淺議我國頁巖氣開發(fā)中水資源的法律保護(hù)

張艷芳 荀紅紅

摘 要 頁巖氣是一種清潔、高效、低碳的新型能源，開采頁巖氣可以優(yōu)化我國的能源結(jié)構(gòu)，從而保障國家的能源安全。目前，我國的水資源嚴(yán)重短缺，水污染問題相當(dāng)嚴(yán)重，而頁巖氣的開發(fā)和利用需要消耗大量的水資源。只有通過法制的途徑，不斷地完善我國現(xiàn)有的水資源保護(hù)法律制度，才能促進(jìn)頁巖氣能源與水資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能促進(jìn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。我國的現(xiàn)行法律制度中，《環(huán)境保護(hù)法》《水法》和《水污染防治法》中都有水資源保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)制，但是這些法律規(guī)制仍然存在各種各樣的問題，本文通過分析我國頁巖氣開發(fā)中的水資源法律規(guī)制現(xiàn)狀，有針對性地提出了一些改善的措施和建議。

關(guān)鍵詞 頁巖氣 開發(fā) 水資源 法律保護(hù)

基金項(xiàng)目：2018年度教育部人文社會科學(xué)研究青年項(xiàng)目《我國頁巖氣開發(fā)中水污染法律問題研究》（18YJC820090）。

作者簡介：張艷芳，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，講師，博士，研究方向：環(huán)境法;荀紅紅，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院研究生。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.190

隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，人們的環(huán)保意識逐漸增強(qiáng)，能源與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題也成為了社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。開發(fā)頁巖氣對我國能源的可持續(xù)發(fā)展有著十分重大的作用和意義。一方面，開發(fā)頁巖氣有助于緩解能源緊張的局面，可以在一定程度上確保國家的能源供應(yīng)和能源安全;另一方面，開發(fā)頁巖氣有助于推進(jìn)節(jié)能減排以及優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，在滿足能源需求的同時盡可能減少環(huán)境污染，從而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。雖然開發(fā)頁巖氣有著很大的優(yōu)勢，但是也會引起水環(huán)境問題，比如水資源的大量消耗、地表水的污染以及地下水污染等問題，威脅著整個水環(huán)境構(gòu)成 。在頁巖氣開發(fā)過程中，只有不斷完善水資源法律規(guī)制，才能有效地保護(hù)水資源環(huán)境。

一、 我國頁巖氣開發(fā)中的水資源法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一） 我國頁巖氣開發(fā)中的水資源立法的相關(guān)內(nèi)容

1.水資源利用方面的相關(guān)法律規(guī)定

我國頁巖氣開發(fā)中有關(guān)水資源利用方面的法律規(guī)定主要有以下幾個方面的內(nèi)容：一是取水用水方面的法律規(guī)制，《水法》第七條規(guī)定用水實(shí)行取水許可制度和有償使用制度;第四十八條規(guī)定細(xì)化了取水用水相關(guān)的流程。二是水資源管理方面的法律規(guī)制，《水法》第十二條規(guī)定流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制;第四十七條規(guī)定用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合。三是水資源節(jié)約方面的法律規(guī)制，《水法》第五十一條規(guī)定工業(yè)用水的處理方式;第五十三條規(guī)定節(jié)水的措施 。

2.水污染防治方面的相關(guān)法律規(guī)定

我國頁巖氣開發(fā)中有關(guān)水污染防治方面的法律規(guī)定主要有兩個方面：一是水污染防治方面的法律規(guī)制，《水污染防治法》第二十條規(guī)定水污染物的排放要實(shí)行總量控制制度;第二十一條規(guī)定污水排放實(shí)行排污許可證制度;第三十四條規(guī)定含有放射性物質(zhì)的廢水排放標(biāo)準(zhǔn);第三十九條規(guī)定禁止利用某些非正常方式排放水污染物來逃避監(jiān)管;第四十二條規(guī)定勘探開采活動采取防護(hù)措施，防止地下水的污染。《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第三十六條規(guī)定排放有毒、有害的廢水要采取防護(hù)措施，防止污染地下水。二是水環(huán)境監(jiān)測方面的法律規(guī)制，《環(huán)境保護(hù)法》第十七條規(guī)定建立和健全環(huán)境監(jiān)測制度。也就是說，在頁巖氣開發(fā)過程中，需要建立起環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站點(diǎn)，有效控制水污染范圍 。

（二） 我國頁巖氣開發(fā)中水資源保護(hù)立法存在的不足

1.《水法》中關(guān)于頁巖氣開發(fā)中水資源保護(hù)法律規(guī)制存在的問題

雖然《水法》中有許多關(guān)于水資源保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，比如鼓勵單位和個人依法開發(fā)、利用水資源，采取行政許可形式的水資源分配制度等等，但是仍然存在很多不足：首先，關(guān)于地下水與飲用水沒有明確的界定，《水法》中有飲用水水源保護(hù)區(qū)制度和關(guān)于地下水資源保護(hù)的規(guī)定，但是在頁巖氣開采過程中，并沒有地下水與飲用水的區(qū)分界定，由此造成取水問題，最好是能夠明確頁巖氣開采的取水范圍。其次，水資源分配制度比較單一，無法滿足開采頁巖氣對水資源的需求，《水法》第七條規(guī)定：國家對水資源依法實(shí)行取水許可制度，而開采頁巖氣需要消耗大量的水資源，只有豐富水資源分配制度，才能保障頁巖氣開采活動的順利進(jìn)行。再次，流域管理不完善，地方水行政主管部門與流域管理機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清，導(dǎo)致水資源矛盾無法調(diào)和 。

2.《水污染防治法》中關(guān)于頁巖氣開發(fā)中水資源保護(hù)法律規(guī)制存在的問題

雖然《水污染防治法》中有許多關(guān)于水污染防治的相關(guān)規(guī)定，比如對重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量進(jìn)行控制，取得排污許可證方可排放廢水，禁止向水體排放含有高放射性和中放射性物質(zhì)的廢水，進(jìn)行地下勘探、采礦活動要采取防護(hù)性措施，防止地下水污染等等，但是仍然存在很多不足：首先，關(guān)于水資源規(guī)劃方面的制度還不夠完善。具體表現(xiàn)為沒有關(guān)于水資源規(guī)劃目標(biāo)的詳細(xì)規(guī)定，缺乏可操作性;沒有規(guī)定設(shè)施規(guī)劃，比如開采頁巖氣前勘探水資源所需要的儀器沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，開采過程中的排污設(shè)施也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)等等 。其次，水污染物排放總量控制制度不完善。雖然《水污染防治法》規(guī)定對重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度，但是具體的標(biāo)準(zhǔn)是由各個流域的管理機(jī)構(gòu)來制定的，對于頁巖氣開采過程中的取水總量規(guī)劃也沒有實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，比如取水超標(biāo)如何懲罰，取水過少如何保障等等。再次，缺乏排污權(quán)交易制度，在頁巖氣開采過程中無法為排污權(quán)交易提供切實(shí)可行的法律依據(jù)。排污許可對排污量是有配額限制的，因而在頁巖氣開采過程中如果排污量超過了配額限制，就可以通過排污權(quán)交易來滿足排污需求，同時也可以保障污染物的總排放量在國家允許的范圍。

3. 《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于頁巖氣開發(fā)中水資源保護(hù)法律規(guī)制存在的問題

雖然《環(huán)境保護(hù)法》中有許多關(guān)于水污染防治的相關(guān)規(guī)定，比如建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用等等。但是仍然存在很多不足：首先，沒有具體的獎勵方式。現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》對于違法的處罰方式作出了明確規(guī)定，第五十九條規(guī)定違法排放污染物的罰款處罰方式，而對于守法獎勵方面則缺乏具體的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，比如減排多少可以減免稅收或者是領(lǐng)取財政補(bǔ)貼等等;其次，頁巖氣開采的相關(guān)信息不透明，不利于公眾進(jìn)行監(jiān)督。雖然《環(huán)境保護(hù)法》第二十四條規(guī)定環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理部門要對排放污染物的單位和個人進(jìn)行檢查和監(jiān)督，但是很多公司都將頁巖氣開采的相關(guān)技術(shù)看作商業(yè)機(jī)密，是不予以披露的。再次，開采過程中的化學(xué)物質(zhì)指標(biāo)規(guī)定不明確，既沒有頁巖氣開采中化學(xué)用料的相關(guān)規(guī)定，也沒有頁巖氣開采活動中化學(xué)用劑的儲存和運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)。

二、 我國頁巖氣開發(fā)中的水資源法律規(guī)制的改善措施

（一）完善水資源規(guī)劃、分配和總量控制制度，緩解水資源短缺問題

我國的水資源分配制度比較單一，關(guān)于水資源規(guī)劃方面的制度還不夠健全，水污染物排放總量控制制度也不完善，只有完善相關(guān)的法律規(guī)制，才能保障頁巖氣開采活動的正常進(jìn)行，促進(jìn)水資源利用的可持續(xù)發(fā)展。首先，要完善我國的水資源規(guī)劃制度。針對頁巖氣資源豐富的地區(qū)要制定水資源規(guī)劃目標(biāo)、水質(zhì)監(jiān)測計劃以及水質(zhì)規(guī)劃，頁巖氣開采過程中要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)氐乃Y源規(guī)劃進(jìn)行取水，水資源規(guī)劃內(nèi)容要包括環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，比如建造一些廢水處理或者是處理壓裂液的專門設(shè)施，避免水資源受到污染。其次，要豐富我國的水資源分配制度。目前我國的取水制度是實(shí)行取水許可制度，取水要先向水行政主管部門或者是流域的管理機(jī)構(gòu)申請許可證，繳納水資源費(fèi)用、并獲得許可以后方可取用水資源，這種制度是無法滿足頁巖氣開采活動對水資源的需求的，只有采用多樣化的取水制度，才能協(xié)調(diào)各區(qū)域間的水資源分配。比如就近使用權(quán)制度，即把取水權(quán)、用水權(quán)以及沿岸的土地使用權(quán)相結(jié)合，擁有土地權(quán)的人可以在法律允許的情況下使用附近水資源;又如優(yōu)先適用權(quán)，即按照水資源使用時間和使用程度劃分水權(quán)等級，提高水資源的使用率等等 。再次，要完善我國取水總量控制制度。制定廢水綜合利用的方案，將頁巖氣開采活動產(chǎn)生的廢水進(jìn)行處理后循環(huán)再利用;加強(qiáng)并改進(jìn)反排水的處理技術(shù)，嚴(yán)格控制開采活動的水污染物排放量;全面控制流域和區(qū)域用水總量，制定年度用水計劃并嚴(yán)格落實(shí)。

（二）完善水權(quán)交易與排污權(quán)交易制度，解決頁巖氣開采中的水資源需求和排污需求

針對頁巖氣開采中的水資源短缺問題，可以完善水權(quán)交易制度，企業(yè)和公民的性質(zhì)不同，用水指標(biāo)也要區(qū)分，對于超出標(biāo)準(zhǔn)的部分要征收較高使用費(fèi);同時，在滿足生活用水和生態(tài)用水的情況下，頁巖氣開采企業(yè)可以通過水權(quán)交易購買水權(quán)，保證開采活動的順利進(jìn)行。對于廢水的排放問題，也可以實(shí)施排污許可證制度來保護(hù)水資源。首先，開采企業(yè)向環(huán)保部門提出排污權(quán)交易申請，并提交交易雙方協(xié)商的合同資料;其次，環(huán)保部門對提交的資料進(jìn)行審核;再次，交易雙方協(xié)商后正式簽訂合同，并向環(huán)保部門備案;然后，環(huán)保部門對交易的可行性進(jìn)行評估;最后，獲批后交易雙方辦理排污權(quán)變更登記 。在排污許可證制度實(shí)施過程中，環(huán)保部門需要做好監(jiān)督審查工作。

（三）完善水資源監(jiān)管制度，保證水環(huán)境執(zhí)法的公開性和透明性

關(guān)于水資源監(jiān)管問題，首先，要改革水資源監(jiān)管體制，明確各部門的職責(zé)，改變部門重疊和職權(quán)不清的現(xiàn)象;其次，要完善流域管理和行政區(qū)域管理并行制度，明確二者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，對于地下水資源的利用，也要由區(qū)域水行政部門進(jìn)行統(tǒng)一集中管理;再次，要完善水資源全程監(jiān)管制度體系，主要是明確頁巖氣開采活動中水資源保護(hù)的責(zé)任主體，以及加強(qiáng)頁巖氣開采的事前、事中和事后監(jiān)管工作。事前監(jiān)管包括水力壓裂使用水量、壓裂液中化學(xué)物質(zhì)、各項(xiàng)設(shè)施的排污量是否能夠達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn);事中監(jiān)管包括壓裂液使用情況、水資源使用量、廢水產(chǎn)生量與處置方式、實(shí)際排污量、過度使用水資源以及水污染的解決方式;事后監(jiān)管主要是進(jìn)行風(fēng)險評估 。環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行公開，保證水環(huán)境執(zhí)法的公開性和透明性，讓公眾參與到政府和企業(yè)的監(jiān)督管理中。

注釋：

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