PPP在鄉(xiāng)村振興實(shí)際操作中的問題研究

易語欣

[摘要]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題的新途徑，它是以PPP促進(jìn)農(nóng)村項(xiàng)目運(yùn)作的，這種新模式可以解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中的資金短缺問題，這正好契合“三農(nóng)”的實(shí)際問題，所以采用PPP對癥下藥可以推進(jìn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)。但是由于早期農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)遺留下的傳統(tǒng)問題如人力資源匱乏、政策貫徹力度和法律風(fēng)險(xiǎn)等，許多設(shè)想在實(shí)際操作中不能完全實(shí)現(xiàn)，所以筆者主要針對PPP在鄉(xiāng)村振興實(shí)際操作中的相關(guān)問題進(jìn)行研究和探討。

[關(guān)鍵詞]PPP;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;“三農(nóng)”

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.025

1PPP在鄉(xiāng)村振興的背景

1.1PPP的意義

PPP是一種能使政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏的公共產(chǎn)品項(xiàng)目運(yùn)作模式，它打破了傳統(tǒng)的政府與私人部門之間的分工模式，通過公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系，整合公私部門的各自優(yōu)勢，靈活拓寬企業(yè)的發(fā)展空間，緩解財(cái)政支出壓力，提高公共產(chǎn)品供給效率。PPP不僅是一種融資手段，其主要的功能是體制機(jī)制變革，這正好與困擾我們多年的“三農(nóng)”問題不相謀合。所以，引入PPP可以使私營企業(yè)、民營資本、政府深層次的進(jìn)行合作，為農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)提供保障。

1.2PPP在鄉(xiāng)村振興中的背景

2017年10月，習(xí)近平總書記提出要實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)業(yè)是我國生產(chǎn)發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè)，為更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的建設(shè)，急需與PPP進(jìn)行深度“溝通”。通過PPP在其他發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，我們發(fā)現(xiàn)它確實(shí)適用于一個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以為公眾提供更好的公共服務(wù)，改善居民的生活現(xiàn)狀。所以，PPP成為了把私營企業(yè)、民營資本和政府的政策、資金聯(lián)系在一起的“橋梁”。

2PPP在鄉(xiāng)村振興實(shí)際操作中的現(xiàn)狀

目前，在國內(nèi)山東省、貴州省已經(jīng)成為PPP鄉(xiāng)村振興中的主力軍，從行業(yè)指標(biāo)中可以看出，PPP項(xiàng)目在低碳、市政、交通這三個(gè)領(lǐng)域入庫落地較快。鄉(xiāng)村振興主要集中在以下四個(gè)方面：第一，垃圾處理;第二，污水處理;第三，人居治理;第四，鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)文化。這些方面的PPP集中采用BOT模式，由政府向“鄉(xiāng)村振興”的企業(yè)頒布特許，完成籌集資金建設(shè)四個(gè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施管理和經(jīng)營的服務(wù)。

3PPP在鄉(xiāng)村振興實(shí)際操作中存在的問題

3.1主要問題

3.1.1人力資本投入

PPP鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地，在實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的新型職業(yè)農(nóng)民并不被重視。傳統(tǒng)的農(nóng)民秉承重理論、輕實(shí)踐的學(xué)習(xí)態(tài)度，忽略了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本問題即實(shí)踐。另外，新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的宣傳尚缺少力度。

3.1.2政府監(jiān)管力度

在PPP鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目實(shí)際操作中我們發(fā)現(xiàn)，地方政府監(jiān)管機(jī)制存在缺失。地方政府在這場機(jī)制的變革中所扮演的不僅是政策制定者，也同樣是參與者。由于濃厚的傳統(tǒng)因素干擾，地方政府的透明度不高，讓PPP項(xiàng)目難以順利地進(jìn)行。

3.1.3投資與收益周期

現(xiàn)在入庫落地的主流項(xiàng)目如低碳、污水處理、城市運(yùn)輸、垃圾處理等問題，因受投資與收益周期的影響，回報(bào)收益值受到一定的波動(dòng)。另外，受傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式影響，PPP項(xiàng)目投資人存在著一定程度的融資風(fēng)險(xiǎn)和難度。

3.1.4后期運(yùn)營成本

后期運(yùn)營的資金注入一般來源于政府公共財(cái)政補(bǔ)貼，而另一個(gè)部分由企業(yè)繼續(xù)提供。往往美好的事務(wù)總是短暫的，后期項(xiàng)目公司因經(jīng)營、監(jiān)管等問題導(dǎo)致自身破產(chǎn)和解散問題，使得后期成本升高，形成地方政府負(fù)債。

3.2法律風(fēng)險(xiǎn)問題

3.2.1合同風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中并沒有明確提供政府與社會(huì)資本直接的風(fēng)險(xiǎn)問題，僅在法律文件中以較為寬泛的字眼解釋了投資人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)問題。

3.2.2行業(yè)規(guī)章制度

PPP項(xiàng)目中并沒有清晰的法律體系，主要是根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┎煌审w系。

3.2.3管理部門機(jī)制

PPP傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)，而公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目則是由財(cái)政部負(fù)責(zé)，在兩者相互交叉開展工作的時(shí)候，將會(huì)面臨以下兩個(gè)問題：一是審批權(quán)限的問題;二是審批程序的問題。另外，還可能會(huì)面臨跨第三個(gè)部門或以上的其他問題。

4解決PPP在鄉(xiāng)村振興實(shí)際操作中存在問題的對策

4.1建立PPP項(xiàng)目實(shí)施體系

4.1.1前期審核工作

前期審核的評估工作是對鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目的基本保障，為了讓企業(yè)投資者和政府的財(cái)政達(dá)到相互滿意的結(jié)果，需要對鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格地評估。

4.1.2創(chuàng)新信貸服務(wù)

PPP項(xiàng)目入駐農(nóng)村已成前沿發(fā)展，在此絕佳的機(jī)會(huì)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該努力尋找創(chuàng)新信貸服務(wù)和合作模式。對金融機(jī)構(gòu)評估較好的鄉(xiāng)村振興PPP企業(yè)，可以給予適當(dāng)?shù)娜谫Y利率優(yōu)惠和簡易的企業(yè)審批流程，以降低PPP投資企業(yè)的成本。

4.1.3融資渠道

PPP項(xiàng)目作為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要參與者，應(yīng)按照其他PPP項(xiàng)目評定審核的指標(biāo)體系，綜合考慮企業(yè)的特殊資質(zhì)、融資實(shí)力、管理經(jīng)驗(yàn)、人才質(zhì)量等指標(biāo)，設(shè)定特殊、高級、中級企業(yè)等級門檻，就不同門檻的PPP企業(yè)給予相對應(yīng)的開放權(quán)限、范圍、優(yōu)惠政策等便捷的融資渠道。

4.2建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制體系

4.2.1建立獨(dú)立PPP項(xiàng)目法律體系

在實(shí)踐過程中，諸多的法律問題嚴(yán)重困擾著每一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐者。“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”是一個(gè)新的起點(diǎn)，我們急需一套完整、統(tǒng)一、獨(dú)立的PPP法律體系，避免在鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目中遭遇不利于公私合作關(guān)系發(fā)展的法律問題，比如政府與私人資本準(zhǔn)入機(jī)制、退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府采購、預(yù)算管理、金融機(jī)構(gòu)審判流程、政府政策干預(yù)、政府監(jiān)督等涉及鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目多個(gè)環(huán)節(jié)的問題。

4.2.2建立規(guī)范的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)村振興PPP項(xiàng)目需要建立一個(gè)規(guī)范、獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，擁有億萬農(nóng)民群眾，所以PPP項(xiàng)目的有效監(jiān)管是切實(shí)保證“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”能夠有效實(shí)施的重要方法之一。另外，由于PPP項(xiàng)目的特殊性和交叉性，還需要給予PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)一個(gè)長期的“朋友”，這個(gè)“朋友”來源于PPP的基本運(yùn)營模式的特點(diǎn)，即公私合作的“私”方，尤其指的是政府授權(quán)其監(jiān)督職能。這樣，“公”方以國家形式建立獨(dú)立的、官方的PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而“私”方則由它的長期“朋友”進(jìn)行監(jiān)督陪伴。

4.2.3建立專門的PPP管理機(jī)制

前文提到PPP的主要概念是打破了傳統(tǒng)的政府與私人部門之間的分工模式，以一種靈活的項(xiàng)目運(yùn)作模式開展。但是，目前因?yàn)镻PP項(xiàng)目法律沒有給予統(tǒng)一的權(quán)限范圍，造成了PPP項(xiàng)目管理體系混亂。建議建立專門的PPP管理機(jī)制，明確領(lǐng)導(dǎo)部門之間的職權(quán)關(guān)系，結(jié)合PPP項(xiàng)目法律體系、PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及行業(yè)中鄉(xiāng)村振興規(guī)章的相關(guān)制度，共同推進(jìn)農(nóng)村振興PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

4.2.4建立PPP信用體系

實(shí)踐證明，僅僅防范企業(yè)PPP項(xiàng)目在運(yùn)營中所可能發(fā)生的“意外”變故是不夠的，我們應(yīng)特別注意地方政府在運(yùn)營過程中出現(xiàn)的違約行為。要想遏制地方政府在運(yùn)營過程中的違約行為，必須要建立PPP信用體系。遏制政府的違約行為有以下兩個(gè)辦法：其一，從法治時(shí)代要求去設(shè)立地方政府的信用體系。結(jié)合獨(dú)立的PPP法律體系、行業(yè)法律法規(guī)、政府法制建設(shè)、個(gè)人信用體系、“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”剛性政策力度約束政府的信用行為，并且建立約束地方政府行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高對地方政府違約行為的處罰高度和力度。其二，從法律法規(guī)的字面意思去解釋地方政府在信用體系中存在的問題，比如合同責(zé)任、違約風(fēng)險(xiǎn)等問題，從根本上抑制地方政府違約，保護(hù)社會(huì)資本方的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

[1]新華網(wǎng).習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].[2017-10-27].http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[2]第一財(cái)經(jīng)日報(bào).詳解PPP：三方共贏的公共產(chǎn)品提供方式[EB/OL].[2014-01-27].http：//jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/jingyanjiaoliu/201401/t20140127_1040017.html.