行政審批服務(wù)局組建后審管互動(dòng)機(jī)制研究

張立學(xué) 李勇 楊同斌

組建行政審批服務(wù)局作為本次機(jī)構(gòu)改革的“當(dāng)頭炮”“先手棋”，既是省委、省政府部署的“規(guī)定動(dòng)作”，也是落實(shí)“一次辦成”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的“自選動(dòng)作”。濟(jì)南市縣兩級(jí)行政審批服務(wù)局組建后，從體制上為結(jié)束“審管不分”狀況，促使部門由“重審批、輕監(jiān)管”向“加強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)”轉(zhuǎn)變提供了保障，同時(shí)也面臨著如何解決新的職責(zé)邊界產(chǎn)生后，審批與監(jiān)管有效銜接這一課題。基于對(duì)濟(jì)南有關(guān)實(shí)踐的深入體察和思考，筆者認(rèn)為，要解決審批和監(jiān)管有效銜接的問題，必須發(fā)揮改革整體效應(yīng)，構(gòu)建合法合規(guī)、科學(xué)合理、有效銜接的審批和監(jiān)管互動(dòng)機(jī)制。

一、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)審管分離后產(chǎn)生的新矛盾

本次推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)、組建行政審批服務(wù)局改革，濟(jì)南市市級(jí)層面將28個(gè)部門的190項(xiàng)許可事項(xiàng)、81項(xiàng)關(guān)聯(lián)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)行政審批服務(wù)局實(shí)施，12個(gè)區(qū)縣劃轉(zhuǎn)的事項(xiàng)均涉及20余個(gè)部門，平均為158項(xiàng)。新機(jī)構(gòu)的組建、事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)，相應(yīng)產(chǎn)生了行政審批服務(wù)局與各部門間履行審批、監(jiān)管職能時(shí)的新的職責(zé)邊界，也促使審批與監(jiān)管的矛盾由部門內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)化為部門間的外部矛盾。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革前，部門既負(fù)責(zé)審批又負(fù)責(zé)監(jiān)管，既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，審批監(jiān)管之間的主要矛盾是“重審批、輕監(jiān)管”，屬于部門履職過程中的內(nèi)部矛盾。行政審批服務(wù)局組建后，實(shí)現(xiàn)了審管分離，倒逼著部門向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，主要矛盾演化為行政審批服務(wù)局與部門間在審批和監(jiān)管有效銜接上的矛盾，屬于外部矛盾。

由此，事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，構(gòu)建有效的審批和監(jiān)管互動(dòng)機(jī)制，防止審管脫節(jié)、避免監(jiān)管空白，成為行政審批服務(wù)局運(yùn)轉(zhuǎn)后面臨的首要問題。從實(shí)踐層面看，各區(qū)縣均反映，在監(jiān)管方面一定程度上存在方式方法落后、認(rèn)識(shí)存在差異、思路不夠開闊、法制保障有待健全的問題。這種情況下，必須從制度建設(shè)的高度看待審管互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建工作，以解決審批和監(jiān)管存在的主要矛盾為出發(fā)點(diǎn)，以強(qiáng)化部門間協(xié)調(diào)配合為著力點(diǎn)，以妥善處理事中事后監(jiān)管與事前審批的銜接關(guān)系、與現(xiàn)有職能部門的關(guān)系、與市場(chǎng)和社會(huì)需要的關(guān)系為抓手，通過建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化業(yè)務(wù)協(xié)同、厘清監(jiān)管邊界、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管和分類監(jiān)管等多種方式，切實(shí)做好審管互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建工作。

二、著力解決實(shí)現(xiàn)審管有效銜接的制約性問題

（一）著力破除傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新監(jiān)管理念。事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)過程中，不少部門提出，應(yīng)按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，將監(jiān)管職能相應(yīng)劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局，一定程度上反映出思想觀念還停留在傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)上，對(duì)開展相對(duì)集中許可權(quán)改革的內(nèi)涵、意義認(rèn)識(shí)不足，政策領(lǐng)悟不透。省里《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務(wù)局的意見》規(guī)定，審管分離的行政許可事項(xiàng)，要按照“誰審批誰負(fù)責(zé)、誰主管誰監(jiān)管”的原則厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，明確了監(jiān)管職責(zé)由原審批部門承擔(dān)。因此，原審批部門應(yīng)著力破除傳統(tǒng)觀念，正確認(rèn)識(shí)自身職責(zé)定位，充分認(rèn)識(shí)相對(duì)集中許可權(quán)并沒有取消或廢止部門的許可權(quán)，只是權(quán)力履行的集中，按照中辦、國(guó)辦《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》“改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來”的要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作重心，履行好監(jiān)管職責(zé)。

（二）著力厘清職責(zé)邊界，明晰監(jiān)管責(zé)任。從相對(duì)集中行政許可權(quán)改革實(shí)踐看，改革后原審批部門在監(jiān)管問題上顯現(xiàn)出“兩個(gè)認(rèn)識(shí)不到位”的問題。一是工作重心由既審批又監(jiān)管轉(zhuǎn)移到單純監(jiān)管后，對(duì)監(jiān)管職能定位認(rèn)識(shí)不到位;二是對(duì)審管分離模式尚有適應(yīng)過程，在怎樣監(jiān)管、何時(shí)介入、銜接配合方面認(rèn)識(shí)不到位。加之部門原來就存在“重審批、輕監(jiān)管”的情況，一定程度上會(huì)對(duì)事中事后監(jiān)管形成制約。解決“兩個(gè)認(rèn)識(shí)不到位”的問題，一是可以在此前編制行政權(quán)責(zé)清單、建立600余項(xiàng)事中事后監(jiān)管制度的基礎(chǔ)上，對(duì)劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)逐項(xiàng)編制詳細(xì)權(quán)責(zé)清單，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理;二是進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界，在整個(gè)審批監(jiān)管流程中，清晰劃定行政審批服務(wù)局與部門間的職責(zé)權(quán)力界限;三是可從機(jī)構(gòu)編制法定化角度出發(fā)，在行政審批服務(wù)局“三定”規(guī)定中對(duì)審管職責(zé)邊界作原則性表述，在原審批部門承擔(dān)許可職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中就加強(qiáng)事中事后監(jiān)管作具體表述。

（三）著力做到無縫銜接，增強(qiáng)監(jiān)管時(shí)效。審管分離大背景下，加強(qiáng)無縫銜接，杜絕監(jiān)管空白，實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管信息的實(shí)時(shí)傳送與交流是極其關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。做到這點(diǎn)，一是實(shí)行精細(xì)化管理，通過建立聯(lián)絡(luò)員制度，行政審批服務(wù)局負(fù)責(zé)某項(xiàng)審批的專人與部門負(fù)責(zé)相應(yīng)事項(xiàng)監(jiān)管的專人實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)實(shí)時(shí)聯(lián)絡(luò)，盡量減少中間環(huán)節(jié)。二是實(shí)行全流程管理，著眼于審批事項(xiàng)受理、辦理、移交、監(jiān)管、完成全流程，每個(gè)環(huán)節(jié)都有信息傳送與交流。三是使用信息化手段，建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)響應(yīng)的監(jiān)管平臺(tái)，統(tǒng)籌審管信息采集、整理、分析和運(yùn)用，解決傳統(tǒng)信息傳遞方式的效能低下問題，實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)管領(lǐng)域和事項(xiàng)由不同部門相應(yīng)切塊負(fù)責(zé)。

（四）著力運(yùn)用數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建信任機(jī)制。事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，有部門以不清楚審批過程、不知道怎么作出的審批為由，相應(yīng)推卸監(jiān)管責(zé)任，實(shí)質(zhì)上反映出部門對(duì)行政許可決定一定程度上存在的不信任問題。這是一個(gè)亟需解決的基本問題和關(guān)鍵問題，促進(jìn)審批監(jiān)管良性互動(dòng)、有效實(shí)施，可以積極探索區(qū)塊鏈技術(shù)在審批監(jiān)管全過程中的應(yīng)用。區(qū)塊鏈技術(shù)可以使每一項(xiàng)審批、審批的每一個(gè)環(huán)節(jié)和過程，都記錄在區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)上，從而讓審批監(jiān)管工作更加透明，使政策執(zhí)行避免外力的干擾，也會(huì)讓審批監(jiān)管的每一位參與者決策更加謹(jǐn)慎。這些開放性、去中心化、不可篡改的特點(diǎn)，可以從根本上解決行政審批服務(wù)局與部門間的信任問題，為搭建信任機(jī)制提供技術(shù)保障。

三、“五位一體”構(gòu)建審管互動(dòng)機(jī)制的初步探索

從濟(jì)南市情況看，市縣行政審批服務(wù)局組建后，均從解決上述四個(gè)問題入手，就建立審管互動(dòng)機(jī)制分別進(jìn)行了積極探索。如，歷下區(qū)強(qiáng)化制度保障，先后建立了服務(wù)工作規(guī)范、審批工作規(guī)范相關(guān)的135項(xiàng)管理制度;歷城區(qū)建立并試運(yùn)行《行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作方案》《行政審批服務(wù)信息推送方案》《現(xiàn)場(chǎng)勘察環(huán)節(jié)實(shí)施意見》等9項(xiàng)制度規(guī)范;平陰縣專門印發(fā)文件，就建立行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制作出規(guī)定。總體上看，可以概括為“五位一體”推進(jìn)審管互動(dòng)機(jī)制建立，即：建立聯(lián)席會(huì)議制度加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)監(jiān)管端口前移，建立審批監(jiān)控機(jī)制解決信任問題，建立審管互動(dòng)機(jī)制保障順利運(yùn)行，建立責(zé)任追究機(jī)制強(qiáng)化紀(jì)律約束。

（一）聯(lián)席會(huì)議制度加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。濟(jì)南市級(jí)和12個(gè)區(qū)縣均建立了行政審批服務(wù)改革聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議由紀(jì)委監(jiān)委、組織部門、承擔(dān)事中事后監(jiān)管職能的有關(guān)部門等組成，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志任召集人，黨委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副召集人，其他部門有關(guān)負(fù)責(zé)同志為成員。成立的主要目的是，統(tǒng)籌謀劃行政審批服務(wù)工作規(guī)劃，協(xié)調(diào)行政審批服務(wù)局與監(jiān)管部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，研究解決行政審批服務(wù)的重大事項(xiàng)等。作為一項(xiàng)規(guī)范化、常態(tài)化的制度安排，聯(lián)席會(huì)議制度的建立，強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)，為審管互動(dòng)機(jī)制的建立和運(yùn)行暢通了渠道，提供了領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)層面的保障。

（二）業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)監(jiān)管端口前移。建立業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，解決審批事項(xiàng)承接辦理、踏勘審圖驗(yàn)收事項(xiàng)辦理等問題。在作用發(fā)揮上，使監(jiān)管部門提前介入審批、從而了解掌握審批過程、提出意見建議、協(xié)助行政審批服務(wù)局作出許可決定，變“部門決策”為“共同決策”，有利于發(fā)揮集體智慧、增加決策透明度、科學(xué)性，同時(shí)使監(jiān)管端口前移，為部門開展監(jiān)管工作提供了便利條件。如歷下區(qū)，在“拿地即開工”區(qū)級(jí)立項(xiàng)項(xiàng)目相關(guān)事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)的空檔期，為了不耽擱企業(yè)、單位的正常報(bào)建，確定了由審批局受理報(bào)建資料的審批，區(qū)發(fā)改局負(fù)責(zé)第三方費(fèi)用支付的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，保障了項(xiàng)目審批與監(jiān)管的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）審批監(jiān)控機(jī)制解決信任問題。通過在審批過程中探索應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)，著力解決當(dāng)前行政審批過程中一定程度上存在的效率低下、人為參與度高、自由裁量權(quán)大等問題，打破行政審批過程中的信息孤島，實(shí)現(xiàn)審批監(jiān)控實(shí)時(shí)化、智能化、透明化，促進(jìn)陽光審批，增加行政審批服務(wù)局與部門間的信任。如，市中區(qū)正在著手建設(shè)“始終辦”智慧平臺(tái)，通過互聯(lián)網(wǎng)身份認(rèn)證+數(shù)字簽名等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)陽光審批和全過程留痕。

（四）審管互動(dòng)機(jī)制保障順利運(yùn)行。從濟(jì)南市縣兩級(jí)的做法看，主要是建立 “114”工作體系，保障行政審批、監(jiān)管順利進(jìn)行。第一個(gè)“1”是依托政務(wù)服務(wù)云平臺(tái)，建立行政審批與監(jiān)管信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門間信息聯(lián)通。第二個(gè)“1”是建立審管信息反饋制度，規(guī)定行政審批服務(wù)局與監(jiān)管部門間推送信息的方式、時(shí)限、職責(zé)任務(wù)等?！?”是四張清單，行政審批服務(wù)局對(duì)承擔(dān)的審批事項(xiàng)列明權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，監(jiān)管部門相應(yīng)列明監(jiān)管清單，共同實(shí)現(xiàn)全方位、無死角監(jiān)管。

（五）責(zé)任追究機(jī)制提供紀(jì)律保障。責(zé)任追究機(jī)制明確追責(zé)對(duì)象為依法從事行政審批工作的人員和監(jiān)管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)的人員，并對(duì)其追責(zé)情形分別作出規(guī)定。責(zé)任追究機(jī)制作為五大機(jī)制之一，是一項(xiàng)兜底性保障機(jī)制，主要目的是保障業(yè)務(wù)協(xié)同、審批監(jiān)控、審管互動(dòng)機(jī)制的正常運(yùn)行。

行政審批服務(wù)局的設(shè)立，順應(yīng)了十八大以來全面深化改革的時(shí)代要求和歷史進(jìn)程，調(diào)整了政府角色和職能，也觸動(dòng)了原有權(quán)力和利益格局。為保障順利運(yùn)行，各地緊緊把握審管互動(dòng)機(jī)制這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作出積極探索。今后，應(yīng)繼續(xù)牢固樹立監(jiān)管也是改革的理念，深入研究為何監(jiān)管、監(jiān)管什么、誰來監(jiān)管、怎樣監(jiān)管的問題，在審管互動(dòng)機(jī)制建立上繼續(xù)創(chuàng)新思路、創(chuàng)新方法，解決 “對(duì)審批迷戀、對(duì)監(jiān)管迷?！钡膯栴}，實(shí)現(xiàn)審批監(jiān)管的無縫銜接、良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管兩條腿走路，為營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境不懈努力。□本文第一作者系濟(jì)南市委編辦巡視員E：FQJ

關(guān)鍵詞：審管互動(dòng) 行政審批局 機(jī)制