我國(guó)報(bào)廢汽車回收制度與國(guó)外的比較研究

周永強(qiáng)

[摘要]文章從政策法規(guī)、回收目標(biāo)、回收主體、汽車制造商參與度幾個(gè)方面比較了我國(guó)和德國(guó)、美國(guó)、日本之間的差異性，認(rèn)為我國(guó)汽車制造商目前需要和回收拆解企業(yè)緊密結(jié)合，才能充分實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)者延伸責(zé)任制。

[關(guān)鍵詞]報(bào)廢汽車;回收拆解;利益機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.25.015

1前言

汽車未正常報(bào)廢在我國(guó)問(wèn)題嚴(yán)重，對(duì)社會(huì)環(huán)保和道路安全造成不良影響。據(jù)公安部和商務(wù)部數(shù)據(jù)，我國(guó)2005—2015年汽車保有量增加了5.45倍，平均復(fù)合增長(zhǎng)率18%[1]，但自2011—2018年，年度增長(zhǎng)率逐漸變緩至10%～11%。2018年我國(guó)汽車保有量已達(dá)2.4億輛，載客小汽車首超2億輛。從汽車使用年限和收入水平上講，我國(guó)汽車?yán)響?yīng)有一定數(shù)量報(bào)廢量，但2005—2018年期間正式報(bào)廢汽車量一直約為保有量的0.5%～1%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家4%～8%的平均水平。在小客車限購(gòu)、老舊車補(bǔ)貼和外地限制二手車遷入等因素推動(dòng)下，2013年北京報(bào)廢車輛提高到7萬(wàn)輛，也僅為保有量的1.3%。

本應(yīng)報(bào)廢的車輛對(duì)社會(huì)、環(huán)境和資源造成損害：“非法拼裝”“簡(jiǎn)單拆解、零部件回流”“進(jìn)入監(jiān)管不嚴(yán)地區(qū)”的車輛危害交通安全;“隨意拋棄在路邊”的廢舊車長(zhǎng)期占據(jù)著寶貴的道路資源;“黃標(biāo)車”對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重。既有的報(bào)廢車輛回收體系無(wú)法解決我國(guó)車輛報(bào)廢實(shí)際問(wèn)題。

文章試圖探究世界上其他較早發(fā)展汽車的國(guó)家的成熟做法，通過(guò)比較在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的不同，為我國(guó)汽車報(bào)廢回收體系提供借鑒。

2研究綜述

整體汽車報(bào)廢回收體系應(yīng)用研究主要是側(cè)重國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的研究，尤其是歐盟、日本、美國(guó)等國(guó)家，趙福全、周孫峰等多位學(xué)者研究了德國(guó)、美國(guó)、日本等不同國(guó)家的汽車回收體系，給出了對(duì)我國(guó)的參考建議。[2-3]陳銘、王俊軍等從政策法規(guī)的基礎(chǔ)上分析了國(guó)內(nèi)外的差異，著重研究了上海地區(qū)的情況。[4]國(guó)外汽車報(bào)廢回收制度依賴的重要思想是生產(chǎn)者延伸責(zé)任制（EPR），EPR的實(shí)質(zhì)是通過(guò)約束產(chǎn)品生產(chǎn)者，從產(chǎn)品源頭減少環(huán)境的外部性。“生產(chǎn)者延伸責(zé)任制”一詞最早是1988年在瑞典環(huán)保局提交的報(bào)告中提出的，隨后EPR在環(huán)保領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，歐美的汽車報(bào)廢回收以此為主。國(guó)內(nèi)外對(duì)此進(jìn)行大量研究，趙一平等對(duì)EPR具體運(yùn)作、發(fā)展、核心等做了詳細(xì)研究。[5]

國(guó)內(nèi)一些學(xué)者和從業(yè)者從報(bào)廢的實(shí)務(wù)、運(yùn)作模式做了定性、定量的研究。龍少海利用中國(guó)物資再生協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，系統(tǒng)地展示了我國(guó)汽車回收2005—2015的各項(xiàng)指標(biāo)，對(duì)今后的產(chǎn)業(yè)狀況做了研判，指出了應(yīng)著重解決的問(wèn)題和對(duì)策。[1]賀政綱等從回收效率、回收成本、規(guī)模效應(yīng)等幾個(gè)方面比較了不同回收主體下的回收模式的優(yōu)劣，認(rèn)為第三方回收企業(yè)為主體的回收模式在我國(guó)現(xiàn)階段有比較優(yōu)勢(shì)。[6]趙宏坤從運(yùn)作層面研究了汽車零售商和制造商聯(lián)盟的回收物流運(yùn)作模式。[7]代應(yīng)等從博弈角度研究了汽車回收體系和政府的相互作用。[8]

3國(guó)外典型國(guó)家汽車報(bào)廢體系

3.1政策法規(guī)

3.1.1美國(guó)

美國(guó)沒(méi)有專門的汽車報(bào)廢回收法規(guī)，其利用環(huán)境保護(hù)法規(guī)和生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度來(lái)指引汽車報(bào)廢處理。主要的法規(guī)包括2006年修訂的《未來(lái)報(bào)廢汽車回收利用路線圖》《資源保護(hù)和回收法》《清潔水法》和《清潔空氣法案》等。美國(guó)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格限定了對(duì)汽車廢棄物處理，通過(guò)嚴(yán)格的執(zhí)法有效解決了汽車報(bào)廢問(wèn)題。

3.1.2德國(guó)

《廢舊車輛處理法規(guī)》 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物法》和《廢舊車輛處理法規(guī)》是德國(guó)汽車報(bào)廢處理的主要依據(jù)。《廢舊車輛處理法規(guī)》是一部專門針對(duì)汽車報(bào)廢回收處理的法律，對(duì)于車主、汽車制造商、回收拆解商的具體責(zé)任、義務(wù)進(jìn)行了具體界定。1996年生效的 《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物法》規(guī)定，通不過(guò)TUEV檢查的車輛或維修費(fèi)用超過(guò)車輛自身價(jià)值的車輛須強(qiáng)制報(bào)廢。2002年生效的 《廢舊車輛處理法規(guī)》 是根據(jù)歐盟《報(bào)廢汽車指令》（2000/53/EC）所修訂，歐盟要求將報(bào)廢車輛的回收利用納入法制化管理體系。

3.1.3日本

2002年，日本制訂了《關(guān)于報(bào)廢機(jī)動(dòng)車再資源化等的法律》，2005年實(shí)施。該法律明確規(guī)定了汽車制造商、進(jìn)口商以及車主的義務(wù)，增大了汽車廠家回收廢舊汽車的責(zé)任，要求汽車的使用者—消費(fèi)者在購(gòu)買新車時(shí)要繳納汽車回收處理費(fèi)，這筆錢放到專用基金里用來(lái)補(bǔ)貼汽車廠商的后續(xù)回收?qǐng)?bào)廢汽車費(fèi)用。

3.1.4我國(guó)

我國(guó)現(xiàn)行的報(bào)廢汽車的回收利用法規(guī)，包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（2007年國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車拆解環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)范》和2008 年相關(guān)部門發(fā)布的《報(bào)廢汽車回收拆解企業(yè)技術(shù)規(guī)范》，2008年頒布的 《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，2006年發(fā)布的《汽車產(chǎn)品回收利用技術(shù)政策》）;經(jīng)濟(jì)政策（包括各種專項(xiàng)補(bǔ)貼與每年度的老舊汽車報(bào)廢更新補(bǔ)貼政策，如2009 年頒布的 《汽車以舊換新實(shí)施辦法》）;管理辦法（2019年6月正式實(shí)施修訂的《報(bào)廢汽車回收管理辦法》，2012年頒布的《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》）。

3.2回收目標(biāo)

歐盟在保護(hù)環(huán)境方面走在前列， 2000 年率先發(fā)布了《報(bào)廢汽車指令》，該指令嚴(yán)格限定了汽車產(chǎn)品中的重金屬含量，要求 2015 年報(bào)廢汽車可回收利用率、可再利用率分別不低于 95%和85%。2005 年日本實(shí)施的《汽車回收利用法》，將可回收利用率與可再使用率在2015年提高至 95%與80%;在2001 年美國(guó)制定的 《未來(lái)報(bào)廢汽車回收利用指南》，規(guī)定報(bào)廢汽車回收利用率要在 2020 年達(dá)到 95%。

中國(guó)在 2006 年出臺(tái)的 《汽車產(chǎn)品回收利用技術(shù)政策》，要求在汽車材料中限制使用鉛、鎘、汞等重金屬，報(bào)廢汽車可回收利用率和可再利用率與目標(biāo)值設(shè)定為95%和85%，要求到 2017 年實(shí)現(xiàn)。

可以看出，我國(guó)的回收目標(biāo)基本上與發(fā)達(dá)國(guó)家一致，是個(gè)很高的目標(biāo)。

3.3回收主體

3.3.1德國(guó)

由和汽車制造商有協(xié)議的回收商或認(rèn)證的汽車拆解商收取。車主報(bào)廢汽車必須將車輛送到指定的汽車回收站（由專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)證），之后再送交由專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)證的汽車拆解工廠進(jìn)行處理，或車主直接將報(bào)廢車輛送到汽車拆解工廠。

汽車制造商必須免費(fèi)回收廢舊汽車，消費(fèi)者特別是汽車的最終擁有者承擔(dān)了返還廢舊汽車的法律責(zé)任，并且在汽車注銷時(shí)出具相應(yīng)的證明。當(dāng)車的殘余價(jià)值高于回收處理價(jià)值時(shí)，車主可以把車賣給回收企業(yè)獲利，殘余價(jià)值低的則交給汽車制造商。

德國(guó)是目前回收做得排名前幾的國(guó)家之一，德國(guó)國(guó)內(nèi)擁有拆解企業(yè)約4000家，報(bào)廢汽車可回收率達(dá)到95%以上。由于注重二手零部件的信息和發(fā)達(dá)的二手車市場(chǎng)，汽車報(bào)廢回收相關(guān)企業(yè)可以在沒(méi)有政府補(bǔ)貼的情況下通過(guò)市場(chǎng)交易獲利。

3.3.2美國(guó)

汽車回收拆解企業(yè)完全受市場(chǎng)影響運(yùn)作。美國(guó)現(xiàn)有超1.2萬(wàn)家回收拆解企業(yè)、2000家破碎企業(yè)、2萬(wàn)家零部件再制造企業(yè)，組成了完備的汽車報(bào)廢回收處理體系。[8]美國(guó)沒(méi)有全國(guó)范圍內(nèi)法律硬性規(guī)定汽車回收責(zé)任人，不是嚴(yán)格意義上的EPR制度，主要依托各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)和嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)行制度來(lái)規(guī)范企業(yè)行為。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，美國(guó)的制造商積極參與了廢舊汽車回收，由通用、福特、克萊斯勒聯(lián)合在美國(guó)密歇根州建立的汽車回收利用研究中心，招聘大量行業(yè)專家研究更高效、節(jié)能、環(huán)保的拆解方法，提高汽車及其零部件的易拆解性、可回收性和可再利用性。福特公司甚至擁有回收拆解公司，并能獲取不低的利潤(rùn)。其汽車維修市場(chǎng)有相當(dāng)比例零部件來(lái)自廢舊車的再回收件，再利用、再修復(fù)的零部件價(jià)格只有新品的1/4～1/3，具有很高的性價(jià)比。

3.3.3日本

由汽車銷售店和維修廠負(fù)責(zé)回收，其中銷售店占絕大多數(shù)。日本現(xiàn)有8.8萬(wàn)家報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收企業(yè)、2.3萬(wàn)家氟利昂類回收企業(yè)、6000家拆解企業(yè)、1200家破碎企業(yè)。[8]與其他國(guó)家不同的是，2004年日本政府發(fā)布的《汽車循環(huán)法案》確認(rèn)了生產(chǎn)者延伸責(zé)任制度，規(guī)定汽車制造商有義務(wù)承擔(dān)安全氣囊、氟利昂、殘?jiān)任锪系幕厥绽煤吞幚?，并以汽車制造商為中心建立了基于市?chǎng)機(jī)制的回收體系。2005 年實(shí)施的《報(bào)廢汽車再生利用法》按照誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，采取“預(yù)付費(fèi)”方式，要求消費(fèi)者在購(gòu)車時(shí)提前繳納報(bào)廢汽車回收處置費(fèi)用，由政府成立專門基金，實(shí)行?？顚Ｓ?。

3.3.4我國(guó)

由各級(jí)政府機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證的回收企業(yè)承擔(dān)。按《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收管理辦法》，我國(guó)“對(duì)報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收企業(yè)實(shí)行資質(zhì)認(rèn)定制度。未經(jīng)資質(zhì)認(rèn)定，任何單位或者個(gè)人不得從事報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收活動(dòng)。國(guó)家鼓勵(lì)機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)企業(yè)從事報(bào)廢機(jī)動(dòng)車回收活動(dòng)。機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定承擔(dān)生產(chǎn)者責(zé)任?！?同時(shí)2006年實(shí)行的《報(bào)廢汽車回收企業(yè)總量控制方案》規(guī)定：原則上每個(gè)地級(jí)市設(shè)置1家回收拆解企業(yè)，直轄市2～4家，計(jì)劃單列市及省會(huì)城市1～2家。相比于我國(guó)汽車的總保有量和國(guó)土面積，數(shù)量偏少。據(jù)中國(guó)再生協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)獲得拆解資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量為 635 家，回收網(wǎng)點(diǎn)總數(shù)為 2465 個(gè)。[1]

由于在2019年6月新的《報(bào)廢汽機(jī)動(dòng)車回收管理辦法》實(shí)施之前，我國(guó)報(bào)廢汽車“五大總成”（發(fā)動(dòng)機(jī)、變速器、前后橋、車架、轉(zhuǎn)向機(jī)）嚴(yán)禁用于零部件銷售，正規(guī)回收企業(yè)只能把報(bào)廢車軋成鋼錠賣給煉鋼廠，盈利困難。

4結(jié)論

表1對(duì)上述的比較進(jìn)行了總結(jié)。從以上的比較看，我國(guó)報(bào)廢汽車回收體系最大的問(wèn)題是汽車制造商沒(méi)有有效地接入整個(gè)回收體系中來(lái)，具體體現(xiàn)有：絕大多數(shù)回收拆解企業(yè)和汽車制造商無(wú)關(guān)聯(lián)、汽車制造商的積極性不高、鼓勵(lì)報(bào)廢的政策激勵(lì)不作用汽車制造商等。考慮到購(gòu)置汽車的花費(fèi)，正常報(bào)廢的流程煩瑣性和報(bào)廢車主的補(bǔ)償價(jià)格，使得終端（車主）不愿報(bào)廢，中端（回收企業(yè)）收不到車，后端（舊部件需求商）無(wú)法經(jīng)濟(jì)利用[2]，我國(guó)正規(guī)汽車報(bào)廢難就易于理解。破解這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是讓汽車制造商真正參與進(jìn)來(lái)、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)和做好零部件再制造。

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