村委會(huì)任期延長的時(shí)代意義及潛在風(fēng)險(xiǎn)

馬雪松

【摘要】村干部任期的延長潛伏著一些必須加以重視的風(fēng)險(xiǎn)，比如，可能會(huì)延續(xù)鄉(xiāng)村基層治理基礎(chǔ)薄弱以及治理活力不足等問題，可能會(huì)阻礙基層組織發(fā)展機(jī)制的完善并滋生腐敗問題，可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力不足，等等。對(duì)此，我們應(yīng)結(jié)合時(shí)代背景，從自治、法治和德治三個(gè)維度著手，構(gòu)建“三位一體”的風(fēng)險(xiǎn)防御措施。

【關(guān)鍵詞】村民委員會(huì) 任期延長 基層治理 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

村委會(huì)任期延長的時(shí)代意義

首先，從組織身份構(gòu)建來看，任期延長是基層群眾自治組織及其干部隊(duì)伍發(fā)揮預(yù)期效力的有益條件。村委會(huì)作為社會(huì)治理體系的神經(jīng)末梢以及實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的工作前哨，因承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源撥付、承擔(dān)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)、承載村民美好愿景實(shí)現(xiàn)而成為基層治理的關(guān)鍵主體。盡管村委會(huì)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政體系上的延伸，不具備政府行政管理的相應(yīng)功能，但是村委會(huì)兼有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層代理者與鄉(xiāng)村民眾自治組織者的雙重角色。這樣一來，就導(dǎo)致村委會(huì)乃至村民自治出現(xiàn)行政化傾向，村干部的很大一部分精力用于組織落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)起的填寫表格、迎評(píng)迎檢、參會(huì)陪會(huì)等工作。在此背景下，村干部既要適應(yīng)行政體系的運(yùn)行特點(diǎn)和工作節(jié)奏，還要密切聯(lián)系村民，了解其最為迫切的利益訴求，并要在此基礎(chǔ)上開展卓有成效的村務(wù)管理，難度不可謂不大。以往，村委會(huì)受到三年任期的限制，新干部往往“一年學(xué)、兩年看、三年干”，老干部則是“一年干、兩年看、三年等著換”，這一方面不利于村干部放眼長遠(yuǎn)、安心定志地落實(shí)任務(wù)及部署工作；另一方面還會(huì)降低村委會(huì)組織的合法性，減少村民對(duì)村干部的信任。村委會(huì)任期延長是對(duì)干群雙方的有效激勵(lì)，既能激發(fā)基層干部的建設(shè)熱情，又能使民眾重拾信心，是基層治理工作開展的強(qiáng)心劑。

其次，從基層任務(wù)執(zhí)行來看，任期延長有助于抑制村干部在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)當(dāng)中的短期行為，能夠提升鄉(xiāng)村公共資源的合理使用水平。在人員少、任務(wù)重的情況下，一部分村干部將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)指標(biāo)視為負(fù)擔(dān)，工作避重就輕、避實(shí)就虛，還有一部分村干部依據(jù)自身利益濫用自主性和裁量權(quán)，以選擇性執(zhí)行的方式敷衍了事，由此導(dǎo)致干群關(guān)系緊張、基層矛盾積累。村委會(huì)任期由三年延長至五年，會(huì)在一定程度上降低村干部短期行為的意圖，同時(shí)也會(huì)延長其品行能力被村民評(píng)價(jià)的時(shí)間范圍。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興事業(yè)具有長期性和復(fù)雜性，必須將長遠(yuǎn)績效納入考慮，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)期組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，而這需要以長時(shí)段作為考量限度。

最后，從自治體系完善來看，村委會(huì)任期改革能夠促進(jìn)治理體系能力提升、主體協(xié)同、運(yùn)行高效，適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。村委會(huì)是基層治理的中樞神經(jīng)，任期延長如能發(fā)揮良好效果，對(duì)于有效解決鄉(xiāng)村現(xiàn)存問題，比如村委會(huì)組織弱化、工作虛化、權(quán)力邊緣化等，具有重要意義。村委會(huì)長時(shí)期與群眾進(jìn)行磨合互動(dòng)，有助于加深干群之間的交流和理解，能夠提高民眾參與公共事務(wù)的熱情，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的動(dòng)員能力，進(jìn)而在各治理主體協(xié)同共治的基礎(chǔ)上，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層自治體系的鞏固和完善。此外，任期延長能讓村干部的建設(shè)目標(biāo)進(jìn)一步聚焦于村委會(huì)的組織發(fā)展，促使其更好地履行自身職能。經(jīng)由一定時(shí)間的反復(fù)磨煉，村干部的辦事效率和質(zhì)量均能有所提升，能夠在對(duì)各項(xiàng)工作駕輕就熟的基礎(chǔ)上，確保各項(xiàng)付諸實(shí)施工作的延續(xù)性，使之與國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和路徑接軌。

村委會(huì)任期延長的潛在風(fēng)險(xiǎn)

首先，村委會(huì)任期延長可能會(huì)延續(xù)基層治理基礎(chǔ)薄弱以及治理活力不足等問題。我們不能脫離實(shí)際地寄望于村委會(huì)任期延長將產(chǎn)生更多的治理效果，也不能一廂情愿地認(rèn)為村干部在相對(duì)延長的任期中一定能夠提升基層治理水平，村委會(huì)任期延長仍不足以解決一些現(xiàn)實(shí)問題。比如，城市化進(jìn)程加劇了鄉(xiāng)村人口外流，愈來愈多的青壯年涌進(jìn)城市務(wù)工甚至安家，與鄉(xiāng)村建設(shè)漸趨陌生并逐漸失卻了鄉(xiāng)土責(zé)任感與歸屬感，很多農(nóng)村耕地被閑置或者以種植經(jīng)濟(jì)樹木替換糧食作物，人員流失一方面動(dòng)搖了決定鄉(xiāng)村治理成效的人力根基，另一方面減少了決定鄉(xiāng)村治理成效的資源補(bǔ)給，鄉(xiāng)村治理活力由此喪失。事實(shí)上，僅僅依賴基層組織落實(shí)政策并實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，社會(huì)力量的參與程度和效果也決定著治理目標(biāo)的達(dá)成情況。對(duì)此，我們應(yīng)采取綜合性應(yīng)對(duì)措施，從立法建設(shè)到向經(jīng)濟(jì)政策的制定傾斜再到教育資源的大量投入，通過打好“組合拳”來推動(dòng)各方主體積極參與協(xié)同治理。從這個(gè)角度來看，單一地延長村委會(huì)任期并不足以解決鄉(xiāng)村發(fā)展中的資源不足以及動(dòng)力不夠等問題。農(nóng)村資源缺失以及特色優(yōu)勢挖掘不充分，會(huì)拖延甚至是妨礙基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

其次，村委會(huì)任期延長可能會(huì)阻礙基層組織發(fā)展機(jī)制的完善并滋生腐敗問題。從政策落實(shí)角度來看，村委會(huì)任期延長會(huì)加固村干部的權(quán)勢基礎(chǔ)，公共資源的使用目的可能會(huì)由此發(fā)生異化，導(dǎo)致以惠及民生為目的的政策難以有效落實(shí)。同時(shí)，在處理公共資源分配問題時(shí)，資源緊張與需求得不到有效緩解的矛盾一直存在，導(dǎo)致一些村干部因力所不及而疲于應(yīng)付。任期延長能夠讓村委會(huì)掌握更多的社會(huì)資源并熟悉各種資源的交換、轉(zhuǎn)接與利用門徑，在此背景下，如果缺乏對(duì)干部權(quán)力的有效約束和監(jiān)督管理，則勢必會(huì)增加權(quán)力濫用、貪污腐敗等風(fēng)險(xiǎn)?；鶎又卫硪蚱涿媾R問題的艱巨性和復(fù)雜性，會(huì)在不同領(lǐng)域、不同階段、不同環(huán)節(jié)產(chǎn)生漏洞，加之當(dāng)前我國鄉(xiāng)村的民主建設(shè)尚不成熟，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)腐敗或其他有損基層治理效果的情況。村委會(huì)任期延長雖然有助于加強(qiáng)基層政權(quán)的穩(wěn)定性，但也失去了治理試錯(cuò)機(jī)會(huì)。此外，腐敗問題對(duì)績效評(píng)估與問責(zé)制的實(shí)施提出了改革要求，而實(shí)踐中卻缺少基層組織考核與監(jiān)督的制度保證。

最后，村委會(huì)任期延長可能會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力不足，缺乏人才培育意識(shí)。一方面，任期延長對(duì)基層干部的年齡和素質(zhì)有了更高的要求，也對(duì)基層干部培訓(xùn)提出了更高要求，涵蓋思想道德、工作開展、組織建設(shè)等多方面。這在一定程度上會(huì)挫傷青年人員渴望施展治理抱負(fù)的積極性，導(dǎo)致干部隊(duì)伍平均年齡大幅增長。就民眾而言，受自身和制度雙向慣性的影響，他們往往更傾向于選擇具有豐富治理經(jīng)驗(yàn)、在任時(shí)間較長、威望較高的基層干部候選人，因而容易出現(xiàn)村干部老齡化問題，可能會(huì)在一定程度上抑制基層工作的創(chuàng)新活力?；鶎影l(fā)展方向和路徑的固化，對(duì)于探求卓有成效的治理方式具有相當(dāng)?shù)亩栊?，?huì)阻滯鄉(xiāng)村治理更好、更快地發(fā)展。另一方面，村委會(huì)任期延長還可能會(huì)引發(fā)干部隊(duì)伍資歷與能力不匹配、人才流失較多較快等問題。宗派勢力、幫派勢力、地域觀念一直是換屆選舉的重要影響因素，任期延長無疑會(huì)加大原有勢力的影響力，加重“大姓治村”“富人治村”等情況。在此背景下的一些發(fā)展限制，讓一些村干部不敢作為，導(dǎo)致銳意進(jìn)取、扎根基層、敢于吃苦的干部越來越少。同時(shí)，村干部未必具備與其職位相匹配的治理能力，卻由于法定任期限制繼續(xù)留任，不利于鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)。

構(gòu)建“三位一體”的風(fēng)險(xiǎn)防御措施

在自治層面，可以從人才培養(yǎng)和工作制度兩方面著手。鄉(xiāng)村自治要靠人才來實(shí)現(xiàn)，要給予人才足夠的重視。一方面，要“引”。既需要引進(jìn)各式優(yōu)秀人才，又需要增加與先進(jìn)技術(shù)和治理經(jīng)驗(yàn)有關(guān)的交流和培訓(xùn)活動(dòng)，借鑒并吸收發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。另一方面，要“留”。要通過給予優(yōu)厚待遇并使之向?qū)Ｂ毣较虬l(fā)展，留住從外部引進(jìn)的優(yōu)秀人才。要著力留住對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各種具體措施和政策意圖有深刻了解的本土人才。同時(shí)，要打破不敢作為的局面，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，在任期延長的同時(shí)，擴(kuò)展村委會(huì)的權(quán)限范圍，減輕村干部的心理壓力。此外，自治能力的提升也需要完善相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行公示，并作出必要的調(diào)整，強(qiáng)化村干部的危機(jī)意識(shí)和進(jìn)取精神。工作制度方面，要厘清村委會(huì)治理與政府治理的邊界，給予村委會(huì)充分的治理空間，尊重村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。同時(shí)，設(shè)立群眾監(jiān)督，建設(shè)并優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，從細(xì)小處著手規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的流程，推動(dòng)村委會(huì)工作透明化。應(yīng)借鑒智慧治理的創(chuàng)新成果，建設(shè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施，通過不同形式的載體和渠道豐富自治形式。

在法治層面，要完善法律法規(guī)，加強(qiáng)法治宣傳?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提?！蹦壳埃覈幕鶎又卫砩刑幱诜ㄖ芜吘壔癄顟B(tài)，現(xiàn)行的針對(duì)農(nóng)村的法律條文操作性不強(qiáng)，無法充分保障人民群眾的權(quán)益。因此，我們應(yīng)著力完善立法。同時(shí)，應(yīng)注重農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所等的建設(shè)工作，開展多種形式的法律援助活動(dòng)，降低民眾用法的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，讓村民看到法律法規(guī)的可操作性。在法律執(zhí)行過程中，法治建設(shè)往往受制于根深蒂固的鄉(xiāng)村習(xí)俗，一些村民法律意識(shí)淡薄。當(dāng)前，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸由熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)發(fā)展，利益關(guān)系在矛盾糾紛中日益占據(jù)較大比重。因此，村委會(huì)必須轉(zhuǎn)變觀念，推動(dòng)建設(shè)法理社會(huì)。村委會(huì)要普及法律知識(shí)，引導(dǎo)村民信仰法律權(quán)威，創(chuàng)設(shè)村民更樂于接受的法治教育形式。村干部要注重提高自身的法治觀念，依法依規(guī)處理村務(wù)，運(yùn)用法治方式解決矛盾以及問題。

在德治層面，要充分發(fā)揮優(yōu)良傳統(tǒng)以及風(fēng)俗習(xí)慣的引導(dǎo)力、約束力和調(diào)控力，形成良好的道德風(fēng)尚。在治理過程中，如果缺少各治理主體的民主協(xié)商，村委會(huì)在執(zhí)行具體事務(wù)時(shí)就會(huì)面臨著民眾不理解、不支持等情況。而村委會(huì)任期延長，無疑有益于村干部具備充足時(shí)間與民眾增進(jìn)交流，獲得民眾支持，從而形成更加穩(wěn)固的情感聯(lián)系。德高望重的鄉(xiāng)賢在地方有著特殊的道德地位，因此，村委會(huì)應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)賢的力量，通過集中兩者權(quán)威對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行整合，提升治理能力。同時(shí)，在農(nóng)村人口外流、治理人才缺失的狀況下，要正確認(rèn)識(shí)以及利用鄉(xiāng)賢的力量，要防止出現(xiàn)宗族等地方勢力借此謀取私利的情況。在借助外力的同時(shí)，村干部也要率先垂范，嚴(yán)格要求自我，自覺遵守村規(guī)民約、提高道德素養(yǎng)，用為國為民的情懷進(jìn)行工作，用德治貫通自治與法治。此外，村委會(huì)應(yīng)著力搭建道德協(xié)商對(duì)話平臺(tái)，讓村民有更多途徑參與村務(wù)管理，通過溝通的方式協(xié)商解決利益沖突，增強(qiáng)村民的治理責(zé)任感和主體意識(shí)。

（作者為吉林大學(xué)行政學(xué)院教授、博導(dǎo)；吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生王慧對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注：本文系吉林大學(xué)廉政建設(shè)專項(xiàng)課題“腐敗治理進(jìn)程中道德建設(shè)與制度建設(shè)的關(guān)系定位研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017LZY001）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①郭夏娟、秦曉敏：《“三治一體”中的道德治理——作為道德協(xié)商主體的鄉(xiāng)賢參事會(huì)》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2018年第12期。

延伸閱讀

1980年，廣西宜山、羅城兩縣的農(nóng)民自發(fā)組成了一種準(zhǔn)政權(quán)性質(zhì)的群眾自治組織，即村民委員會(huì)。至此，人民公社化以來的生產(chǎn)大隊(duì)的行政管理體制開始解體。隨后，河北、四川等地區(qū)也出現(xiàn)了類似的群眾性組織，并且越來越向經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面擴(kuò)展。1982年，我國憲法正式確認(rèn)了村民委員會(huì)的法律地位，為村民自治提供了法律依據(jù)。1987年11月24日，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》，規(guī)定“村民委員會(huì)每屆任期三年，其成員可以連選連任”。1998年11月，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，規(guī)定“村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉”。從1988年村委會(huì)組織法試行至今，我國絕大部分農(nóng)村進(jìn)行了三至四次村委會(huì)選舉，選舉的規(guī)范化、民主化程度不斷提高。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法的決定，將村委會(huì)任期由三年改為五年。

（來源：人民論壇編輯孫渴整理）