美國銀行監(jiān)管改革新趨勢及相關啟示

陳俊

摘要：美國自特朗普總統(tǒng)上任以來，出臺了一系列新政策，其中對金融領域監(jiān)管的放松也是特朗普新政的重要組成部分，文章整理了特朗普上任以來對美國銀行業(yè)監(jiān)管放松的一系列政策變化的最新動態(tài)，分析美國要放松銀行監(jiān)管新趨勢的原因，并對我國銀行業(yè)的監(jiān)管改革具有一定的啟示和借鑒意義。

關鍵詞：銀行監(jiān)管;監(jiān)管放松;美國

一、特朗普上任以來美國銀行監(jiān)管呈現(xiàn)放松的趨勢

（一）特朗普以行政命令方式要求對金融業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀進行檢討

2017年2月3日，美國總統(tǒng)特朗普上任伊始就簽署了第13772號行政命令，要求美國財政部在120天內(nèi)提交對調(diào)整金融業(yè)監(jiān)管調(diào)整建議的報告，并提出美國未來金融業(yè)監(jiān)管改革要達到為美國人提供獨立的金融決策、避免使用納稅人資金救助金融機構(gòu)、以更嚴格監(jiān)管分析激活金融市場活力、維護美國在國際金融談判利益、使得美國金融監(jiān)管更合理高效、聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)要對公眾負責等七大核心原則。

（二）美國財政部發(fā)布銀行業(yè)監(jiān)管調(diào)整的建議

2017年6月12日，美國財政部發(fā)布了首份評估報告《創(chuàng)造經(jīng)濟機遇的金融體系：銀行和信用社》，審查美國金融監(jiān)管制度是否符合特朗普總統(tǒng)13772號行政命令提出的上述原則，并對美國約100項的銀行監(jiān)管規(guī)則提出調(diào)整建議，具體有以下幾個方面。

一是進一步完善美國金融監(jiān)管框架。建議整合功能和任務類似的金融監(jiān)管機構(gòu)，明確地界定各監(jiān)管機構(gòu)各自的監(jiān)管職能，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，具體如建議擴大財政部屬下的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FOSC）協(xié)調(diào)和指導監(jiān)管政策的權(quán)力，將國會改革金融研究所（OFR）納入財政部;調(diào)整金融消費者保護局（CFPB）的權(quán)限，美聯(lián)儲應將其壓力測試和資本計劃評估框架向公眾公告并征求意見等。

二是降低中小銀行的監(jiān)管負擔。建議對“沃爾克規(guī)則”進行重大修改，讓資產(chǎn)在100億美元以下銀行不受該規(guī)則約束;將《多德弗蘭克法案》壓力測試（DFAST）參與門檻從100億美元提高到500億美元;將流動性覆蓋率（LCR）的適用范圍限定于國際性銀行等。

三是鼓勵社區(qū)銀行和信用合作社發(fā)展。建議簡化所有社區(qū)金融機構(gòu)的監(jiān)管負擔和報告要求，將小銀行控股公司政策聲明的資產(chǎn)門檻從10億美元提高到20億美元;將聯(lián)邦信用合作社的壓力測試的資產(chǎn)要求從100億美元提高到500億美元，廢除信用合作社應具有超過1億美元的資產(chǎn)來滿足風險權(quán)重資本框架的最終規(guī)定;對各種規(guī)模的信用社應該進行簡單的杠桿測試，制定低成本、高效率的考核機制。

四是維護美國在全球的金融利益。要求美國繼續(xù)在制定國際金融監(jiān)管標準方面發(fā)揮主導作用;建議提高國際金融監(jiān)管標準制定機構(gòu)的透明度和問責制;改進機構(gòu)間協(xié)調(diào)機制，以確保美國在各類國際會議中獲得最好的協(xié)調(diào)機會;只有國際監(jiān)管標準符合國內(nèi)目標時才實施，以滿足美國金融服務行業(yè)的需求。

五是其他放松銀行業(yè)監(jiān)管的意見。建議評估美國財務會計準則委員會（FASB）當前預期信貸損失（CECL）標準對美國銀行資本水平的潛在影響;建議美聯(lián)儲調(diào)整內(nèi)部總吸收損失能力的要求和標準，考慮國外母公司為美國投資控股公司提供資本和流動性的能力;建議謹慎評估在“巴塞爾協(xié)議III”資本框架下，修改相關風險評估標準以及方法對美國信用中介和系統(tǒng)風險的影響等等。

（三）邁出銀行監(jiān)管放松實質(zhì)性的一步

2018年5月24日特朗普簽署了名為《促進經(jīng)濟增長、放松監(jiān)管要求、保護消費者權(quán)益法案》。這份法案已經(jīng)由參眾兩議院通過，并由特朗普總統(tǒng)正式簽署實施，這標志著美國放松銀行業(yè)的管制邁出了實質(zhì)性的步伐。這份法案中涉及銀行監(jiān)管放松方面主要內(nèi)容有以下幾點。

1. 對小銀行放松監(jiān)管的措施

一是降低小型銀行監(jiān)管成本。簡化總資產(chǎn)100億美元以下的社區(qū)銀行資本充足率的考核方法，只需保證自身杠桿率指標介于8%與10%之間，而不需要再計算資本充足率，便可認為該銀行已滿足資本充足率要求。二是允許更多銀行接受互助存款，使得更多小銀行將部分銀行資產(chǎn)通過存入其他不同銀行的方式，確保其享有存款保險制度25萬元限額的保障額度。三是允許部分小銀行豁免“沃爾克規(guī)則”，允許總資產(chǎn)小于100億美元，且用于交易的資產(chǎn)和負債小于總資產(chǎn)5%的銀行可免受“沃爾克規(guī)則”對自營交易的約束。四是豁免部分小銀行財務報告要求，簡化總資產(chǎn)50億美元以下小銀行提交財務報告的要求。五是降低聯(lián)邦儲蓄協(xié)會轉(zhuǎn)為國民銀行的成本，允許總資產(chǎn)少于150億美元的聯(lián)邦儲蓄協(xié)會可以不用申請牌照、無需變換章程即可申請轉(zhuǎn)變?yōu)閲胥y行。六是降低對小銀行的檢查頻率，總資產(chǎn)介于10億美元至30億美元的銀行現(xiàn)場檢查的周期由12個月延長至18個月。

2. 對銀行控股公司放松監(jiān)管的措施

一是提高了系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的門檻，將系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的門檻由總資產(chǎn)500億美元上調(diào)至2500億美元，上市銀行中必須設立風險委員會的總資產(chǎn)門檻由100億美元提高至500億美元。二是修改部分杠桿率計算，允許將托管銀行在計算杠桿率時不將存入美聯(lián)儲、歐央行以及部分特定中央銀行的資產(chǎn)計入資產(chǎn)項中。三是增加高流動性資產(chǎn)計算的范圍，允許將投資級的具有較好市場流動性的市政債券在計算流動性覆蓋率時列為2B級資產(chǎn)。

二、美國要放松銀行業(yè)監(jiān)管的背景及原因

（一）美國的經(jīng)濟增長強勁為放松監(jiān)管創(chuàng)造有利條件

美國經(jīng)濟目前增長勢頭強勁，從經(jīng)濟數(shù)據(jù)來看，經(jīng)濟增長率、就業(yè)、勞工工作等指標都表現(xiàn)不錯，2018年1月份勞工工資漲幅更是創(chuàng)下了9年新高，而且大多數(shù)國際機構(gòu)普遍預計2018年美國經(jīng)濟增長將保持較高增長。金融方面，美國股指從2010年以來，標普500指數(shù)漲幅接近250%，消費、信息技術(shù)、金融等板塊增長更是均超過了300%。美聯(lián)儲2015年12月近十年來首次加息，進入了加息周期，已經(jīng)累計加息了6次。

（二）美國銀行業(yè)經(jīng)營持續(xù)改善為監(jiān)管放松提供較好基礎

一是銀行機構(gòu)盈利能力明顯持續(xù)改善。2009年以來，美國銀行業(yè)盈利持續(xù)增長，2017年，在美聯(lián)儲連續(xù)加息影響下，美國銀行凈利息收入增長12億美元，增幅8.5%，平均凈息差上升到3.31%，美國銀行機構(gòu)所得稅前收入達到2628億美元，同比增長了近7%。二是信貸持續(xù)增長。2017年，全美銀行業(yè)貸款和租賃余額增加4161億美元，增幅為4.5%，增幅加快了1%。三是銀行業(yè)風險抵抗能力持續(xù)增強。2017年年底，美國問題銀行數(shù)量降到2008年來的最低為95個，貸款損失準備金增加達到1238億美元，撥備覆蓋率高于100%的水平。

（三）金融危機后實施的嚴監(jiān)管對銀行業(yè)發(fā)展帶來一些限制和影響

一是銀行合并增多，總數(shù)持續(xù)減少。2008年金融危機以來，美國銀行機構(gòu)合并增加，截至2017年年末，全美銀行機構(gòu)數(shù)量為5670家，較2008年末的8305家少了2635家，近1/3。二是在嚴監(jiān)管下，銀行業(yè)務也受到影響。金融危機初期，美國工商業(yè)貸款占比明顯下降，近年在經(jīng)濟回暖下，占比有所回升，但是房地產(chǎn)信貸占比仍處于較低水平。此外，受到銀行業(yè)流動性風險監(jiān)管趨嚴的影響，美國銀行短期批發(fā)融資、表外業(yè)務增長也受到明顯制約，降低了市場活躍度，導致銀行業(yè)整體資產(chǎn)收益率下降。

三、相關啟示

一是推動銀行監(jiān)管更加公開透明。以立法形式，規(guī)范銀行監(jiān)管部門的職責責任，監(jiān)管政策出臺前多征求各方意見，及時向公眾公示監(jiān)管政策的目標工具，可以提高監(jiān)管的透明度，可以使得金融市場參與者對監(jiān)管政策更清晰，有助于減少決策不確定性，改善銀行機構(gòu)的風險管理。

二是加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，提高銀行監(jiān)管效率。隨著我國金融監(jiān)管體制改革方案出爐，未來仍需加強不同監(jiān)管部門、中央和地方金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以避免監(jiān)管的重疊和空白，提高監(jiān)管效率。

三是加強對系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的監(jiān)管不放松。盡管美國在經(jīng)濟金融向好大環(huán)境下，出現(xiàn)了放松金融監(jiān)管的趨勢，但是放松的是中小金融機構(gòu)的監(jiān)管，而對最重要的大機構(gòu)，并沒有放松監(jiān)管。因此，我國仍需要加強對國有、全國性的股份制等系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的監(jiān)管，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險。

四是善于運用市場化方式完善銀行監(jiān)管。我國2014年推出的存款保險制度，是我國運用市場化手段解決銀行破產(chǎn)的居民存款保障問題的重要舉措，為包括金融機構(gòu)退出機制、存款利率上限放開等改革提供了有利的基礎。隨著我國金融開放程度的提高，未來需要運用更多市場化手段來加強對銀行業(yè)監(jiān)管和約束，盡量避免用納稅人資金來救助有問題的金融機構(gòu)。

參考文獻：

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