民族地區(qū)貧困治理的實(shí)踐觀測(cè)與案例經(jīng)驗(yàn)

祁志偉

（中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 200081；新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，新疆·烏魯木齊 830052）

一、引言

隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施，以精準(zhǔn)扶貧為核心的系列問(wèn)題亦成為當(dāng)前回頭看的主要內(nèi)容。南疆地區(qū)作為我國(guó)三區(qū)三州的集中區(qū)域，其特殊的地緣政治與人文環(huán)境對(duì)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)生了更高的挑戰(zhàn)，探尋并厘清當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧過(guò)程中的理論問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)癥結(jié)頗具研究?jī)r(jià)值，尤其要處理好南疆牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)關(guān)系。綜觀南疆地區(qū)貧困治理的實(shí)踐，精準(zhǔn)扶貧的新時(shí)代范式各顯千秋，形成了一種鄉(xiāng)村振興背景下的共識(shí)性變革之道。以中央政府和自治區(qū)政府層面出臺(tái)的諸領(lǐng)域扶貧政策為契機(jī)，南疆地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式勢(shì)不可擋，地方政府與扶貧領(lǐng)域的多元主體，其目標(biāo)聚焦于“向前看”和“向好看”，追求脫貧速度與2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)似乎是地方政府與扶貧干部緊盯不放的核心，而精準(zhǔn)扶貧的效果怎么樣？過(guò)程和步驟是否規(guī)范、缺位？能否總結(jié)出適應(yīng)南疆牧區(qū)和農(nóng)村的治理經(jīng)驗(yàn)等等，此類“回頭看”的理論研究尚不多見，因此，出現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧與現(xiàn)實(shí)訴求之間的信息不對(duì)稱或治理誤差現(xiàn)象。鑒于此，為了全面、系統(tǒng)和有效地檢視諸問(wèn)題，對(duì)南疆地區(qū)樣本地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程進(jìn)行定點(diǎn)觀測(cè)尤為必要，同時(shí)，借助觀測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)一步總結(jié)地方脫貧的典型經(jīng)驗(yàn)，以期獲得地方治理中規(guī)律性和知識(shí)性的拓展。

二、文獻(xiàn)回顧與研究方法

（一） 文獻(xiàn)回顧

黨的十八大以來(lái)，理論研究領(lǐng)域形成了以“精準(zhǔn)扶貧”“精準(zhǔn)脫貧”“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”與“貧困治理”等為主題諸多成果。綜觀既有研究發(fā)現(xiàn)，大部分研究聚焦于農(nóng)村貧困場(chǎng)域視角下的鄉(xiāng)村治理與扶貧模式的研究，亦有部分研究與本研究的主題相近，盡管未采用“觀測(cè)”的術(shù)語(yǔ)，但檢測(cè)的內(nèi)涵與維度指向表達(dá)與本文的研究出發(fā)點(diǎn)有共同之處。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)視角下，精準(zhǔn)扶貧能否被有效觀測(cè)以及如何實(shí)施？基于這樣一個(gè)命題，利用扶貧質(zhì)量檢測(cè)促推精準(zhǔn)扶貧逐漸成為創(chuàng)新的行業(yè)模式[1]，貧困減緩、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)與扶貧統(tǒng)計(jì)信息數(shù)據(jù)檢測(cè)逐漸被關(guān)聯(lián)起來(lái)[2]；根據(jù)政策經(jīng)驗(yàn)與觀測(cè)維度，農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)更多地被認(rèn)為是貧困監(jiān)測(cè)的基本前提[3]，而有學(xué)者認(rèn)為，貧困的觀測(cè)或檢測(cè)應(yīng)該形成一種宏觀性體系評(píng)價(jià)方式或微觀聚焦。宏觀觀測(cè)體系要以指標(biāo)設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)方法、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)主體力量、評(píng)價(jià)網(wǎng)絡(luò)以及共享數(shù)據(jù)庫(kù)作為基本要素[4]，不斷完善適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的貧困監(jiān)測(cè)體系，集中連片扶貧開發(fā)效果監(jiān)測(cè)[5]；微觀觀測(cè)方面，貧困資源數(shù)量與貧困農(nóng)村學(xué)生營(yíng)養(yǎng)餐改善效果較為顯著[6]。精準(zhǔn)扶貧的觀測(cè)不論采取宏觀觀測(cè)抑或微觀聚焦，其本質(zhì)對(duì)象在于考察貧困與農(nóng)戶之間的關(guān)系，貧困人口多維貧困監(jiān)測(cè)[7]、城市貧困人口生活狀況監(jiān)測(cè)[8]等。從近十年來(lái)的文獻(xiàn)回顧來(lái)看，理論研究的數(shù)量和質(zhì)量方面均有欠缺，而關(guān)于貧困監(jiān)測(cè)與定點(diǎn)觀測(cè)的實(shí)踐調(diào)研則更少，難以形成系統(tǒng)性知識(shí)。同時(shí)，既有文獻(xiàn)中鮮有以貧困村與牧區(qū)貧困作為定點(diǎn)觀測(cè)對(duì)象的研究，從該視角來(lái)看，既有研究缺位之處亦為本研究提供了可行性思路。

（二） 研究方法

研究以南疆地區(qū)為區(qū)域樣本，選取Q村為案例研究對(duì)象?；谘芯?jī)?nèi)容的需要與研究對(duì)象的特殊性，田野調(diào)查法、觀察法與訪談法作為本研究的主要方法。通過(guò)田野數(shù)據(jù)和人物訪談進(jìn)行主軸式剖析，一方面，能夠從“現(xiàn)象本質(zhì)”的視角透視精準(zhǔn)扶貧在邊疆地帶的政策配置與實(shí)踐效果；另一方面，方法突出樣本地區(qū)貧困治理的動(dòng)態(tài)性數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，以期形成基層治理中的觀察性認(rèn)識(shí)。

三、實(shí)踐觀測(cè)：樣本地區(qū)貧困治理的系統(tǒng)演進(jìn)

Q 村成立于1964年，距離縣政府136公里，距離鄉(xiāng)政府約25公里，村委會(huì)位于鄉(xiāng)政府北面。全村下轄4個(gè)村民小組，全村317戶，總?cè)丝?224人，貧困人口2戶4人，農(nóng)村低保198戶364人，城市低保48 戶84人。Q村土地總面積103平方公里，其中，草地面積1866畝，林地面積83畝，村內(nèi)邊境線長(zhǎng)2公里，有通外山口2個(gè)，平均海拔約2800米。Q村以傳統(tǒng)畜牧業(yè)為主，2017年農(nóng)牧民人均純收入8134 元，村集體經(jīng)濟(jì)收入5.2萬(wàn)元。2017年，Q村退出貧困村。

（一） 脫貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查與收集

1. 人口情況

全村共317戶，總?cè)丝?224人，其中2017年年底，建檔立卡貧困戶2戶4人（均為殘疾人員）。全村具有勞動(dòng)能力的農(nóng)牧民有596人，其中常年外出務(wù)工從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的村民共有9人，外出務(wù)工人員為68 人，返鄉(xiāng)人員較多，共計(jì)26人，其中2人參與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

表一：人口信息表

2. 資源資產(chǎn)

資源資產(chǎn)方面Q村村集體資產(chǎn)有54萬(wàn)元，無(wú)集體負(fù)債，村集體經(jīng)濟(jì)收入為5.2萬(wàn)元，2017年使用的財(cái)政資金有10萬(wàn)元，接受的社會(huì)捐贈(zèng)約為5萬(wàn)元。

表二：資源資產(chǎn)信息表

3. 生產(chǎn)生活

在生產(chǎn)生活方面，Q村對(duì)村民的住房、廚房、圈舍、廁所進(jìn)行了改造，絕大多數(shù)村民的生活居住環(huán)境得到大幅提升。

表三：生產(chǎn)生活信息表

4. 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，Q村海拔較高，屬于高山村，主要從事畜牧業(yè)，如今通過(guò)畜牧品種改良，發(fā)展旅游業(yè)，充分利用礦產(chǎn)資源等方式發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過(guò)長(zhǎng)途運(yùn)輸、機(jī)械修理、商品流通、手工制作等多種方式使產(chǎn)業(yè)多樣化。同時(shí)，Q村在脫貧攻堅(jiān)工作中發(fā)展養(yǎng)殖大戶2戶，改善并提升了其他貧困戶的脫貧致富能力。

表四：生產(chǎn)發(fā)展情況表

5. 公共服務(wù)

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，Q村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給較為完善。村級(jí)道路、用電、用水、群眾服務(wù)中心、衛(wèi)生室、文化圖書室、幼兒園等基本公共服務(wù)設(shè)施齊全，有效解決了牧民家庭最直接的問(wèn)題。

表五：公共服務(wù)信息表

6.基層黨組織建設(shè)

Q 村共有黨員52人，平均年齡46.5歲，黨支書吳書記今年36歲，大專學(xué)歷，長(zhǎng)期擔(dān)任村支書，在村中極有威望，熟悉村內(nèi)大小事務(wù)。村支書角色在全村脫貧與基層黨建工作中樹立了典型和榜樣形象，有效推動(dòng)了基層組織的建設(shè)。

表六：基層組織建設(shè)情況表

7.鄉(xiāng)風(fēng)文明

鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)方面，Q村以“三治融合”為背景，制定了明確的、成文的且獲得村民普遍認(rèn)可的村規(guī)民約，包括柯語(yǔ)版和漢語(yǔ)版。總體來(lái)看，Q村鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)持續(xù)性推進(jìn)輻射帶動(dòng)了諸多領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于健全，鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活更加合理、更加現(xiàn)代化，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，村民的生活更加具“獲得感”，鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展模式不斷創(chuàng)新。

表七：鄉(xiāng)風(fēng)文明情況表

黨的十八大以來(lái)，Q村全面脫貧得益于基礎(chǔ)性公共服務(wù)的可持續(xù)供給，公民參與模式、PPP模式以及流動(dòng)模式等成為新的治理范式。目前，Q村“兩不愁、三保障”的公共服務(wù)問(wèn)題已經(jīng)解決，生產(chǎn)與生活資料一應(yīng)俱全，為當(dāng)?shù)睾笃谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。貫通安全應(yīng)用水。Q村目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全部通自來(lái)水，覆蓋153戶貧困戶，貧困戶家庭在飲水方面有了安全的保障。生活用電全覆蓋。Q村貧困戶全面實(shí)現(xiàn)家庭通電，主線路與入戶電已通，貧困家庭共計(jì)153戶都已解決生活用電問(wèn)題。牧區(qū)用電問(wèn)題也通過(guò)太陽(yáng)能蓄電池供電模式實(shí)現(xiàn)。廣播電視全覆蓋。Q村153戶貧困戶能正常使用廣播電視，包括電視機(jī)和衛(wèi)星鍋。住房安全保障。2016年以來(lái)，Q村貧困戶安居住房享受全免政策，戶均6.3萬(wàn)元均由政府部門與援疆單位補(bǔ)助。房屋戶型面積分為63m2和83m2兩類，室內(nèi)含有客廳、臥室，廚房及衛(wèi)生間等設(shè)施。安居房包含一個(gè)約500m2的院子，含羊圈、車庫(kù)位置等。教育有保障。Q村適齡貧困人口全部就學(xué)，無(wú)輟學(xué)情況，教育扶貧有保障（見表1）。

表1 Q村教育貧困戶教育扶貧情況

醫(yī)療有保障。Q村針對(duì)貧困戶醫(yī)療保障方面的做法主要包括： （1） 實(shí)施“先診療后付費(fèi)”，取消住院押金的醫(yī)療服務(wù)模式；家庭醫(yī)生簽約動(dòng)態(tài)跟蹤管理模式，針對(duì)建檔立卡貧困戶進(jìn)行四級(jí)報(bào)銷程序，凡是在當(dāng)?shù)乜h級(jí)醫(yī)院就醫(yī)的貧困戶均按照95%的報(bào)銷比例報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用；其余費(fèi)用由人保財(cái)險(xiǎn)進(jìn)行報(bào)銷（2） 實(shí)施全民免費(fèi)體檢與個(gè)性化體檢，加強(qiáng)對(duì)牧區(qū)居民結(jié)核病與包蟲病的檢查；（3） 對(duì)貧困戶實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療救助一站式結(jié)算程序與報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)。

從目前來(lái)看，Q村在政府政策扶植、引導(dǎo)與自身努力協(xié)同治理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo)，該過(guò)程中總結(jié)并形成了具有典型價(jià)值的亮點(diǎn)做法與可行經(jīng)驗(yàn)。

四、案例經(jīng)驗(yàn)：權(quán)變政策、內(nèi)生動(dòng)力與政策感知的聚焦

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，當(dāng)?shù)乜h政府、鄉(xiāng)政府以及Q村認(rèn)真宣傳并全面貫徹落實(shí)了習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，聚焦社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安總目標(biāo)。通過(guò)定點(diǎn)觀測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，樣本村在人口規(guī)模、資源資產(chǎn)、生產(chǎn)生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基層組織建設(shè)以及鄉(xiāng)村文明建設(shè)方面均有質(zhì)的轉(zhuǎn)型，同時(shí)，借助入戶訪談內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，權(quán)變政策與精神扶貧范式已經(jīng)成為牧區(qū)脫貧的有效范式，Q 村已于2014-2017年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了階梯式脫貧的目標(biāo)。

（一） 因地制宜的權(quán)變政策

Q 村結(jié)合自身邊境線區(qū)位、無(wú)耕地及全牧民的特殊性優(yōu)勢(shì)，依托邊境縣與通外山口的現(xiàn)有條件，將守邊護(hù)邊作為邊境安全精準(zhǔn)脫貧的著力點(diǎn)和切入口。2014年以來(lái)，當(dāng)?shù)卣畯腝村貧困戶中選擇一部分有勞動(dòng)能力的人參與護(hù)邊員工作，主要采用政府“貧困戶參與+政府補(bǔ)貼”與“守邊+養(yǎng)殖”兼并的脫貧模式。第一種模式的主要做法是：村委會(huì)根據(jù)村里貧困戶參與守邊護(hù)邊任務(wù)的申請(qǐng)報(bào)名，通過(guò)審核、選拔、錄用、公示、培訓(xùn)等程序，讓貧困戶主動(dòng)參與到維護(hù)邊境安全穩(wěn)定的治理中來(lái)，同時(shí)，當(dāng)?shù)卣宰o(hù)邊政策補(bǔ)貼作為牧民家庭經(jīng)濟(jì)收入的穩(wěn)定來(lái)源之一，2015-2017年全村累計(jì)脫貧587人。第二種模式的做法主要結(jié)合牧民參與維穩(wěn)護(hù)邊工作實(shí)際，采用一線和二線護(hù)邊的結(jié)合。為了貧困戶徹底脫貧，當(dāng)?shù)卣谪毨糇o(hù)邊員既定的條件下為每個(gè)貧困戶家庭免費(fèi)提供15只羊，貧困戶在完成護(hù)邊任務(wù)的同時(shí)，將家里的羊群進(jìn)行托管代牧，隨著家庭養(yǎng)殖數(shù)量的增長(zhǎng)，貧困戶每年獲得的經(jīng)濟(jì)收益也在不斷提升。截止2017年底，Q村已實(shí)現(xiàn)整體性穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)，牧民生活獲得感有了顯著提升。

表2 Q村護(hù)邊員年度政策補(bǔ)貼收入

（二） 內(nèi)生動(dòng)力成效顯著

在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)黨委和政府的政策扶持下，Q村153戶建檔立卡貧困戶已于2017年底全部脫貧，由此帶來(lái)的政策效應(yīng)主要體現(xiàn)在貧困戶政策感知心理的形成、護(hù)邊守邊的國(guó)家觀念與自我發(fā)展致富能力的轉(zhuǎn)變等方面。本次對(duì)Q村定點(diǎn)觀測(cè)與調(diào)查過(guò)程中通過(guò)采用觀察法、入戶調(diào)查法以及訪談法等綜合方法，堅(jiān)持理論與實(shí)際相結(jié)合的基本原則，從縣、鄉(xiāng)及村的視角深入分析了Q村脫貧治理中的典型做法與重要經(jīng)驗(yàn)事實(shí)形成的原因，同時(shí)，根據(jù)脫貧成效的實(shí)際與特定條件，結(jié)合訪談案例，總結(jié)提煉出了一些具有普遍價(jià)值與認(rèn)識(shí)的規(guī)律性內(nèi)容。

我今年57歲了，兩個(gè)兒子都結(jié)婚了，也都有工作可做。家里我老伴1人參與護(hù)邊工作，村委會(huì)給我們認(rèn)定的是2017年退出的貧困戶。我家里現(xiàn)在有5匹馬，2頭牦牛，30只柯爾克孜羊。家庭收入來(lái)源主要是：老伴護(hù)邊員每個(gè)月2600元收入，加上老黨員每月發(fā)460元，還有草原補(bǔ)貼每人每年有937 元，一年下來(lái)全家4口人可以拿到3748元。家里現(xiàn)在不愁吃，也不愁穿，娃娃上學(xué)、家里看病和住房方面都得到了政府的惠民政策，好得很。我自己在2017年還做過(guò)一次手術(shù)，當(dāng)時(shí)醫(yī)療費(fèi)用花了大概有一萬(wàn)元，通過(guò)我們當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院的四級(jí)報(bào)銷程序，最終我自己只掏了800元。

（被訪談人：海力卡木，女，柯爾克孜族；訪談時(shí)間：2018年7月23日）

我現(xiàn)在49歲，兩個(gè)兒子均已上學(xué)，我是在2014 年參與護(hù)邊員工作，我們家2016年退出貧困戶。目前，家里有7匹馬，40只羊，同時(shí)，2017年我們也享受了免息小額貸款5萬(wàn)元，政府給我們說(shuō)：“2020年底還清就可以”。這就給我們一家人很大的信心和好處，我把這些貸款已經(jīng)用來(lái)養(yǎng)殖品種羊了，現(xiàn)在我的養(yǎng)殖技術(shù)與能力應(yīng)該都沒(méi)啥大問(wèn)題，我覺(jué)得還貸方面也不存在任何壓力。

（被訪談人：薩尼斯孜巴依，男，柯爾克孜族；訪談時(shí)間：2018年7月23日）

今年我45歲，我有兩兒子，一個(gè)在巴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院讀書呢，一個(gè)在縣高中讀書。孩子們也經(jīng)常給我講，他們將來(lái)讀完書也不打算回來(lái)了，若有機(jī)會(huì)的話他們就會(huì)選擇在外地就業(yè)了。我和我媳婦現(xiàn)在都是護(hù)邊員，我家是2015年退出貧困戶的。現(xiàn)在我也有200多只羊，年收入也算不錯(cuò)呢！挺滿意的。

（被訪談人：比熱巴依·別克買買提，男，柯爾克孜族；訪談時(shí)間：2018年7月24日）

今年我49歲了，家里還有兩個(gè)孩子在上大學(xué)，我的丈夫是這地方的一個(gè)護(hù)邊員，家里現(xiàn)在也有20只羊，我們是2016年確認(rèn)退出貧困戶的。聽說(shuō)2018年底我們這個(gè)地方都要脫貧呢，所以，我們也要發(fā)揮我們自己的力量，搞好品種羊的養(yǎng)殖；在衣、食、住、行等方面并不存在壓力。

（被訪談人：樸克林，女，柯爾克孜族；訪談時(shí)間：2018年7月25日）

以上案例訪談既有共性之處，又有不同之處。訪談過(guò)程中，以“家庭收入與貧困退出”作為切入點(diǎn)進(jìn)行交流發(fā)現(xiàn)，受訪家庭成員的態(tài)度基本一致：第一，從他們當(dāng)前的生活現(xiàn)狀來(lái)看，政府政策補(bǔ)貼的取消與否對(duì)他們今后自我發(fā)展能力的影響并非很大；第二，受訪人員認(rèn)可脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，其生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)收入方面有了顯著的變化，獲得感明顯提升；第三，受訪者的政策認(rèn)知與話語(yǔ)表達(dá)比較明確，即黨和政府的惠民政策推動(dòng)了牧民致富能力和信心的培育；第四，受訪者并不存在政策依賴行為，而是基于現(xiàn)有的條件和能力，積極參與當(dāng)?shù)氐淖o(hù)邊戍邊工作，“造血式”扶貧雛形基本形成?？傮w來(lái)看，通過(guò)入戶調(diào)查、觀察與訪談，對(duì)脫貧戶心理認(rèn)知、實(shí)踐行為以及思維變遷有了大致的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

（三） 牧民政策感知與貧困認(rèn)知的雙重變遷

1. 政策感知心理的形成

政策感知心理的形成以“政策滿意度”作為基本條件，也是檢視精準(zhǔn)扶貧成效的顯著因素。“滿意度是指農(nóng)戶感知的狀況改變效果（或結(jié)果）與期望值相比較后形成的主觀感受?！盵9]對(duì)于Q村的脫貧戶來(lái)講，護(hù)邊員政策補(bǔ)貼解決了牧民“兩不愁、三保障”的現(xiàn)實(shí)困境，確保了一批建檔立卡貧困戶穩(wěn)定脫貧。護(hù)邊守邊政策實(shí)施以來(lái)，補(bǔ)貼待遇“梯度式”提高，切實(shí)對(duì)貧困戶脫貧產(chǎn)生了實(shí)際效果。尤其2016年以來(lái)，護(hù)邊員待遇的民意調(diào)查滿意度大幅提升，為Q村可持續(xù)脫貧奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。從全村來(lái)看，政府補(bǔ)貼享受者包括原先的一般戶與貧困戶，兩類群體都享受政策扶持，只是標(biāo)準(zhǔn)略有差異。通過(guò)調(diào)研與入戶訪談，得出的一致結(jié)論是：脫貧戶自身深感黨和政府政策扶持的深度與廣度，讓牧民的生活有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變；政策扶持使貧困戶思想認(rèn)知發(fā)生了系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)變，更多的脫貧戶愿意表達(dá)對(duì)黨和國(guó)家政策扶持的感激之情以及后期持續(xù)發(fā)力的決心。

2. 國(guó)家安全觀：行為與認(rèn)知的互動(dòng)結(jié)果

護(hù)邊守邊一方面表現(xiàn)為國(guó)家和牧區(qū)維護(hù)邊疆社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求；另一方面，護(hù)邊守邊已成為脫貧戶塑造國(guó)家觀念的基本使命。邊疆的社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系到邊疆人民與整個(gè)國(guó)家的安全和利益，邊疆穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)，這種時(shí)代責(zé)任已經(jīng)成為Q村護(hù)邊員的政治觀念?；趯?duì)樣本的考察與分析認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家安全觀視域下，Q村牧民的積極護(hù)邊行為與國(guó)家政策感知之間的互動(dòng)具有邏輯一致性和統(tǒng)一性。該觀念的塑造來(lái)源于兩個(gè)方面：一方面，政府政策扶持對(duì)脫貧戶產(chǎn)生了預(yù)期效應(yīng)，尤其是基本生活、生產(chǎn)領(lǐng)域有了根本性的轉(zhuǎn)變。流動(dòng)公共服務(wù)得到了滿足，包括衣、食、住、行等方面，切實(shí)讓貧困戶家庭居有所屋、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、心有所安、法有所依。因此，脫貧后的牧民家庭從內(nèi)心深處體會(huì)到了黨和政府的溫暖，自覺(jué)將護(hù)邊守邊作為更加重要的政治責(zé)任，內(nèi)心時(shí)刻保持一種強(qiáng)烈的守護(hù)邊境的國(guó)家觀念。另一方面，矢志不渝的邊境使命已成為Q村脫貧效果得以持續(xù)發(fā)展的必要條件。Q村于2017年底已經(jīng)全部脫出貧困村行列，通過(guò)入戶訪談發(fā)現(xiàn)，牧民認(rèn)為后期規(guī)?；c技術(shù)化養(yǎng)殖、牧家樂(lè)旅游的發(fā)展都要以穩(wěn)定的邊境做后盾，邊境安全與牧民生產(chǎn)生活密切相關(guān)。基于該視角來(lái)看，當(dāng)?shù)啬撩駜?nèi)源性國(guó)家公共安全的觀念和意識(shí)根植于國(guó)家既有的公共政策與牧民顯著的內(nèi)驅(qū)力。

3. 精神扶貧：傳統(tǒng)扶貧范式的嬗變與超越

隨著國(guó)家精準(zhǔn)扶貧模式的推進(jìn)，Q村脫貧戶自我發(fā)展致富的能力有了顯著變化。政府政策的終端效果直接促進(jìn)了貧困戶穩(wěn)妥轉(zhuǎn)身，同時(shí)，也扭轉(zhuǎn)了脫貧戶傳統(tǒng)思維視域中原地踏步的思考方式。精神扶貧的角色和位置愈加凸顯，區(qū)別于傳統(tǒng)物質(zhì)性、輸血式、粗放式的扶貧范式，也是對(duì)傳統(tǒng)扶貧范式的一種本質(zhì)嬗變與內(nèi)容超越。精神扶貧新范式體現(xiàn)了Q村農(nóng)戶志智互動(dòng)的統(tǒng)一性，“‘志’是內(nèi)在源頭，‘智’是內(nèi)生動(dòng)力，扶貧要激發(fā)和保障貧困群眾的主觀能動(dòng)性，做好‘扶志’與‘扶智’，提升貧困主體可行能力”[10]?！爸尽迸c“智”的轉(zhuǎn)型讓更多的脫貧戶放棄了故步自封的行為模式，開始探尋積極主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理、技術(shù)養(yǎng)殖、民俗旅游等發(fā)展的致富手段。以定點(diǎn)調(diào)查的結(jié)果來(lái)看，一方面，脫貧戶愿意接手當(dāng)?shù)卣P(guān)于鄉(xiāng)村振興、科技興農(nóng)等方面的政策宣傳；另一方面，脫貧戶更加希望能夠積極參加政府組織的技術(shù)培訓(xùn)與外地交流機(jī)會(huì)，以獲得更多的自我發(fā)展技術(shù)能力。同時(shí)，脫貧戶與一般戶都想通過(guò)提升自我發(fā)展的能力進(jìn)行創(chuàng)收致富，這也離不開政府先期的大力扶持與思想引導(dǎo)。

五、可持續(xù)命題與國(guó)內(nèi)啟示

脫貧文明的實(shí)質(zhì)是政策過(guò)程與政策可持續(xù)的綜合體。Q村脫貧的實(shí)踐符合貧困文化背景下民族地區(qū)治理的文明理念，總體來(lái)看，盡管Q村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全村“摘帽”的脫貧目標(biāo)。而從既有的治理范式來(lái)看，進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的后脫貧時(shí)代，如何更有效地促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及如何看待樣本地區(qū)對(duì)國(guó)內(nèi)其他邊疆貧困治理的啟示等問(wèn)題成為關(guān)注的焦點(diǎn)。以本次實(shí)際調(diào)研訪談的邏輯來(lái)看，2020年后Q村仍有現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題需要進(jìn)一步探究。

（一） 邊疆民族地區(qū)貧困治理可持續(xù)命題

1. 尚需厘清的問(wèn)題

邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定與護(hù)邊工作可持續(xù)發(fā)展是全面建成小康社會(huì)后邊境地區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以邏輯解釋進(jìn)行分析，邊境安全要以護(hù)邊員為基礎(chǔ)動(dòng)力，而護(hù)邊員家庭進(jìn)入小康社會(huì)需要以護(hù)邊政策作為生活動(dòng)力源，二者相互聯(lián)系，有序推進(jìn)。從目前調(diào)研與訪談的過(guò)程與觀察來(lái)看，雖然全村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，但護(hù)邊員家庭普遍擔(dān)心的問(wèn)題則是他們60歲退出護(hù)邊工作的生活保障問(wèn)題，也是本研究發(fā)現(xiàn)的關(guān)鍵問(wèn)題，田野調(diào)查與入戶訪談中，樣本地區(qū)的牧民視護(hù)邊任務(wù)為重要使命，自覺(jué)地接受了維穩(wěn)戍邊的工作；同時(shí)，國(guó)家和政府對(duì)護(hù)邊員的扶持政策也較為客觀，國(guó)家的護(hù)邊政策帶動(dòng)了多元主體的社會(huì)效應(yīng)。就目前樣本地區(qū)的護(hù)邊實(shí)踐來(lái)看，其尚未形成一定的可持續(xù)政策機(jī)制、選拔機(jī)制與分類機(jī)制，同時(shí)，專業(yè)性培訓(xùn)或技能缺乏，多以原來(lái)的貧困戶為主（18-60歲有勞動(dòng)能力者），隨機(jī)性較大，整體上不具備系統(tǒng)性與全面性特征。與此同時(shí)，也應(yīng)該看到邊境地區(qū)2020 年后亟待進(jìn)一步思考的共性問(wèn)題，即在國(guó)家邊防戍守人力資源剛需不變的條件下，如何確?，F(xiàn)有護(hù)邊員將來(lái)的退休生活？何時(shí)退出以及選擇哪種方式退出？能否探尋一條應(yīng)然層面讓護(hù)邊員主動(dòng)參與，并且不懼未來(lái)生計(jì)問(wèn)題的可持續(xù)機(jī)制？以實(shí)現(xiàn)國(guó)家邊境穩(wěn)定與社會(huì)生活可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)，該現(xiàn)象及其本質(zhì)問(wèn)題是目前調(diào)研過(guò)程中值得有效探究的焦點(diǎn)。

2. 前瞻性路徑

基于Q村樣本的真實(shí)問(wèn)題寫照，亟待探尋一種2020 年后符合邊境護(hù)邊員退出后的可持續(xù)發(fā)展路徑。解決護(hù)邊員后續(xù)生計(jì)保障問(wèn)題既關(guān)系到國(guó)家護(hù)邊政策的可持續(xù)性，同時(shí)，有助于探索一條創(chuàng)新的治理范式。綜觀Q村護(hù)邊政策與護(hù)邊員家庭的統(tǒng)一問(wèn)題訴求，科學(xué)有效地解決滿60歲護(hù)邊員退出護(hù)邊工作后的生計(jì)問(wèn)題，則可以嘗試根據(jù)國(guó)家事業(yè)單位的管理標(biāo)準(zhǔn)，將未來(lái)護(hù)邊工作合理有序地納入事業(yè)單位編制，即護(hù)邊工作職業(yè)化。此類探索主要目標(biāo)在于：一方面，推進(jìn)護(hù)邊員的招錄、管理、待遇、社保等按照事業(yè)單位統(tǒng)一管理，確保護(hù)邊工作職業(yè)化，滿退休年齡后有序有保障地退出，形式上類似于國(guó)家河長(zhǎng)制與路長(zhǎng)制的管理模式；另一方面，構(gòu)建護(hù)邊工作職業(yè)化政策機(jī)制，包括護(hù)邊政策、秩序規(guī)范、選拔機(jī)制、分類機(jī)制，機(jī)制內(nèi)容要詳盡規(guī)定護(hù)邊員的各項(xiàng)程序與規(guī)范，將非制度性內(nèi)容進(jìn)行制度化。

護(hù)邊工作職業(yè)化的最大優(yōu)勢(shì)在于促進(jìn)護(hù)邊工作與護(hù)邊員家庭收益的統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提升國(guó)家邊防安全穩(wěn)定的連續(xù)性。同時(shí)，護(hù)邊工作職業(yè)化通過(guò)吸收社會(huì)閑置勞動(dòng)力或貧困戶成員，易于保持護(hù)邊隊(duì)伍的穩(wěn)定性、凝聚社會(huì)向心力、強(qiáng)化護(hù)邊員國(guó)家觀念、社會(huì)觀念與集體意識(shí)的認(rèn)同感，進(jìn)一步從國(guó)家政策層面促進(jìn)邊境地區(qū)生產(chǎn)、生活與生態(tài)三要素的融合治理與發(fā)展，有效實(shí)現(xiàn)邊境社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安的目標(biāo)。

（二） 樣本經(jīng)驗(yàn)的國(guó)內(nèi)啟示

邊境地區(qū)安全與穩(wěn)定事關(guān)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到沿邊地區(qū)生產(chǎn)生活的有序開展。以我國(guó)邊境發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，邊境陸區(qū)、海區(qū)與林區(qū)共同構(gòu)成了我國(guó)邊境的地緣結(jié)構(gòu)，我國(guó)海陸邊界線總長(zhǎng)約5.52萬(wàn)公里，是世界上情況最復(fù)雜、陸地邊界線最長(zhǎng)和鄰國(guó)最多的國(guó)家，分別與14個(gè)國(guó)家接壤，形成了完整的“十大邊界線”。結(jié)合我國(guó)邊界線的特殊性，維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定則是保障國(guó)家和人民安居樂(lè)業(yè)的必然條件。從Q 村樣本調(diào)研結(jié)論與建議來(lái)看，在國(guó)家維穩(wěn)護(hù)邊政策的扶持下，可以將護(hù)邊工作職業(yè)化模式推向我國(guó)邊境各省區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，從國(guó)家安全的角度來(lái)看，全面鋪開與試點(diǎn)護(hù)邊、護(hù)海與護(hù)林工作職業(yè)化對(duì)于維護(hù)并檢視國(guó)家邊境安全具有時(shí)代意義，既增強(qiáng)邊民的職業(yè)感與使命感，又確保國(guó)家政策的可持續(xù)性；從國(guó)家治理的角度來(lái)看，“三護(hù)”工作職業(yè)化保障了沿邊地區(qū)社會(huì)人員的充分就業(yè)，同時(shí)，能夠探出并總結(jié)出更加符合邊境安全需求的治理方略。

“三護(hù)”工作職業(yè)化試點(diǎn)要找準(zhǔn)定位，全力施策。我國(guó)邊境地區(qū)推進(jìn)護(hù)邊工作職業(yè)化模式的具體做法要以黨和國(guó)家政策方針為具體依據(jù)，地方省區(qū)依照事業(yè)單位管理辦法具體制定護(hù)邊工作文件。文件內(nèi)容要以維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定為目標(biāo)，充分吸納當(dāng)?shù)厣鐣?huì)人力資源，結(jié)合不同地域特征制定有彈性的管理機(jī)制與保障機(jī)制，將不同類型的護(hù)邊人員進(jìn)行分類管理，例如護(hù)邊員、護(hù)林員、護(hù)海（島） 員，厘清管理目標(biāo)、管理機(jī)制、管理內(nèi)容、管理過(guò)程與績(jī)效評(píng)估的多維度關(guān)系。不斷嘗試新的治理模式，有效推進(jìn)我國(guó)邊境地區(qū)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。