通過目標管理與績效評價構(gòu)建財政項目支出的競爭與分工協(xié)作

梅富春

財政項目支出是政府行政單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標，在基本的預算支出以外，財政預算專項安排的支出。其執(zhí)行實施的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。同時，政府項目的產(chǎn)出多為公共產(chǎn)品或服務(wù)，較少能參與市場競爭，所以其產(chǎn)出成本不能通過市場價格的信號自行調(diào)校。那么該產(chǎn)出的界定，使用怎樣的評價準則和操作規(guī)則能夠促進競爭，降低成本？即如何在有限的資源分配下，既達成項目的實施效果，又保證項目實施的經(jīng)濟性和效率性是政府項目支出工作的核心所在。這也是財政項目支出目標管理與支出績效評價的出發(fā)點和著力點。

政府項目的產(chǎn)出多為公共產(chǎn)品與服務(wù)。它的特征是具有非競爭性與非排他性，該產(chǎn)出因所有權(quán)與使用權(quán)非私有而不能通過市場價格作為信號指引和判斷標準來檢驗投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與需求的信息是否對稱。亦不能通過市場價格作為競爭準則來調(diào)整生產(chǎn)要素的投入與退出，改善流程，提升服務(wù)和技能，實現(xiàn)成本的優(yōu)化。

既然競爭在公共產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)出終端因缺少市價的引導難以形成，那么是否能在該產(chǎn)出的供應前端和中端自我構(gòu)建？讓財政項目支出供應環(huán)節(jié)在新的競爭規(guī)則下促進分工、專業(yè)生產(chǎn)和協(xié)同，縮減信息費用，優(yōu)化成本。

公共產(chǎn)品與服務(wù)供應環(huán)節(jié)不構(gòu)建競爭的操作規(guī)則有計劃任務(wù)和目標考核。計劃任務(wù)的優(yōu)勢是對生產(chǎn)的投入、產(chǎn)出的分配有事先的統(tǒng)籌與規(guī)劃，目標明確;缺點是實施過程中所有權(quán)、執(zhí)行權(quán)、收益權(quán)分離或不一致，無法充分調(diào)動人的積極性，且信息反饋的通道過長，信息費用過大而無法有效及時的調(diào)整生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)。計劃任務(wù)準則的使用更多是在前期規(guī)劃和統(tǒng)籌指導上面，如世界各國制定的城市發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)合國的碳排放計劃、美國針對次貸危機推出的經(jīng)濟刺激計劃等。目標考核是通過項目達成度檢驗目標成果。它的優(yōu)勢是使執(zhí)行部門所扮演的角色明確，并與崗位責任制相結(jié)合，有效的將個人績效和整體績效相結(jié)合，較好的調(diào)動工作人員的積極性，促進了管理能力的提升。缺點是重結(jié)果，輕過程。以結(jié)果為導向的，缺少在執(zhí)行過程中對事實局限和目標可行性的反饋和方案調(diào)整，目標分解方式單一，責任與激勵落實難到位，事后監(jiān)督成本高。2017年度是中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥資金全面開展績效評價的第一年，考評地方單位項目91項，考評結(jié)果其較全面的反映了以往財政項目支出在目標考核管理下存在的問題：執(zhí)行項目目標考核不達標的有31項;預算未全部執(zhí)行的有18項;無實施方案或方案不完善的有9項;資金使用不合規(guī)有7項;未單獨建賬4項;原始單據(jù)不完整、預算未執(zhí)行各有3項;項目執(zhí)行過程不合規(guī)1項。事實證明：上述兩項操作規(guī)則因目標結(jié)果固定，而實施過程和實施結(jié)果缺乏有效的評估和調(diào)整手段，對實施效果與成本控制的各項環(huán)節(jié)缺乏激勵，構(gòu)建競爭是較困難和不充分的。

公共產(chǎn)品與服務(wù)供應環(huán)節(jié)構(gòu)建競爭，需要從兩個維度入手。第一個維度是在方向明確下的目標競爭，即對項目實施的績效目標實行動態(tài)的管理。項目的實施部門在方向明確，項目預算內(nèi)，以項目實施績效的質(zhì)與量論英雄，而不僅限于完成下達的基本目標。項目考核和評價部門可以用對比考核加激勵的方式鼓勵項目實施單位提高目標達成的質(zhì)量與效用。省市縣各同級部門的GDP考核與評比即是績效目標動態(tài)管理構(gòu)建競爭的最好體現(xiàn)。第二個維度是在基本目標達成下的成本效益評價。同一個項目任務(wù)，不同的單位部門實施起來有不同的分工形式和結(jié)構(gòu)成本，同一個單位部門在不同的期間實施起來也有不同的成本和效率。成本效益評價可以引導各單位對項目實施環(huán)節(jié)中的分工與協(xié)同的效率、經(jīng)費使用的效益進行對比反思、借鑒和自我改善。

兩個維度也可看作是從業(yè)務(wù)和財務(wù)兩條主線來實施政府項目支出的績效考核和評價。分割實施環(huán)節(jié)對項目目標、方案設(shè)定、實施進度、進度實效、項目完成的整體績效做出實時管理和有效評價。分割期間對資金的下達、資金使用情況、資金使用成本效益做出準確的審評。在全面考評與激勵的競爭之下，財政項目支出的實施主體可根據(jù)實際情況和局限變化，設(shè)定和調(diào)整方案，提高項目實施結(jié)果的質(zhì)量;財政項目支出的管理主體和評價主體可根據(jù)項目進度分析和資金使用分析，在項目實施環(huán)節(jié)增加分工、專業(yè)生產(chǎn)和協(xié)同，優(yōu)化流程和工序，不斷提高項目的成本效益。

財政項目支出即公共產(chǎn)品與服務(wù)供應的實施環(huán)節(jié)，是人、財、物等多項生產(chǎn)要素的組合共建。是分工、專業(yè)生產(chǎn)、協(xié)同與分配等多種組織形式下的合約結(jié)構(gòu)。倘若無法構(gòu)建競爭，則自發(fā)的要素結(jié)構(gòu)改善和成本優(yōu)化難以形成，取而代之的是被動的接受與完成任務(wù)。兩者相比較，競爭下的自發(fā)調(diào)節(jié)不僅能節(jié)省大量的訊息費用，減少信息對稱的滯后性，還節(jié)約實施過程的質(zhì)量監(jiān)督耗費。因此通過項目支出目標管理與支出績效評價構(gòu)建供應環(huán)節(jié)的競爭體系，是提高財政項目支出工作效率效能的科學方法和重要手段。（作者單位：?？谑腥嗣襻t(yī)院）