：長江流域善治的一個理論框架

善治是治理的理想狀態(tài)，被視為治理的衡量標準和目標取向。聯(lián)合國發(fā)展項目組將善治定義為“政府、公民社會組織和私人部門在形成公共事務(wù)中相互作用，以及公民表達利益、協(xié)調(diào)分歧和行使政治、經(jīng)濟、社會權(quán)利的各種制度和過程”[28]。俞可平提出善治的十個基本要素：合法性、法治、透明性、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正[29]?？梢?，善治的主體不再是單一的政府，各私人部門和社會組織也承擔(dān)治理責(zé)任;善治是各主體間良性互動的過程，權(quán)力運行呈現(xiàn)多向性。社會治理的二維目標是“共治和善治”：發(fā)揮和依靠政府、企業(yè)、公眾和社會團體等力量共同治理公共事務(wù)，實現(xiàn)共治是社會治理的實踐目標;促進公共利益之最大化，實現(xiàn)善治是社會治理的價值目標[30]?？梢?，作為實踐目標的“共治”是實現(xiàn)價值目標“善治”的路徑選擇。

2.1?協(xié)商共治理論內(nèi)涵

作為一種新型的公共治理模式，協(xié)商共治的理論與實踐源于協(xié)商民主理論及其在公共治理領(lǐng)域的應(yīng)用。作為一種民主治理模式，協(xié)商民主將“公共爭議和利益沖突置于一個公開協(xié)商的行動過程，形成一種轉(zhuǎn)化沖突尋求合作的治理機制”[31]，主張“在公共協(xié)商過程中通過對話的形式表達自身的利益訴求達成促進公共利益的理性共識，從而明確利益主體的責(zé)任，使得作出的公共決策得到普遍認可”[32]，尤其強調(diào)“對公共利益的承諾、促進政治話語的相互理解、辨別所有的政治意愿，以及支持那些重視所有人的需要與利益的具有集體約束力的政策”[33]?？傮w而言，協(xié)商共治是指為相關(guān)利益主體提供一個得以平等、理性地對話和談判的協(xié)商平臺，以達成對公共利益分配的共識，其體現(xiàn)了公共事務(wù)治理的民主真實性、公民參與性及公共決策的合法性等價值。協(xié)商共治所追求的價值的實現(xiàn)主要在于設(shè)計科學(xué)合理的程序，使相關(guān)利益者聚集在一起討論成為現(xiàn)實。

協(xié)商共治作為善治的路徑選擇，應(yīng)是民主之治、依法之治、多元共治。①民主之治。通過協(xié)商民主將理性、包容等原則引入公共事務(wù)，以對話、溝通、協(xié)商等方式保證相關(guān)利益主體能平等自由地表達利益訴求，促進各主體之間的相互尊重、彼此認同。②依法之治。公共治理是一個政策制定與執(zhí)行的過程，因此政策的合法性顯得尤為重要。首先，善治的各項治理都需要良法來確認，良法是善治之前提。其次，法治是公開透明的規(guī)則之治和程序之治，一是通過法律對公權(quán)力進行規(guī)范和約束，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子中以保障私權(quán)利;二是制定具有預(yù)期性、操作性及救濟性等特點的程序規(guī)則以消除矛盾與沖突。③多元共治。與傳統(tǒng)的政府管理相比，多元共治實現(xiàn)了治理權(quán)能的分化和轉(zhuǎn)移，企業(yè)、社會等主體由管理對象轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w，進而實現(xiàn)治理主體的自治。我國社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的諸多問題紛繁復(fù)雜，需吸納社會主體廣泛參與公共事務(wù)的治理，通過政府、企業(yè)、社會主體之間的良性互動，形成全民合力的共治格局。

2.2?協(xié)商共治模式的基本框架

協(xié)商共治模式包括主體多元性、客體確定性和權(quán)力多向性三個方面（見圖1），基本框架如下：主體多元性強調(diào)共治模式下治理的主體要素，解決的是誰來治理的問題;客體確定性決定著多元主體如何配置權(quán)力，解決的是治理什么的問題;權(quán)力的多向性指的是多元主體享有的治理權(quán)力如何運行，解決的是怎么治理的問題。

第一，治理主體的多元性。政府不再是唯一的權(quán)力中心，而是存在政府、市場、社會三個權(quán)力中心，形成三類主體相互監(jiān)督的局面（見圖2），從而通過各治理主體的資源整合，合力解決環(huán)境問題。同時，治理主體具有平等性，即政府走下權(quán)力的神壇，市場與社會也擁有各自的權(quán)力與責(zé)任，各主體之間通過平等對話、協(xié)商、分工、合作實現(xiàn)環(huán)境治理。

第二，客體的確定性，是指客體的邊界和信息的確定。主體、權(quán)力的行使要圍繞確定的客體來設(shè)定，主要強調(diào)兩個方面：一是法律制度的供給上，改變同一客體全國一盤棋的現(xiàn)象，更多地考慮地區(qū)差異，滿足不同地區(qū)的不同需要;二是要打破行政區(qū)劃的剛性界限，根據(jù)客體的特性確定權(quán)力的行使。

第三，權(quán)力的多向性。治理權(quán)力主要包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其中決策權(quán)為核心。權(quán)力的向度是指上述各項權(quán)力運行的方向和權(quán)力主體之間相互影響的深度。權(quán)力運行既是一個中央、地方政府之間上下互動的過程，也是地方政府間、職能部門間的內(nèi)外互動過程，更是政府與企業(yè)、公眾間的平等互動過程。

綜上而言，長江流域?qū)崿F(xiàn)善治，要根據(jù)長江流域客體的特點、流域治理的要求及多元主體利益的博弈關(guān)系合理設(shè)計多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。一是權(quán)責(zé)要清晰。環(huán)境客體必須邊界清晰，包括時間和空間上的邊界。清晰的客體邊界便于權(quán)責(zé)主體的確定。二是權(quán)責(zé)要適當(dāng)。治理主體和客體規(guī)模應(yīng)相一致，以避免主體的缺失或資源的浪費，同時也包括權(quán)利和責(zé)任應(yīng)相一致，以避免權(quán)力濫用或責(zé)任事實上的無力承擔(dān)。

3?從協(xié)商共治理論視角審視長江流域治理之瓶頸

從協(xié)商共治理論視角審視長江流域治理之瓶頸，客體層面的“邊界失效”與“信息不對稱”、主體層面“缺乏多元性”及權(quán)力層面的“運行單向性”都深深制約著長江流域治理的有效性，與“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的指導(dǎo)思想相悖。

3.1?客體層面：長江流域治理存在“邊界失效”和“信息不對稱”

從客體邊界來看，長江流域治理存在“邊界失效”的?問題。長江流域是一個以水為紐帶形成的完整的自然生態(tài)系統(tǒng)，流域保護和治理應(yīng)進行綜合性的統(tǒng)籌考慮。盡管長江流域管理在不斷地完善與更新，但現(xiàn)階段尚未實現(xiàn)真正意義上的流域綜合管理，主要表現(xiàn)在：一方面，長江流域規(guī)劃往往是短期或?qū)ｎ}性的，未考量流域內(nèi)部各組成要素、組成區(qū)域之間的聯(lián)系，缺乏行之有效的綜合性流域規(guī)劃。如果單獨保護水資源或單獨治水，治理效果將會是事倍功半。另一方面，長江流域管理執(zhí)行者桎梏于行政區(qū)劃的界限及自身利益的考量，因缺乏全局視野而影響流域保護與治理決策的科學(xué)性與合理性，難以保證在公平合理的框架下進行流域開發(fā)與保護。

從客體信息來看，長江流域治理存在“信息不對稱”之困境。準確掌握長江流域的相關(guān)信息是進行有效治理的前提。大多數(shù)情況下，企業(yè)或社會公眾手中掌握著有關(guān)流域污染的相關(guān)信息，而政府難以收集到完全的信息，由于相關(guān)利益主體“缺席”流域事務(wù)，使得政府制定的決策難以得到利益相關(guān)方的支持，在造成決策執(zhí)行不到位的同時切實影響著流域糾紛的解決與責(zé)任追究。

3.2?主體層面：長江流域治理主體缺乏多元性

3.2.1?政府主體角色錯位與越位

在傳統(tǒng)公共治理的“公私”二元分離的思維下，長江流域?qū)嵭姓疄橹鲗?dǎo)的科層管制機制規(guī)制保護環(huán)境公共利益。實踐中，政府被視為長江流域治理的唯一主體，其他利益相關(guān)者不具有合法性的角色，事實上處于被排斥的狀態(tài)，這正是政府越位與錯位的表現(xiàn)，包辦市場與社會的環(huán)境治理責(zé)任，干涉市場治理與社會自治。然而值得深思的是政府能否擔(dān)起這所有的治理責(zé)任？一方面，囿于行政資源的有限，政府管制不可能深入到長江流域治理的方方面面，時常出現(xiàn)行政權(quán)力鞭長莫及的“不毛之地”，那么效率便成為了行政管制模式飽受詬病的弊端之一。另一方面，根據(jù)“誰污染誰治理、誰破壞誰修復(fù)”原則，政府承擔(dān)所有的環(huán)境保護責(zé)任會弱化其他主體的責(zé)任，甚至造成責(zé)任錯位。另外，責(zé)任與權(quán)益相輔相成，如果政府沒有能力承擔(dān)所有的環(huán)境責(zé)任，卻拿走了所有的環(huán)境權(quán)益，會阻礙其他主體參與環(huán)境保護。

3.2.2?企業(yè)主體角色缺位

基于傳統(tǒng)規(guī)制理論中“政府與市場”相對立的立場，政府與企業(yè)扮演著“貓和老鼠”的零和游戲，作為規(guī)制對象的企業(yè)對政府具有抵觸情緒，僅在環(huán)境規(guī)制的威懾之下才會削減污染物或修復(fù)環(huán)境，而這種強制性的威懾又會進一步加大政企之間的隔閡，循環(huán)往復(fù)，最終使環(huán)保規(guī)制陷入惡性循環(huán)，造成監(jiān)管的低效與行政資源的極大浪費[34]。另外，“政企敵對”的環(huán)境規(guī)制模式使得企業(yè)被迫進行環(huán)境治理而忽視了其保護環(huán)境對自身與社會所蘊含的巨大意義，如獲得更好的企業(yè)形象和榮譽、進行技術(shù)改進與創(chuàng)新的價值[35]、預(yù)防污染事故發(fā)生所節(jié)省的成本與損失等，不利于調(diào)動企業(yè)進行環(huán)境治理的積極性。為避免“越俎代庖”產(chǎn)生的治理不力問題，應(yīng)促使企業(yè)由規(guī)制對象向治理主體轉(zhuǎn)變，成為具有環(huán)保意識和責(zé)任感的“生態(tài)人”[36]。

3.2.3?社會公眾被邊緣化

長江流域治理實踐中公眾參與的情況也并不樂觀?！皳?jù)統(tǒng)計，2004年以來，長江流域影響較大的突發(fā)性重大水污染事件有20多起，例如岳陽苯酚沉江事件、湘江鎘污染事件、沱江氨氮污染事件、江蘇鹽城酚污染事件等，尤其是2014年上海崇明島、武漢、江蘇靖江先后遭遇水污染危機?！盵37]頻發(fā)的水污染事件加劇了公眾對于流域環(huán)境安全的擔(dān)憂，甚至?xí)莼癁檎c民眾間的對立，其根本癥結(jié)在于“政府主導(dǎo)”的治理模式形成一種“公眾將治理責(zé)任歸于政府，政府也視為己任”的認知與現(xiàn)象。正是這種認知造成社會公眾平等參與流域治理的意識淡薄，甚至?xí)扇∫恍┓抢硇?、極端的方式表達利益訴求，而當(dāng)政府未有效回應(yīng)其利益訴求時政府公共決策的合法性必然會被消解。盡管原環(huán)境保護部出臺《環(huán)境保護公眾參與辦法》以規(guī)范化公眾參與機制，但從實效看，該辦法存在著參與方式仍是被動待選、參與的權(quán)利義務(wù)不對稱、參與程序存在偏差等問題[38]，社會公眾仍難以通過合理的平臺有效參與長江流域的決策制定、實施及糾紛解決等。

3.3?權(quán)力層面：長江流域治理權(quán)力運行的單向性

“傳統(tǒng)治理模式的一個突出表現(xiàn)就是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運用的單向性，其深刻根源在于統(tǒng)治者獲取公共權(quán)力主要依靠暴力或?qū)ο∪辟Y源的權(quán)力資源（如土地、資本）的壟斷性占有，而不是依靠公共的選擇?！盵39]當(dāng)前，以決策權(quán)為核心的長江流域治理中的權(quán)力運行具有單向性，在導(dǎo)致中央政府不堪重負的同時，地方政府出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。

3.3.1?央地權(quán)力的自上而下的單向性

基于中央政府對地方政府的命令與控制，央地政府對于環(huán)境保護問題存在矛盾與沖突。一方面是地方政府的環(huán)境保護職責(zé)與擔(dān)負的經(jīng)濟發(fā)展職責(zé)相悖逆。例如，長江中上游的地方政府招商引資時不考慮企業(yè)的行為對資源的破壞與環(huán)境污染，只考慮其經(jīng)濟效益，且會引發(fā)政府對企業(yè)監(jiān)管松散的情形，甚至是政府權(quán)力尋租的現(xiàn)象。另一方面，中央是從宏觀層面建設(shè)生態(tài)長江，會出現(xiàn)全國一盤棋的現(xiàn)象。地方政府是在微觀層面執(zhí)行中央政策，基于長江中下游的生態(tài)環(huán)境保護側(cè)重點的不同，“一刀切”的方式會造成一些地方的利益損失，反而會出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的情形。

3.3.2?囿于行政壁壘困境難以實現(xiàn)流域綜合管理

長江流域?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制與長江流域為完整的生態(tài)系統(tǒng)之間存在矛盾，這既是流域治理效果不顯著的主要原因，也是各地政府之間上演以鄰為壑話劇的制度根源。作為水利部派出機構(gòu)的長江水利委員會的權(quán)力有限，協(xié)調(diào)職能的缺乏，致使在實踐中難以實行流域綜合治理[6]。囿于流域治理的行政壁壘困境，地方行政首長負責(zé)的河長制應(yīng)運而生，該制度抓住了跨域水環(huán)境治理的“牛鼻子”，型構(gòu)出“河長上崗、水質(zhì)變樣”的現(xiàn)實圖景[40]。但是河長制存在如下困境：一是河長治水是由黨政首長的重視程度、俘獲資源以及上一層級責(zé)任追究力度等因素來決定的[41]，存在壓力型治理模式的邏輯桎梏[42];二是盡管地方通過立法和行政條例方式不斷法律制度化河長制，囿于現(xiàn)行統(tǒng)一立法的滯后性，尚未清晰厘定各層級河長的權(quán)責(zé)邊界、問責(zé)機制等，使得河長制難以有效落實;三是河長制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不夠，上下游地區(qū)間的生態(tài)利益補償機制尚未建立，難以平衡地方政府間的利益關(guān)系[43]。

3.3.3?統(tǒng)籌“九龍治水”職能未落實到位

長江流域生態(tài)環(huán)境治理效率低下的原因之一在于自然資源、生態(tài)保護與污染治理職能被行政機構(gòu)的“條塊化”分割了，“九龍治水”各部門的職責(zé)交叉重復(fù)，“扯皮推諉”現(xiàn)象嚴重。在環(huán)境管理大部制改革的背景下，為解決“行政職能的碎片化”問題，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一了原來分散的污染防治和生態(tài)保護職責(zé)，新組建的自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)[44]。然而國有自然資源資產(chǎn)管理、國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)監(jiān)管職責(zé)由一個部門行使，混淆了自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)保護監(jiān)管的關(guān)系，有違改革初衷。另外，雖授予生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)方面的統(tǒng)一執(zhí)法和監(jiān)督權(quán)，但是自然資源部仍然具有生態(tài)修復(fù)等方面的生態(tài)保護監(jiān)管權(quán)，除非生態(tài)環(huán)境部在生態(tài)保護方面具有超部門的監(jiān)管職責(zé)，否則生態(tài)保護職責(zé)將難以有機協(xié)調(diào)[45]。環(huán)境管理大部制改革需要循序漸進，國務(wù)院機構(gòu)改革工作處于剛起步階段，相應(yīng)的配套措施還未制定，地方政府在職能統(tǒng)籌方面還未落實到位。

4?長江流域協(xié)商共治模式的具體設(shè)計

4.1?制定《長江保護法》，實現(xiàn)良法促流域善治

良法是善治之前提。只有良法才能最大限度地得到民眾的認可和遵守，因此，實現(xiàn)善治必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。域外國家的流域環(huán)境問題得到根本性控制源于重視流域統(tǒng)一立法，如澳大利亞的《墨累—達令流域協(xié)定》、美國的《特拉華河流域管理協(xié)定》和《田納西河流域管理局法案》、跨國的《萊茵河保護公約》等為流域善治提供了法律保障。鑒于長江流域的重要性與環(huán)境問題的紛繁復(fù)雜性，20余年來我國社會各界一直呼吁長江流域?qū)ｉT立法，第十三屆全國人民代表大會將《長江保護法》列入Ⅰ類立法計劃，這意味著長江流域統(tǒng)一立法已進入快車道。《長江保護法》在制定過程中應(yīng)重點關(guān)注以下幾點：

第一，《長江保護法》的法律定位。一是《長江保護法》是專門法?！耙徊苛饔蛞徊糠ā钡墓胖V語深刻地闡明了這個道理?！堕L江保護法》應(yīng)堅持“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的基本定位，遵循長江經(jīng)濟帶的生態(tài)、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，針對長江流域資源開發(fā)、利用及污染防治等方面進行立法。二是《長江保護法》是綜合法。長江流域是一個生態(tài)經(jīng)濟復(fù)合系統(tǒng)，必須跨區(qū)域、跨部門進行統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)與平衡多元利益關(guān)系[46]。因此，《長江保護法》應(yīng)建立在廣泛的公共利益的基礎(chǔ)上，由長江流域內(nèi)相關(guān)利益主體通過對話和協(xié)商的方式達成環(huán)境價值共識，保障流域決策的合法與正當(dāng)性，從而提升流域治理能力。

第二，《長江保護法》的立法理念。良法得以制定和實施的必要條件是有好的立法理念。一是生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展理念。涉及長江的一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，以生態(tài)環(huán)境保護倒逼高質(zhì)量發(fā)展，走出一條綠色、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展之路。二是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念。應(yīng)強調(diào)長江流域生態(tài)系統(tǒng)的完整性、環(huán)境介質(zhì)的流動性以及流域自然資源的公共性，統(tǒng)籌考慮各生態(tài)要素的價值與功能，打破傳統(tǒng)行政區(qū)域的界限進行統(tǒng)一管理。三是協(xié)商共治理念。在強調(diào)依靠法治思維和法治方式的當(dāng)下，應(yīng)使協(xié)商共治成為一種重要的法治理念，融入長江流域立法中，形成政府、企業(yè)和社會公眾共治的格局。

第三，《長江保護法》的主要內(nèi)容。一是重塑流域為核心的長江流域管理體制。具體要解決央地政府間、地方政府間、生態(tài)環(huán)境部門與自然資源部門的職權(quán)重新配置，改革長江水利委員會為綜合性的流域管理機構(gòu)，明確該機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)的配置等問題[47]。二是基于長江流域上、中、下游的不同利益訴求，構(gòu)建制度體系，包括長江流域綜合規(guī)劃制度、水安全保障制度、資源開發(fā)與利用制度、水污染防治制度、生態(tài)修復(fù)與利益補償制度及法律責(zé)任制度。三是明確企業(yè)與社會公眾的權(quán)利義務(wù)，搭建相關(guān)利益方參與流域治理的平臺，建立公眾參與機制、市場監(jiān)督機制及糾紛解決機制等，促使長江流域治理合力的形成。

4.2?改革長江流域管理體制，實現(xiàn)流域綜合治理

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，制定《長江保護法》面臨的挑戰(zhàn)的背后是各種利益關(guān)系的博弈，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系最為關(guān)鍵的問題之一是從立法上改革長江流域管理體制，為解決長江流域生態(tài)環(huán)境問題提供體制保障。

第一，改革長江水利委員會，在遵循協(xié)商民主原則的基礎(chǔ)上設(shè)立具有統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)決策權(quán)的長江流域委員會。其一，長江流域委員會的組成應(yīng)具有代表性，建議由涉及長江流域管理的國務(wù)院各主管部門、所涉行政區(qū)域政府的負責(zé)人，同時適當(dāng)吸納流域內(nèi)用水大戶及相關(guān)專家等組成。委員會成員從各自的利益出發(fā)，對流域環(huán)境問題進行對話與討論，達成能平衡各方利益的環(huán)境決策。其二，長江流域委員會應(yīng)是制定流域政策、規(guī)劃及決策，開展各項溝通協(xié)作工作和進行談判協(xié)商的主要場所。域外很多國家十分注重設(shè)立流域協(xié)商平臺，其為流域內(nèi)相關(guān)利益主體平等參與并協(xié)商參與流域決策提供了話語場所，如墨累—達令流域的部長理事會的職能主要是“為實現(xiàn)流域內(nèi)水、土地和其他環(huán)境資源公平、高效和可持續(xù)利用，商討和制定涉及公共利益的重大決策”[48]。其三，長江流域委員會應(yīng)具有權(quán)威性，通過立法賦予其承擔(dān)流域內(nèi)溝通協(xié)調(diào)的責(zé)任。當(dāng)流域治理出現(xiàn)沖突時，委員會應(yīng)將相關(guān)利益主體召集在一起進行協(xié)商，并利用委員會的權(quán)威性促成各方達成共識。

第二，明確政府職能是核心，劃清政府管與不管的界限。一是理順長江流域管理中的央地關(guān)系，在制定宏觀決策時要充分考慮地方政府的利益。應(yīng)基于主體功能區(qū)劃制定長江流經(jīng)區(qū)域的環(huán)境保護和治理措施，依據(jù)地方的環(huán)境容量和環(huán)境資源承載力設(shè)定經(jīng)濟目標，這樣地方政府才能科學(xué)、及時、有效地執(zhí)行中央政府制定的長江流域保護與治理的宏觀規(guī)劃。二是發(fā)揮河長制平臺，建立上下游地區(qū)間的生態(tài)補償機制[49]，平衡地方政府間的利益關(guān)系，促使地方政府由對抗轉(zhuǎn)向合作，加強府際間的合作與協(xié)調(diào)，以強化地方政府履行長江流域保護與治理職責(zé)的動力。同時完善長江流域環(huán)保聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)長江上中下游信息分享與交流，協(xié)商、聯(lián)動處置重大環(huán)境突發(fā)事件等。三是進一步明晰自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門的職能。合理限制所有權(quán)和設(shè)置監(jiān)管權(quán)，通過產(chǎn)權(quán)管理和行政監(jiān)管分開的體制促使自然資源部門和生態(tài)環(huán)境部門實現(xiàn)進一步的機構(gòu)“瘦身”。在長江流域建立統(tǒng)一的自然生態(tài)空間登記信息管理基礎(chǔ)平臺，開展自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記制度，制作統(tǒng)一的自然生態(tài)空間登記表（卡、簿、冊）及證書，方便社會依法查詢。

第三，協(xié)調(diào)好長江流域管理機構(gòu)與地方河長的關(guān)系。長江流域委員會應(yīng)立足于該流域的立場，職責(zé)應(yīng)是強化總體規(guī)劃，重點抓好流域管理中帶全局性、涉及該流域內(nèi)各行政區(qū)域的地方之間及地方政府難以協(xié)調(diào)的管理事務(wù)，并為流域內(nèi)各區(qū)域政府做好服務(wù)工作。此外，地方河長的治河責(zé)任的履職可保長江流域整體利益的實現(xiàn)，應(yīng)發(fā)揮地方河長在流域管理中的作用，在有利于流域統(tǒng)一管理的原則下，地方河長能解決的事務(wù)，流域管理機構(gòu)可不管或少管。

4.3?借助自愿性環(huán)境協(xié)議，推動企業(yè)自治

域外國家為了發(fā)揮企業(yè)在環(huán)境治理中的主體作用，通過采取各種激勵性的經(jīng)濟手段來平衡政府與企業(yè)及保護環(huán)境之間的關(guān)系，形成了政府與企業(yè)協(xié)商治理的重要形式——自愿性環(huán)境協(xié)議（Voluntary Environmental Agreements，簡稱VEAs）。VEAs的發(fā)展表明流域治理正在演變成為一種以污染預(yù)防為重點的治理思路[50]。VEAs主要有三種：單邊協(xié)議，指自我規(guī)制行為，是企業(yè)（通常是行業(yè)協(xié)會）發(fā)起的改善環(huán)境目標的公共承諾;公共自愿協(xié)議，是指公共機構(gòu)單邊訂立環(huán)境計劃目標，自愿決定是否加入其中;協(xié)商協(xié)議，是指政府和企業(yè)或者行業(yè)組織在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上以契約的形式確立環(huán)境目標的環(huán)境政策工具[51]。其中協(xié)商協(xié)議的約束力較高，實施效果明顯。因此，目前我國重在推廣和設(shè)計協(xié)商性的自愿環(huán)境協(xié)議（見圖3），旨在發(fā)揮“軟法”手段的優(yōu)勢。

第一，協(xié)議的主體與職責(zé)。VEAs的主體包括政府、企業(yè)或行業(yè)協(xié)會及第三方。政府的職責(zé)是為企業(yè)提供財政資金支持，給予其稅收與信貸優(yōu)惠、榮譽獎勵等激勵，并要對企業(yè)履約的情況進行監(jiān)督。企業(yè)或行業(yè)協(xié)會的責(zé)任是嚴格執(zhí)行環(huán)保法律與政策，積極完成協(xié)議約定的“改進生產(chǎn)工藝，節(jié)水、節(jié)能、減排、廢棄物回收處理等”環(huán)

境目標;第三方包括科研院所、環(huán)保組織、環(huán)境監(jiān)測與評估機構(gòu)、公眾等主體，該主體可參與協(xié)議的制定、監(jiān)督協(xié)議的執(zhí)行及評估協(xié)議的實施效果，也能為企業(yè)提供技術(shù)咨詢與支持、知識培訓(xùn)等。

第二，適用的行業(yè)領(lǐng)域。長江流域的企業(yè)逐漸集中化，如工業(yè)園區(qū)、家禽小區(qū)、集中廢棄物處理廠，這樣有利于自愿協(xié)議的開展與推廣，發(fā)揮大中小企業(yè)的整體力量參與流域保護。一方面，工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活污染源的化學(xué)需氧量、氨氮排放量是有差異的，指數(shù)越高意味著污染越嚴重，因此VEAs要針對不同的污染源確定迥異的環(huán)境目標。另一方面，基于長江流域主體功能區(qū)劃的要求，設(shè)定各企業(yè)不同的環(huán)境目標與可享受的政策優(yōu)惠，通過設(shè)計符合雙方利益與實際情況的環(huán)境目標和實現(xiàn)時間，才能更好地發(fā)揮VEAs的優(yōu)勢。

第三，公眾監(jiān)督。在協(xié)議的實施過程中，政府部門應(yīng)建立信息交流平臺公開協(xié)議內(nèi)容的概要和履行情況，企業(yè)根據(jù)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的要求提交階段性報告，如實向社會公開其在實施協(xié)議方面所采取的措施和實施效果，以此來促使企業(yè)積極履行協(xié)議。同時，向公眾宣傳企業(yè)的綠色產(chǎn)品，既有助于提升企業(yè)的社會形象，也有助于公眾選擇綠色產(chǎn)品進行綠色消費，提升公眾的環(huán)保意識。

圖3?VEAs框架

VEAs的設(shè)計與實施有以下幾點需要關(guān)注：①協(xié)商應(yīng)貫穿于VEAs的簽訂及實施的整個過程。企業(yè)應(yīng)享有充分的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，以平等的身份參與談判及協(xié)議制定，唯有理性協(xié)商才能提出符合政企雙方共同利益的科學(xué)流域治理方案。②VEAs實施的關(guān)鍵是信息的充分披露。在協(xié)商談判過程中，協(xié)議方將逐漸釋放關(guān)于污染物排放量、治污成本及技術(shù)等方面的信息[52]，經(jīng)過磋商達成雙方認可的關(guān)于排放指標、廢棄物的回收和處理等環(huán)境目標，實現(xiàn)信息共享，大大降低搜尋、傳遞成本。③激勵機制的設(shè)計是VEAs能否成功實施的關(guān)鍵因素之一。要完善財政資金和技術(shù)支持、稅收、信貸、榮譽獎勵等配套政策，以經(jīng)濟激勵手段和社會榮譽促進企業(yè)自愿參與。然若企業(yè)未實際履行協(xié)議規(guī)定，企業(yè)將不再享有政府提供的相關(guān)激勵，對于已獲得的優(yōu)惠政府可以撤銷，以督促企業(yè)履行其治理責(zé)任。若政府未履行協(xié)議要求，企業(yè)有權(quán)解除協(xié)議并主張合理的賠償。

4.4?重視社會公眾參與，實現(xiàn)流域決策民主化

長江流域善治應(yīng)充分調(diào)動分散的社會力量在治理進程中主體作用的發(fā)揮，改變以往“流域治理靠政府與企業(yè)”的心理，促使流域治理真正成為全流域所有利益相關(guān)方參與的共同事業(yè)。

第一，完善社會公眾參與的立法?！堕L江保護法》應(yīng)明確社會公眾參與的權(quán)利義務(wù)，權(quán)利包括流域資源使用權(quán)、流域信息知情權(quán)、流域決策的參與權(quán)及權(quán)利損害救濟權(quán)，相對應(yīng)的公民也負有保護環(huán)境的義務(wù)，不得濫用權(quán)利。《長江保護法》應(yīng)設(shè)計規(guī)范的程序保障社會公眾能夠通過暢通的渠道有效參與到流域管理中。公眾參與程序應(yīng)包括信息公開、環(huán)境影響評價、聽證程序、糾紛解決程序等。

第二，注重培育環(huán)保組織以保證公眾參與的組織性及有效性。一是通過項目資助、服務(wù)購買等方式，支持引導(dǎo)環(huán)保組織發(fā)揮作用，推進公眾參與、促進共治格局的形成。二是完善“民間河長制”。通過搭建利益相關(guān)方的圓桌對話平臺，建立民間河長與政府河長之間的長效溝通機制，充分發(fā)揮民間河長的公眾監(jiān)督作用;賦予民間河長代表公眾參與治理規(guī)劃和決策的實質(zhì)性權(quán)力，如在重污染河道治理方案設(shè)計、工程驗收等重要環(huán)節(jié)，賦予民間河長一票否決權(quán)。三是引入媒體為第三方監(jiān)督，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺和新媒體，建立問題報告機制、民意調(diào)查反饋機制、治理監(jiān)察情況定期公示機制等[53]。

第三，引導(dǎo)社會公眾全過程參與流域治理。①積極對公眾進行流域環(huán)境宣傳教育，提高公民的環(huán)境意識和法制觀念，使公眾認識到保護流域環(huán)境的重要性及對環(huán)保團體的認同性，鼓勵公眾參與到環(huán)保團體組織的環(huán)保行動中。②環(huán)境信息公開是社會公眾有效參與的前提。決策制定前全面地發(fā)布關(guān)于長江流域政策法規(guī)、規(guī)劃及開發(fā)建設(shè)項目等有關(guān)信息，并定期向公眾發(fā)布長江流域決策的實施情況，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。③參與決策制定與實施。開放決策過程，讓公眾進行決策參與是確保協(xié)商治理機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[54]。通過問卷調(diào)查、專家咨詢、公開聽證會、公眾代表座談等方式聽取社會公眾關(guān)于長江流域治理的各項決策的意見;決策報告形成后以適當(dāng)?shù)姆绞竭M行公布，同時要公布公眾的意見或建議采取的理由及不予采納的理由的說明程序，從而確保決策的科學(xué)化、民主化、透明化。④參與糾紛解決。社會公眾可通過環(huán)境信箱、熱線電話、新聞曝光等各種方式進行監(jiān)督，或提供環(huán)保實踐崗，讓公眾真正參與到流域執(zhí)法、流域環(huán)境監(jiān)測等工作中來。當(dāng)長江流域發(fā)生侵害環(huán)境公共利益的糾紛時，環(huán)保組織可提起環(huán)境公益訴訟來進行環(huán)境公共利益的維護，進而促進民主和法治更好的實現(xiàn)。

5?結(jié)?語

協(xié)商共治是在僅僅依靠政府管制的方式難以解決紛繁復(fù)雜的環(huán)境問題的背景下應(yīng)運而生的，其強調(diào)民主真實性、多元主體參與性及公共決策的合法性等價值理念。協(xié)商治理的這些價值追求決定了其對于推動長江流域綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中國來說具有重要的借鑒意義。協(xié)商共治理念融入到長江流域生態(tài)環(huán)境治理中，契合“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的基本定位，有利于促進治理主體多元與平等發(fā)展，提升長江流域治理過程中的民主協(xié)商性及決策合法性。目前，長江流域已顯現(xiàn)出多元共治的趨勢，未來長江流域多元共治的大環(huán)保格局的構(gòu)建不僅需要制定《長江保護法》提供法律供給，以契合“重大改革于法有據(jù)”的法治要求，亦需要重塑長江流域管理體制，打破行政壁壘困境實現(xiàn)流域綜合管理;不僅需要明確央地政府、生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門的職能，實現(xiàn)權(quán)力運行的多向性，更需要圍繞自愿環(huán)境協(xié)議、社會公眾參與等方面展開制度設(shè)計，踐行企業(yè)和社會公眾參與流域治理的主體角色。值得關(guān)注的是，推進長江流域協(xié)商共治不僅關(guān)系到長江流域立法的模式、理念和內(nèi)容，在涉及深層次的社會主體參與治理的制度設(shè)計的同時，還關(guān)涉流域管理機構(gòu)與相關(guān)部門的職能劃分，這是國家現(xiàn)代化治理體系建設(shè)中需考量與嵌入的復(fù)雜問題。目前國務(wù)院機構(gòu)改革工作尚處于起步階段，相應(yīng)的配套措施還未完善，相關(guān)部門的職能統(tǒng)籌還未落實到位。這方面仍然有許多理論與實踐問題有待深入研究，這將是未來縱深研究的方向。

（編輯：劉照勝）

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On the deliberative-shared governance mode of ecological

environment in the Yangtze River Basin

WANG Shu-yi?ZHAO Xiao-jiao

（Law School， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200433， China）

Abstract

As an important direction for the transformation of the modern social governance model， the deliberative-shared governance emphasizes the values of democracy authenticity， subject diversity and decision-making legitimacy. It is difficult to solve complicated environmental problems relying solely on government regulation so that the deliberative-shared governance has begun to rise. The concept of the deliberative-shared governance is integrated into the ecological environment governance of the Yangtze River Basin， which coincides with the basic orientation of ‘Great Protections from All Parties， Limits on Large-scale Development. It aims to construct a big environmental protection pattern in which the government， enterprises and the public share the governance responsibility. As the path choice for good governance， the theoretical framework of deliberative-shared governance includes subject diversity， object certainty and power multi-directionality， which aims to solve the ‘who， ‘what and ‘how about governance problem. Applying the above analysis framework， the bottlenecks that restrict the effectiveness of governance in the Yangtze River Basin are as follows： ‘boundary failure and ‘information asymmetry at the object level， ‘lack of diversity at the main level， and ‘operational one-way at the power level. In the context of ecological civilization construction， based on the requirements of super ministry reform of environmental management， it is imperative to implement the mode of deliberative-shared governance in the Yangtze River Basin. Specifically， to provide legal protection for deliberative-shared governance， it is necessary to enact the ‘Yangtze River Protection Law by river basin reconciliation and special legislation so as to promote good governance by good law. To provide institutional guarantees by reshaping the basin-based management system， it is necessary to reform the Yangtze River Water Resources Commission as a comprehensive management organization and coordinate the relationship between watershed management institutions and local river chief. The voluntary environmental agreement is an important way of achieving the shared responsibility of government and enterprises， meanwhile full disclosure of information and economic incentives should be provided to promote voluntary participation of enterprises. To achieve democratization of decision-making， it is necessary to clarify the rights and obligations of the public participation， and cultivate environmental organizations to achieve panoramic supervision of the river basin governance. An ‘upgraded version of green of the Yangtze River Economic Belt should be created to pursuit the goal values of body coexistence， ecology sharing， and common prosperity.

Key words?deliberative-shared governance; good governance; the Yangtze River Protection Law; voluntary environmental agreement; public participation