城市規(guī)劃審計思路及常見問題探析

孟安玉

摘 ?要：城市規(guī)劃審計的基本思路是，在掌握規(guī)劃管理部門工作運(yùn)行流程和工作重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，圍繞《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法規(guī)審查城市規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)督等方面的情況。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;規(guī)劃制定;規(guī)劃實施;規(guī)劃監(jiān)督

首先要掌握被審計單位的工作運(yùn)行流程和工作重點(diǎn)。通過與單位業(yè)務(wù)人員談話詢問，審閱制定的有關(guān)規(guī)劃管理的法規(guī)制度文件、業(yè)務(wù)文書和工作總結(jié)等資料的方式，摸清其工作運(yùn)行流程和工作重點(diǎn)。如大部分城市都根據(jù)相關(guān)規(guī)定成立了城市規(guī)劃管理委員會，負(fù)責(zé)城市規(guī)劃管理重要事項的決策、協(xié)調(diào)工作，委員會主任由市長擔(dān)任;有些城市的規(guī)劃監(jiān)督、執(zhí)法工作不由規(guī)劃局負(fù)責(zé)，而在城市管理綜合執(zhí)法局;有些市縣的規(guī)劃管理工作分區(qū)域由建設(shè)局、工業(yè)園區(qū)管委會負(fù)責(zé)。對這些規(guī)劃管理工作情況的了解是進(jìn)行下一步審計的基礎(chǔ)，也是對審計發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任單位進(jìn)行認(rèn)定的依據(jù)。

一、規(guī)劃制定方面

要順著“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃-城市總體規(guī)劃綱要-總體規(guī)劃-控制性詳細(xì)規(guī)劃（基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃）-修建性詳細(xì)規(guī)劃-近期建設(shè)實施規(guī)劃”的主線，通過審閱規(guī)劃修編申請、上級政府審批文件，檢查城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批和修改是否符合法定權(quán)限和程序;通過將下位規(guī)劃與上位規(guī)劃進(jìn)行銜接性對比，檢查下位規(guī)劃的編制、修改是否以上位規(guī)劃為依據(jù)，上位規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容是否在下位規(guī)劃中得到貫徹落實。這方面常見的問題比較多。

一是未對城市總體規(guī)劃的實施情況開展及時評估?！冻鞘锌傮w規(guī)劃實施評估辦法》規(guī)定，要將依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃與城市現(xiàn)狀情況進(jìn)行對比，全面評估城市總體規(guī)劃各項內(nèi)容的實施情況，客觀分析城市總體規(guī)劃的實施效果?！陡拭C省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定，每3年應(yīng)當(dāng)對城市總體規(guī)劃開展1次評估，每5年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃開展1次評估。評估后認(rèn)為確需修改規(guī)劃的可提請修編規(guī)劃。

二是城市總體規(guī)劃修編進(jìn)展緩慢，規(guī)劃編制滯后于城市建設(shè)。城市總體規(guī)劃的調(diào)整和修編需要經(jīng)過資料收集與分析、方案制訂、評審修改等一系列過程，需要耗費(fèi)一定的時間，這有利于保證規(guī)劃本身的科學(xué)性、合理性，但有些城市總體規(guī)劃修編時間長達(dá)6年，造成控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃缺乏上層規(guī)劃的指導(dǎo)、約束而無法深化細(xì)化，且缺乏合法性和強(qiáng)制性，導(dǎo)致規(guī)劃對具體的微觀建設(shè)起不到從嚴(yán)控制的作用。

三是控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低，對城市建設(shè)的控制引導(dǎo)依據(jù)不足。新增規(guī)劃用地的控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在總體規(guī)劃批準(zhǔn)后的2年內(nèi)完成制定。

四是控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃對城市總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性內(nèi)容調(diào)整較多。有些城市隨意改變規(guī)劃確定的地塊用途及兼容性、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等強(qiáng)制性內(nèi)容，出現(xiàn)城市建設(shè)不是圍繞規(guī)劃轉(zhuǎn)而是規(guī)劃圍繞建設(shè)轉(zhuǎn)的局面，損害了規(guī)劃的“龍頭”作用和強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性。

二、規(guī)劃審批備案方面

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對省市縣鄉(xiāng)各層級城市的各類規(guī)劃的修編審批、備案等程序都有明確的規(guī)定，審計人員順著法定的規(guī)劃修編程序，通過審閱規(guī)劃修編過程中形成的程序性文件以及詢問被審計單位人員，比較容易發(fā)現(xiàn)這方面的問題。這方面問題主要有，一是未經(jīng)審批修改和調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃等;二是對規(guī)劃的修改調(diào)整未經(jīng)專題論證，未征求利害關(guān)系人意見、未向社會公示等;三是經(jīng)過審批的規(guī)劃未按規(guī)定向同級人大和上級政府備案。

三、規(guī)劃實施方面

對規(guī)劃實施情況的審計，要順著“控制性詳細(xì)規(guī)劃-用地規(guī)劃許可證（規(guī)劃條件通知書）-工程規(guī)劃許可證（建設(shè)工程設(shè)計方案核定通知書）-建設(shè)工程規(guī)劃竣工驗收合格書”的邏輯關(guān)系，對比規(guī)劃條件是否依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容擬定，工程建設(shè)是否執(zhí)行了規(guī)劃條件等，逐個環(huán)節(jié)審查控制性詳細(xì)規(guī)劃的執(zhí)行實施、控制遵守情況。對這方面的問題審計人員應(yīng)當(dāng)作為審計重點(diǎn)進(jìn)行審查。

一是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃集中統(tǒng)一管理的規(guī)定，下放管理權(quán)，存在多個單位行使規(guī)劃許可，多頭審批“一書兩證”的現(xiàn)象?！陡拭C省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的意見》（甘政發(fā)〔2014〕94號）明確指出，各市縣政府要對所轄行政區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作實行統(tǒng)一管理，不得隨意下放城鄉(xiāng)規(guī)劃管理權(quán)。一些城市以政府文件形式將中心城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能下放到區(qū)政府、開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)管委會，城市規(guī)劃多頭管理，多頭審批“一書兩證”，難以保障城市總體規(guī)劃統(tǒng)一管理和實施。

二是突破總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)劃范圍進(jìn)行建設(shè)。一些城市直接在總體規(guī)劃確定的用地范圍外進(jìn)行新區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，嚴(yán)重違法。

三是按照未經(jīng)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃許可項目。以未經(jīng)審批的城市總體規(guī)劃編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃許可項目，法定依據(jù)不足，還存在隨意調(diào)整強(qiáng)制性指標(biāo)情況。

四是違規(guī)審批建設(shè)項目，規(guī)劃許可中違規(guī)調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的強(qiáng)制指標(biāo)或違規(guī)變更規(guī)劃條件。

四、 規(guī)劃監(jiān)督檢查方面

對規(guī)劃監(jiān)督檢查方面問題的審查，審計人員要采用查閱執(zhí)法案卷，現(xiàn)場查看，從媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道了解該地區(qū)違法建設(shè)輿情，抽查重點(diǎn)市政公用、商業(yè)開發(fā)、及關(guān)注度高的項目等方式進(jìn)行審查。 這方面問題主要有兩類。

一是將城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法違規(guī)查處處罰權(quán)委托到城市綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)實施，存在部門之間分工協(xié)作機(jī)制缺失，違法違規(guī)建設(shè)項目得不到查處，違法責(zé)任主體得不到追究處罰的問題。將城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法違規(guī)查處處罰權(quán)委托到城市綜合執(zhí)法局本身符合中央精神，但委托后執(zhí)法效果大打折扣確是問題所在。對此類問題的審查，就要求審計人員通過到項目現(xiàn)場實地查看，通過發(fā)現(xiàn)一定量的未被依法查處的違法建設(shè)案件來確定，如規(guī)劃區(qū)內(nèi)存在已建成建筑物頂層擅自加建和城中村自建房的加層、加建現(xiàn)象，未按照核定的規(guī)劃條件進(jìn)行工程建設(shè)以及未批先建等違法建設(shè)行為。

二是對違法建設(shè)案件未進(jìn)行依法處理。住建部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，對尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形、無法采取改正措施消除影響的情形、按期拆除的、逾期不拆除的、不能拆除的均有詳細(xì)明了的處理處罰依據(jù)和措施。同時還規(guī)定，處罰機(jī)關(guān)按照以上規(guī)定處以罰款，應(yīng)當(dāng)在違法建設(shè)行為改正后實施，不得僅處罰款而不監(jiān)督改正。在規(guī)劃執(zhí)法實際工作中，就存在不嚴(yán)格按照法定比例進(jìn)行處罰、對違法建設(shè)行為僅處罰款而不監(jiān)督改正的問題。

對規(guī)劃實施和規(guī)劃監(jiān)督檢查方面的審計，審計人員可以充分利用省級規(guī)劃管理部門衛(wèi)星遙感監(jiān)測輔助城鄉(xiāng)規(guī)劃督察中圖斑反映的規(guī)劃違法違規(guī)行為成果。

參考文獻(xiàn)：

張艦.“城市總體規(guī)劃實施評估理論與方法研究。” 研究生部 （2012）.

趙明鳳.“關(guān)于做好審計工作的思路和探討。”太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報 9（2011）：75-76.

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