設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之探討

摘 要 本文基于《立法法》對地方立法權(quán)限的規(guī)定，進(jìn)一步分析和明確設(shè)區(qū)的市立法的權(quán)限。重點(diǎn)論述設(shè)區(qū)市的立法主體，對設(shè)區(qū)市與省級立法權(quán)限范圍重疊、設(shè)區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關(guān)系問題提出解決方法，以減少地方立法權(quán)限之間的沖突，更好地發(fā)揮設(shè)區(qū)的市的立法作用。

關(guān)鍵詞 “設(shè)區(qū)的市” 立法權(quán)限 權(quán)限沖突

基金項(xiàng)目：此論文為2018年江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新項(xiàng)目階段性成果。

作者簡介：苗越，鹽城師范學(xué)院法政學(xué)院。

中圖分類號：D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.179

“地方立法是指特定的國家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動效力不超過本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱?！?從中可以看出，地方立法就是地方立法主體在不違反上位法的條件下對地方事務(wù)進(jìn)行規(guī)范的活動。根據(jù)地方立法的含義，地方立法權(quán)限范圍就是地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)一定立法原則下行使立法權(quán)的范圍。對于我國地方立法權(quán)限范圍的劃分，在考慮我國立法體制的前提下，不僅要區(qū)分中央與地方之間的立法權(quán)限范圍的界限，也應(yīng)該明確地方各立法層級之間的立法權(quán)限范圍，使地方立法機(jī)關(guān)在各自權(quán)限范圍內(nèi)履行其職責(zé)。

我國地方立法當(dāng)前由一般地方立法、民族自治立法和特區(qū)地方立法構(gòu)成?！读⒎ǚā沸薷暮?，將立法主體擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，賦予了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，但對其立法權(quán)限做出了限制。設(shè)區(qū)的市的立法主體可以依據(jù)法律規(guī)定，不與上位法沖突的條件下，對本市的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)立法。

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的問題分析

（一）設(shè)區(qū)的市與省級立法權(quán)限范圍重疊

目前，地方立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，引起了人們的廣泛關(guān)注和研究，但只是將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍單獨(dú)討論，而忽視與上層級的比較。如果持續(xù)下去，不將省級與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行區(qū)分，數(shù)量龐大的設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)帶來的就不單是地方進(jìn)行治理和發(fā)展的便利，而是立法重復(fù)、立法越權(quán)、立法抵觸與沖突等問題，由此可見，對地方不同立法主體的立法權(quán)限進(jìn)行區(qū)分是必要且緊迫的。

設(shè)區(qū)的市與省級的立法主體都是地方立法主體，其都要對地方事務(wù)進(jìn)行管理，對上位法的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。兩者的區(qū)別在于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍被限制在城鄉(xiāng)建管、環(huán)保、歷史文化三個方面，而《立法法》沒有明確界定省級立法權(quán)限范圍，但毫無疑問省級立法主體也可以對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的三個事項(xiàng)進(jìn)行立法，就可能會導(dǎo)致兩者在這三個方面的重復(fù)立法，造成地方立法資源浪費(fèi)，引起地方立法沖突，影響我國立法制度的統(tǒng)一。

（二）設(shè)區(qū)的市人大與政府的立法權(quán)限范圍界限不明

《立法法》修改后，雖然增加了對規(guī)章立法權(quán)限進(jìn)行了限制的規(guī)定，將設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章的權(quán)限限定在三個方面，使我們對設(shè)區(qū)的市政府立法的權(quán)限范圍有了比較明確的理解和把握，但是其中還存在一些問題需要解決，主要是設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)與同級、上級政府制定的政府規(guī)章之間的問題。

第一，設(shè)區(qū)的市立法主體對于制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)存在錯誤的理解，出現(xiàn)了許多將本應(yīng)該制定政府規(guī)章而制定地方性法規(guī)，應(yīng)該制定地方性法規(guī)而制定政府規(guī)章的情況。因此，對于兩者的立法權(quán)限范圍以及制定的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步了解和掌握。并且立法主體對地方性法規(guī)與上級政府規(guī)章的效力高低也存在一定問題，解決這個問題這就要明確設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章和地方性法規(guī)的權(quán)限范圍。

第二，對于設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)與省級政府制定的政府規(guī)章，兩者的權(quán)限劃分與效力高低也存在一定的問題，需要進(jìn)一步界定和解釋。

（三）設(shè)區(qū)的市人大與其常委會立法權(quán)限范圍不明確

雖然設(shè)區(qū)的市人大及其常委會都有制定地方性法規(guī)的權(quán)限，但事實(shí)上很少有人大制定地方性法規(guī)。出現(xiàn)這種情況的原因有兩點(diǎn)：

第一，《立法法》確定了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)限之后，卻出現(xiàn)了一個明顯的錯誤就是對于設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)限范圍劃分過于模糊、籠統(tǒng)，導(dǎo)致的結(jié)果是把設(shè)區(qū)的市人大與常委會看成幾乎相同的立法主體，沒有把立法權(quán)限劃分清楚，哪些該由人大行使立法權(quán)，哪些是常委會行使立法權(quán)，從而使人大常委會取代了人大的立法地位，取得了立法的主導(dǎo)權(quán)。因此，就會很容易出現(xiàn)這種情況，人大常委會可以與同級人大一樣，行使相同的立法權(quán)限，并且不會受到太多的限制。長期如此下去，后果會使人大常委會掌控住立法權(quán)。

第二，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會兩者立法權(quán)限范圍的界限是重大事項(xiàng)，但《立法法》對于“重大事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定，使人大及其常委會對其理解發(fā)生錯誤，只能根據(jù)上位法自行猜測。這也使設(shè)區(qū)的市人大有漏洞可鉆，試圖減輕自己的工作負(fù)擔(dān)，把自己的立法權(quán)限讓給人大常委會來行使。

二、明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的對策

（一）處理好設(shè)區(qū)的市與省級立法權(quán)限范圍重疊問題

對于立法重復(fù)這個問題，應(yīng)該從兩個方面解決：

第一，從設(shè)區(qū)的市來說，應(yīng)該允許設(shè)區(qū)的市對相關(guān)事項(xiàng)先行立法，畢竟設(shè)區(qū)的市最了解本市立法需求。如果先由省級立法，可能會對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍進(jìn)行進(jìn)一步的限制，導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限無處使用，從而成為擺設(shè)。而且如果設(shè)區(qū)的市與省級立法機(jī)關(guān)相互爭奪這方面的立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市不可能爭過省級，這只可能發(fā)生設(shè)區(qū)的市一味抄襲省級立法，與地方實(shí)際立法需求相背離。從另一個方面看，讓設(shè)區(qū)的市先行立法可以減輕省級立法主體的工作負(fù)擔(dān)。《立法法》修改后，擴(kuò)大了立法主體的資格，在這種情況下，省級人大常委會要對設(shè)區(qū)的市的制定的法律文件進(jìn)行批準(zhǔn)，帶給了省級人大及其常委會的極大工作負(fù)擔(dān)，如果省級立法機(jī)關(guān)還要爭奪這三個方面的立法權(quán)，將會影響省級人大及其常委會的工作開展，從而潦草的審批法律文件，降低立法質(zhì)量。因此，應(yīng)該允許先讓設(shè)區(qū)的市在自己擁有的立法權(quán)限范圍內(nèi)行使用立法權(quán)，保障其充分行使立法權(quán)。

對此，兩者應(yīng)該做好雙方的協(xié)調(diào)工作。首先，省級與設(shè)區(qū)的市應(yīng)該相關(guān)立法權(quán)限內(nèi)容方面進(jìn)行協(xié)商，省級應(yīng)當(dāng)明確立法的原則和方向，并且尊重設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市也應(yīng)該聽取省級的立法意見，相互討論出一個適合本市和本省的立法文件。其次，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)在《立法法》賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行先行立法，充分發(fā)揮本市的立法特色，在立法活動中需要注意以下幾點(diǎn)：（1）立足于本市的立法需求，解決急需解決的問題;（2）立法應(yīng)該突出地方特色，體現(xiàn)地方立法的針對性，避免重復(fù)立法;（3）避免地方保護(hù)主義，防止越權(quán)立法，侵犯其他主體的權(quán)利。最后，對于三個方面事項(xiàng)的立法范圍，省級立法主體在設(shè)區(qū)的市立法完畢之后，也不能一味借鑒，要對調(diào)整的事項(xiàng)關(guān)系進(jìn)行全方面的規(guī)范，讓其立法適用于全省。

第二，從省級方面來看，應(yīng)該細(xì)化省級立法權(quán)限。省級立法是對地方事務(wù)的全方面調(diào)整和規(guī)范的活動，適用于全省，因此不可能用列舉式方法明確省級立法權(quán)限的范圍，但可以對省級立法權(quán)限范圍，即“地方性事務(wù)、先行性事務(wù)”這兩類進(jìn)行適當(dāng)細(xì)化。 雖然《立法法》修改后規(guī)定了地方性事務(wù)的籠統(tǒng)范圍，但長期以來并沒有什么實(shí)質(zhì)的發(fā)展，地方立法機(jī)關(guān)只能依照上位法自行猜測。根據(jù)我國的情況，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)應(yīng)當(dāng)歸于地方性事務(wù)：（1）政權(quán)建設(shè)。如地方政府的建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制;地方人大及其常委會的運(yùn)行機(jī)制。（2）公共事務(wù)的管理，如公共設(shè)施的管理、弱勢群體的維權(quán)工作;社會福利保險。（3）地方經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的建設(shè)。比如地方稅收、地方資源利用、文化用品管理等。

在地方在進(jìn)行先行立法的時候，必須對中央的立法工作深入了解，做好以下幾個方面：一是國家暫時難以制定法律、行政法規(guī)而地方急于通過立法規(guī)定規(guī)范的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)考慮制定好立法的方案和對策;二是國家即將制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)?shù)却醒胂刃辛⒎?三是地方立法對中央立法進(jìn)行補(bǔ)充，根據(jù)地方實(shí)際需求，突出當(dāng)?shù)亓⒎ㄌ厣苊獬u重復(fù);四是地方先行立法的，在國家制定好相關(guān)法律后，應(yīng)當(dāng)及時做出修改和廢止工作。

（二）正確理解設(shè)區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關(guān)系

第一，設(shè)區(qū)的市政府制定的政府規(guī)章與人大制定的地方性法規(guī)的關(guān)系。從效力方面看，法律明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的效力高于同級政府規(guī)章。從權(quán)限范圍方面看，根據(jù)《立法法》第80條規(guī)定，制定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章要依據(jù)法律、行政法規(guī)以及當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，這就意味著，制定規(guī)章要有上位法的依據(jù)。從這條規(guī)定可以看出制定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章與制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的區(qū)別，制定地方性法規(guī)只需要不與上位法沖突，而不需要有上位法的依據(jù)。并且設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，不能規(guī)定與權(quán)利義務(wù)相關(guān)的內(nèi)容，而地方性法規(guī)可以對增加或減少公民、法人以及其他組織權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。這條規(guī)定使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限范圍進(jìn)行了劃分，就是在地方立法活動過程中，如果立法內(nèi)容需要涉及到增減公民、法人或組織的權(quán)利義務(wù)且制定政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，應(yīng)該由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會來制定地方性法規(guī)。

第二，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的關(guān)系?！读⒎ǚā窙]有明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的效力高低?！读⒎ǚā分灰?guī)定省級人大常委會發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章相抵觸時，如果省級人大常委會認(rèn)為地方性法規(guī)正確，省級政府規(guī)章不符合要求，則會通過地方性法規(guī)，要求撤銷或者修改省級地方政府規(guī)章。其次，省級人大認(rèn)為地方性法規(guī)不符規(guī)定，則不予通過，要求修改。從規(guī)定中可以看出，雖然《立法法》沒有明確規(guī)定，但通過事后審查制度可以對兩者的立法權(quán)限范圍進(jìn)行規(guī)范。

（三）界定好設(shè)區(qū)的市人大及其常委會立法權(quán)限范圍

在立法地位方面，要堅持人大主導(dǎo)地位，使人大常委會行使人大立法權(quán)的現(xiàn)象轉(zhuǎn)變過來。在立法權(quán)限的方面，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定明確地方人大及其常委會的立法權(quán)限，堅持由設(shè)區(qū)的市人大對重大立法事項(xiàng)立法而不是將權(quán)限給人大常委會行使。對于重大立法事項(xiàng)也應(yīng)該有正確的理解，一般來說，重大事項(xiàng)有三點(diǎn)：一是涉及地方發(fā)展的事項(xiàng)，二是關(guān)于人民群眾利益的事項(xiàng)，三是引起社會關(guān)注的事項(xiàng)。當(dāng)然，人大立法權(quán)限也不僅限于重大事項(xiàng)，其他立法事項(xiàng)人大也可以制定地方性法規(guī)。

注釋：

宋爍.論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍[J].青海社會科學(xué)，2017（2）：154.

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