中國網約車規(guī)制政策的演變及其原因探析

劉振琳

[摘要]中國的網約車規(guī)制政策經歷了“政策放任—嚴格控制—謹慎規(guī)制”三個不同的階段。之所以會產生如此巨大的演變，原因在于：第一，政策放任期的產生得益于我國的出租車行業(yè)管理存在的“雙元治理結構”，由此所產生的政策縫隙使得規(guī)制機構無法及時對新興行業(yè)進行監(jiān)管;第二，嚴格限制期的產生源于出租車行業(yè)從業(yè)者對政府施加的巨大壓力，以及規(guī)制機構天然具有的維護規(guī)制體制動機;第三，對網約車的嚴格限制遭到了社會的強烈反對，最終規(guī)制機構選擇對網約車行業(yè)進行謹慎規(guī)制。從網約車的規(guī)制政策演變過程可以發(fā)現(xiàn)，中國政府的政策供給是以回應社會需求為中心而開展的，中國政府在回應社會需求中實現(xiàn)了兼具有效性與合法性的國家治理。

[關鍵詞]網約車;規(guī)制;治理;政策演化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.048

1前言

作為“互聯(lián)網+出租車”的新業(yè)態(tài)，網約車對出租車行業(yè)進行了“顛覆性創(chuàng)新”：第一，行業(yè)產業(yè)形態(tài)由傳統(tǒng)的以出租車為中心轉變?yōu)橐韵M者為中心。第二，它搶占了出租車的市場份額，極大地影響了巡游車的經濟效益，大量巡游車司機與出租車公司解約轉為網約車司機。第三，它顛覆了出租車行業(yè)規(guī)制體制。基于出租車行業(yè)特點而產生的以行政—命令控制為特點的，以準入規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、價格規(guī)制、質量與安全規(guī)制為主要規(guī)制手段的規(guī)制體制難以對網約車行業(yè)進行有效治理，對網約車的治理處于事實上的真空狀態(tài)。

由此，網約車也引發(fā)了極大爭議，其中最為關鍵的議題就是如何對網約車進行治理：是“因循守舊”，將其納入傳統(tǒng)的出租車規(guī)制體制進行嚴格限制;還是“另起爐灶”，建立起新的、專門針對網約車的規(guī)制體制？這兩大政策倡議聯(lián)盟背后代表了相應的社會訴求，他們不斷進行博弈，規(guī)制機構在社會需求的壓力下不斷對網約車的規(guī)制政策進行調整，經歷了從“政策放任”到“嚴格控制”再到“謹慎規(guī)制”三個不同的時期。

22010—2014年：政策放任期

從2010—2014年，“先發(fā)展，后治理”的放任式規(guī)制是我國政府進行網約車規(guī)制的一大特征。網約車在“吸納私家車從事客運服務”上明顯違背了當時的法律法規(guī)，多地都曾出臺要求暫停本地網約車服務的相關政策，并將網約車視為“黑車”在各類整治行動中進行處罰。但總的來看，我國政府，尤其是中央政府對網約車的治理仍然處于觀望狀態(tài)，并沒有急于就網約車的合法性進行表態(tài)，也沒有急于制定針對網約車的規(guī)制政策，交通運輸部通過各種渠道發(fā)表意見，認可網約車是一種市場創(chuàng)新，鼓勵其發(fā)展以推動行業(yè)升級。

作為“互聯(lián)網+”時代的市場創(chuàng)新產物，傳統(tǒng)的出租車行業(yè)規(guī)制體制無法對網約車進行有效監(jiān)管，而新的、符合網約車特點的規(guī)制框架仍處于爭論中難以產生，網約車利用新舊規(guī)制體制未能及時銜接起來的“野蠻生長期”所帶來的競爭優(yōu)勢，極大地擴張了市場份額。

上海市交通委副主任楊小溪：滴滴專車是不合法營運的黑車，需要加強監(jiān)管我國出租車行業(yè)規(guī)制體制所存在的“二元治理結構”是放任式規(guī)制產生的制度根源。所謂的“二元”是由兩個部分組成：中央政府的行業(yè)管理部門——交通運輸部——負責制定出租車行業(yè)治理的框架和規(guī)制手段;地方政府下屬的出租車規(guī)制機構——一般為當?shù)氐倪\管局——則以“因地制宜”為原則出臺具體的實施細則并予以執(zhí)行。面對新生事物，中央和各個地方的規(guī)制機構的意見常難以及時統(tǒng)一，由此產生的政策縫隙為網約車的發(fā)展留下了空間，參見表1。

從根本上來看，政府對網約車進行“先發(fā)展，后治理”的放任式規(guī)制，其實是一種“規(guī)制失靈”，是傳統(tǒng)的規(guī)制體制無法應對經互聯(lián)網改造的新生事物的結果。傳統(tǒng)規(guī)制體制中的規(guī)制客體是以大規(guī)模、標準化生產為特征的工業(yè)經濟，但是以多樣性和復雜性為特征的互聯(lián)網經濟與之有著本質上的區(qū)別，互聯(lián)網技術帶來了“創(chuàng)造性破壞”，不同程度地改造了傳統(tǒng)的產業(yè)生態(tài)、服務模式和產品形態(tài)，傳統(tǒng)的規(guī)制技術難以應對互聯(lián)網經濟的新變化，產生了規(guī)制時滯效應，原有的規(guī)制體制難以有效發(fā)揮作用。

32015—2016年：嚴格限制期

從2015年年初到2016年6月，網約車規(guī)制進入了嚴格限制期。交通部對網約車行業(yè)的態(tài)度有了巨大轉變：傾向于將網約車與傳統(tǒng)的巡游出租車同等看待，意圖將網約車納入現(xiàn)有的出租車行業(yè)規(guī)制體制之中，以現(xiàn)有的規(guī)制手段對網約車進行監(jiān)管。而地方交通部門也對網約車行業(yè)施行嚴苛的規(guī)制政策：一是各地開展了大量專門針對網約車的專項整治行動，因為網約車中普遍存在的“私家車不得從事客運服務”違反了當時的法律法規(guī)的規(guī)定;二是對網約車運營企業(yè)進行集中約談，強調“網約車企業(yè)吸納私家車從事客運服務屬于非法經營”，并要求網約車企業(yè)對該問題，及其他存在的稅務、安全等問題進行整改。

2015年1月，交通運輸部在新聞發(fā)布會中表示：“在滿足運輸市場的高品質、多樣化、差異性需求方面，網約車雖然具有積極作用，但禁止私家車接入平臺參與經營?！边@樣的表態(tài)無疑給主要吸納私家車進行客運服務的網約車造成了極大壓力。2015年3月，交通部長楊傳堂在“兩會”期間接受記者采訪時，對網約車行業(yè)發(fā)展問題進行了如下表態(tài)：一是專車雖然有發(fā)展的空間，但是對該行業(yè)進行管理是必要的;二是不會改變“私家車不得從事客運服務”這一規(guī)定。同時就出租車行業(yè)出現(xiàn)的問題，他表示“出租車行業(yè)不存在政府壟斷;出租車司機與企業(yè)之間的‘恩怨產生的原因較為復雜，解決這一問題需要長期努力”。楊傳堂部長的意見傳遞了一個信號：交通部希望建立由政府主導的網約車規(guī)制體制，并且在現(xiàn)階段，政府不會對現(xiàn)有的出租車規(guī)制體制進行改革。

2015年10月10日，交通部發(fā)布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見（征求意見稿）》）和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法（征求意見稿）》），并向社會公開征求意見。

2015年發(fā)布的《指導意見（征求意見稿）》和《管理辦法（征求意見稿）》主要包含以下兩大內容：一是調整現(xiàn)有的出租車行業(yè)規(guī)制體制，通過下調份子錢等辦法緩解出租車司機與出租車公司間的矛盾;二是在名義上將巡游出租汽車和網絡預約出租汽車進行分類管理，但實際上按照傳統(tǒng)巡游出租車的規(guī)制理念、比照傳統(tǒng)的規(guī)制手段建立了網約車規(guī)制政策，使地方政府對網約車的治理有法可依。如表2所示。

通過對相關文件的梳理可發(fā)現(xiàn)，交通部并沒有對網約車提出新的、有針對性的規(guī)制技術手段，只是希望將網約車置于既有的出租車行業(yè)規(guī)制體制中進行管理，網約車運營企業(yè)沒有成為合作進行行業(yè)治理的伙伴，只是作為被規(guī)制的對象而存在。

迅猛發(fā)展的網約車對出租車行業(yè)造成了巨大的壓力：網約車導致出租車司機的訂單量縮減、收入大大降低;出租車公司不僅不能再依靠特許經營權而壟斷市場，還無力與有國際或國內資本支持的網約車公司進行競爭。利益嚴重受損的出租車行業(yè)從業(yè)者紛紛以各種手段提出抗議，要求政府取締網約車，他們的主要依據(jù)是：網約車存在“私家車上路從事客運服務”問題，明顯違背了《道路運輸條例》的相關規(guī)定。

出租車司機通過各種抗議行動向地方政府施加壓力，如罷工、惡意預約網約車、舉報非法經營、聚集街頭圍堵道路甚至拒絕繳納份子錢等，要求禁止網約車經營。2014—2015年，全國十余個城市都發(fā)生了以取締網約車為訴求的出租車罷工抗議事件，甚至在南京江寧還出現(xiàn)了因出租車司機惡意預約網約車，導致出租車司機群體和網約車司機群體集體斗毆的惡性事件。出租車公司也通過輿論宣傳、行政投訴的方式向政府提出抗議——出租車公司宣稱網約車未履行合規(guī)義務也未繳納稅費，并實行低價營銷，屬于擾亂市場的不公平競爭，必須取締或實行同樣監(jiān)管。

綜上所述，網約車規(guī)制治理之所以在這一階段走向嚴格規(guī)制期，源于地方政府所直接承受的社會壓力——地方政府不得不從安撫出租車從業(yè)者、維護社會穩(wěn)定、平衡新舊行業(yè)利益、防止社會矛盾激化的角度出發(fā)對網約車進行嚴格限制;同時，由于出租車行業(yè)的特許經營制度，現(xiàn)行出租車行業(yè)與地方政府之間存在著實質上的利益聯(lián)盟，既有的出租車行業(yè)的庇護結構使得政府在政策制定時更加偏向出租車行業(yè);既有的出租車行業(yè)規(guī)制體制運行多年，維持現(xiàn)狀對地方政府而言是最佳選擇，它能夠最大地降低規(guī)制成本、減少自身政治責任。與此同時，出租車從業(yè)者所釋放的壓力也逐漸由地方政府傳遞到交通部，交通部也必須思考如何對新舊行業(yè)所產生的矛盾進行有效化解，將網約車納入傳統(tǒng)的出租車規(guī)制體制中來，是成本較低、對出租車行業(yè)而言也是更為“公平”的做法。

2016年至今：謹慎規(guī)制期

經過近一年時間的意見征求和政策制訂，由交通部牽頭聯(lián)合工業(yè)和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質檢總局、國家網信辦等部委于2016年7月27日共同發(fā)布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），翌日，國務院辦公廳印發(fā)《關于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。這兩份文件大大放寬了對網約車發(fā)展的限制，它們的出臺，標志著中央政府希望對網約車進行謹慎性規(guī)制，適度放寬了對網約車經營的限制。

相比于2015年出臺的《征求意見稿》，2016年發(fā)布的《暫行辦法》在以下四個方面放寬了對網約車經營的限制。

第一，網約車行業(yè)的主管部門明確為交通運輸部門，但是其管理權限大大收縮，同時也不再對網約車實行價格規(guī)制和數(shù)量規(guī)制。第二，真正地將出租車和網約車進行分類管理：單獨設立《網絡預約出租汽車經營許可證》，由符合準入條件的企業(yè)法人向地方出租車管理部門進行申請。第三，網約車運營企業(yè)的準入限制得到放寬。第四，降低網約車的運營成本：私家車不必將車輛使用性質登記為出租客運、報廢條件也得到放寬，也可以接入多個平臺進行經營。

相關規(guī)制機構之所以放寬對網約車的嚴格限制，既得益于中央領導人、專家學者、廣大民眾對互聯(lián)網經濟、網約車發(fā)展的認可和支持，也因為在實踐中難以有效地查處所謂“從事網約車經營的私家車”問題。

首先，中央領導人明確表達了支持互聯(lián)網經濟發(fā)展，不對其進行嚴格管控的態(tài)度。2016年5月，李克強總理在貴州中國大數(shù)據(jù)產業(yè)峰會上表示：“一個新事物誕生的時候，我們確實不能上來就管死了，而要先看一看，這既是給它一個成長的機會，也是為了暴露監(jiān)管漏洞，讓隨后出臺的監(jiān)管政策更加公平有效”，這一論述從原則上否定了對互聯(lián)網經濟進行嚴苛監(jiān)管的規(guī)制理念。

其次，專家學者、政策研究者以及社會媒體從理論角度出發(fā)，對《暫行辦法（征求意見稿）》進行質疑和批評。傅蔚岡等12位學者聯(lián)名發(fā)表的《關于暫緩制定〈網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）〉的建議》（以下簡稱《建議》）指出《暫行辦法（征求意見稿）》存在三大缺陷，具有極強的針對性和代表性。

第一，《暫行辦法（征求意見稿）》的規(guī)制思路存在根本性偏差，簡單套用傳統(tǒng)的規(guī)制手段，沒有考慮到新興網絡約車行業(yè)相比于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的顯著差異;第二，《暫行辦法（征求意見稿）》存在大量違法設定權力的內容;第三，《暫行辦法（征求意見稿）》中缺乏有效監(jiān)管網約車的措施，實操性低。

再次，網約車的普及的確極大地方便了民眾出行，絕大多數(shù)民眾都接受和支持網約車?！稌盒修k法（征求意見稿）》一經發(fā)布，便引發(fā)社會廣泛爭論，而民眾對這一法案也顯示出了遠超以往法律法規(guī)征求修改意見的高關注度和高參與度。據(jù)交通部的分析報告顯示：在向社會征求意見的一個月時間內，交通部“通過網站、電子郵件、信函、電話、座談會等多種渠道，在對多人或者多渠道提交的完全相同意見進行歸并后，共收到有效意見5008件。”其中的大多數(shù)意見是要求有關部門從促進網約車行業(yè)發(fā)展、允許拼車出行、保護消費者權益的角度出發(fā)加強和改善監(jiān)管，反對將網約車強行納入既有的出租車規(guī)制體制、反對禁止私家車車主兼職從事網約車經營，如圖1所示。民眾對網約車的強烈支持也使相關主管部門難以堅持對網約車實行嚴格限制。

最后，查處“從事網約車經營的私家車”在政策執(zhí)行過程具有三大難點，使得對網約車進行嚴格限制的成本極高：一是查處難：將網約車視為“黑車”開展專項整治，只能在機場、火車站等客流、車流量較大，又較為封閉的區(qū)域實施突擊檢查。二是取證難：網約車司機和乘客具有很強的通過串供來規(guī)避執(zhí)法人員調查的動機，對相關“違規(guī)”行為的認定難度較大。三是常態(tài)化執(zhí)法難：以將逐步縮小，外資進入上游行業(yè)的壁壘將逐漸弱化。外國投資主體的參與能夠有效提高勘探開發(fā)效率，實現(xiàn)利益共享、風險共擔。同時，外國資本的進入，在盤活我國大量尚未探明油氣資源的同時，也將給國內上游油氣行業(yè)帶來激烈的競爭。

在上游業(yè)務仍處于負面清單背景下，中下游板塊或成為未來幾年外資爆發(fā)性集中注入的領域。世界第一大化工巨頭巴斯夫和美國最大石油公司?？松梨谠?018年與中國簽署百億美元的合作協(xié)議。加油站方面，受新政影響，國內加油站業(yè)將迎來洗牌，2018年BP公司與東明石化的合資公司迅速落地山東，并已規(guī)劃中短期建設計劃。以BP為代表的國際石油公司持續(xù)布局國內終端市場，加劇了國內成品油市場的競爭。

3相關對策及建議

3.1充分利用外資、學習外國石油公司先進技術與管理經驗

資本、技術、管理，被視作外商投資的三大核心內容，中國石油石化行業(yè)應借此機會充分學習外國石油公司先進的技術與管理經驗，提高整體行業(yè)實力，以技術進步促行業(yè)全要素生產率的加速提升。

3.2對外開放更須嚴守中方利益

隨著中外石油石化企業(yè)合作的深入，須警惕中外雙方存在利益爭端;同時聯(lián)合賬簿的及時足額存繳更是中外合作項目需重點關注的問題。嚴守中方利益，同時力求和平化解爭議問題，這是我國石油石化企業(yè)在吸引外商投資之路上，需要堅持的準則。

3.3以外商投資法為契機，結合“一帶一路”機遇，繼續(xù)擴大國際油氣合作

在對外開放的時代背景下，為應對外企競爭，我國石油石化企業(yè)應主動增強內功，以技術革新實現(xiàn)高質量發(fā)展。新版外商投資法的出臺，正是我國石油石化行業(yè)國際化發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。搶抓機遇、大力吸引外資、用好外資，進一步擴大石油石化企業(yè)對外合作領域與合作力度。同時，緊抓“一帶一路”建設，實施“走出去”戰(zhàn)略，拓展國外市場。

參考文獻：

[1]劉全昌.新版外商投資負面清單發(fā)布煉化和化工行業(yè)全面開放[J].中國石油和化工，2018（7）：77.

[2]劉應紅，徐東，唐國強.油氣市場準入改革對國有大型石油石化企業(yè)的影響——對《深化石油天然氣體制改革的若干意見》的解讀[J].天然氣工業(yè)，2017，37（7）：115-120.

[3]王基銘.煉化工業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢[J].當代石油石化，2014，22（6）：1-7.

[4]郭海濤，張明陽.2019年中國能源政策調整方向及重點研判[J].國際石油經濟，2019（2）：43-50.

[5]李建.王宜林表示：將以外商投資法為契機持續(xù)擴大國際油氣合作[EB/OL].（2019–03–13）[2019-03-25].http：//news.cnpc.com.cn/system/2019/03/13/001722774.shtml.