社會力量投資運(yùn)營體育場地的政策困境及消解路徑

楊金娥，陳元欣，黃昌瑞

（華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北武漢430079）

社會力量投資運(yùn)營體育場地是未來體育事業(yè)發(fā)展的重要方向。社會力量是指除政府以外影響社會發(fā)展的基本單元［1］，主要包括社會組織、機(jī)構(gòu)、企業(yè)和自然人等主體，而本文所涉及社會力量的主體為（民營）企業(yè)?！笆濉睍r期，國家出臺相關(guān)政策支持社會力量投資運(yùn)營公共健身場所：2016年國家體育總局發(fā)布的《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案》中明確提出，鼓勵企業(yè)、個人和境外資本投資建設(shè)、運(yùn)營各類體育場地，支持社會力量捐資建設(shè)公共體育服務(wù)設(shè)施［2］；2017年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》中指出，重點(diǎn)支持中小型全民健身中心、社區(qū)多功能運(yùn)動場地建設(shè)，充分利用體育中心、公園綠地、閑置廠房、校舍操場、社區(qū)空置場所等拓展公共體育設(shè)施場所［3］；2018年國務(wù)院政府工作報告中提出，支持社會力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等服務(wù)供給。由此可見，國家高度重視社會力量投資運(yùn)營體育場地，增加體育公共服務(wù)有效供給。

目前，全國部分城市利用閑置土地、廢舊廠房建設(shè)體育場地，在土地利用方面取得了一定的成效。例如：北京市西城區(qū)街道辦事處盤活閑置空地［4］，積極引導(dǎo)社會力量參與，采用委托運(yùn)營的方式管理和維護(hù)社區(qū)足球場；寧波市某印刷廠搬離原址后，民營企業(yè)接手將閑置廠房改造成綜合性健身場館［5］；杭州市下城區(qū)東新路附近，民營企業(yè)租用3000 m2的閑置土地，投資400多萬元打造“Teambox Sports”（體育團(tuán)隊盒子）體育場館［5］。民間資本投資運(yùn)營體育場地加快了場地建設(shè)步伐和供給總量［6］，但社會力量利用非體育用地建設(shè)體育場地尚未能成為一項正式的制度性安排在全國范圍內(nèi)展開。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地是制約社會力量投資運(yùn)營體育場地的主要因素。因此，本文擬以社會力量建設(shè)體育場地在用地政策方面的問題為研究重點(diǎn)，深入分析利用公園綠地、廢舊廠房、閑置土地、臨時用地等建設(shè)體育場地在用地方面遇到的障礙；同時，借鑒廣州、溫州等城市社會力量投資運(yùn)營場地的成功經(jīng)驗，提出相應(yīng)的消解路徑，為國家進(jìn)一步出臺相關(guān)土地政策措施提供理論支持。

1 用地政策困境

目前，我國社會力量利用非體育用地（如廢舊廠房、公園綠地、閑置土地等）投資運(yùn)營體育場地，在獲得土地使用權(quán)、辦理項目規(guī)劃許可手續(xù)、出臺土地規(guī)劃建設(shè)指引及繳納房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等方面存在一定的問題，阻礙了社會力量參與體育場地的投資運(yùn)營。

1.1 土地使用權(quán)難以取得土地資源是建設(shè)體育場地的前提和基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，我國實(shí)行土地用途管制制度，但隨著土地供應(yīng)日趨緊張，社會力量投資運(yùn)營體育場地在獲得土地使用權(quán)方面存在較大難度。從城市建設(shè)用地性質(zhì)劃分看，參照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011），僅體育用地（A4）和康體用地（B32）可用于建設(shè)體育場地；從土地供應(yīng)方式看，根據(jù)建設(shè)項目的性質(zhì)和功能，符合國土資源部《劃撥用地目錄》項目用地的可以采取劃撥方式供應(yīng)土地，不符合劃撥用地的，應(yīng)采用出讓方式供地，故我國體育用地絕大多數(shù)由政府以劃撥方式無償供地。

社會力量單獨(dú)投資運(yùn)營體育場地在很大程度上難以被認(rèn)定為公益性項目，所以難以通過劃撥方式獲得用地，國內(nèi)完全由社會力量投資運(yùn)營的場地通過政府劃撥方式獲得土地使用權(quán)的案例鳳毛麟角。雖然康體用地（B32）可采用招拍掛或協(xié)議出讓的方式有償取得，但場地建設(shè)具有獲取土地成本大、建設(shè)周期長、投資回報率低等特點(diǎn)，因此，企業(yè)出于利益綜合考量，一般不會采取招拍掛或協(xié)議出讓等方式獲取土地使用權(quán)。

1.2 用地規(guī)劃許可難以辦理①社會力量利用非體育用地投資運(yùn)營體育場地時受用地性質(zhì)的限制，在辦理建設(shè)項目許可手續(xù)方面存在一定的障礙。②若變更土地性質(zhì)建設(shè)體育場地，涉及自然資源、規(guī)劃、園林等多個部門，相關(guān)手續(xù)十分復(fù)雜；即便不需要變更土地用地性質(zhì)，但由于相關(guān)配套政策尚未出臺，現(xiàn)實(shí)中也難以操作，如利用廢舊廠房改造建設(shè)體育場地，在具體實(shí)施過程中無法辦理建設(shè)項目許可及消防驗收等手續(xù)。③利用閑置土地建設(shè)臨時體育場地，因臨時體育場地的規(guī)劃審批手續(xù)尚不明確，難以辦理建設(shè)項目許可手續(xù)。

1.2.1 利用公園綠地投資運(yùn)營體育場地?zé)o法辦理規(guī)劃許可手續(xù) 從國家層面看，已出臺相關(guān)政策鼓勵利用公園綠地投資運(yùn)營場地。2014年10月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》［7］（以下簡稱《意見》）中，明確提出充分利用郊野公園、城市公園、公共綠地及城市空置場所等建設(shè)群眾體育設(shè)施。易劍東等［8］提出，將公園綠地、住宅區(qū)綠地及體育健身活動場地進(jìn)行整合，進(jìn)一步發(fā)掘其本身的游憩、健身功能，讓綠地為群眾體育建設(shè)服務(wù)，提高綠地的綜合利用效率。由此可見，利用公園綠地等拓展群眾體育健身場地是大勢所趨，但在具體的實(shí)踐過程中，社會力量利用公園綠地投資運(yùn)營的體育場地項目因受用地性質(zhì)的制約，無法取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

以武漢市某社區(qū)足球運(yùn)營機(jī)構(gòu)為例進(jìn)行分析說明［9］。公司租賃原規(guī)劃為景觀綠化用地建設(shè)臨時社區(qū)足球場地，投資1200萬元進(jìn)行土地平整和項目建設(shè)，建成后對外開放。然而，運(yùn)營期間，當(dāng)?shù)爻枪懿块T以擅自更改綠化用地用途，在規(guī)劃預(yù)留綠地上修建臨時足球場地，且社區(qū)足球場未取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等理由，實(shí)施“強(qiáng)行”拆除。該社區(qū)足球運(yùn)營機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營場地的“失敗”案例，反映了當(dāng)前建設(shè)用地的權(quán)屬問題和用地規(guī)劃等相關(guān)方面的配套政策缺失問題，即無法辦理將綠地用作體育用地的合法手續(xù)或綠地臨時用作體育場地的相關(guān)許可手續(xù)。

1.2.2 利用廢舊廠房投資改建體育場地難以辦理項目許可手續(xù) 隨著我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將閑置工業(yè)空間（廢舊廠房）改建為體育空間方興未艾，民營企業(yè)通過租賃、收購等方式獲得閑置工業(yè)空間的使用權(quán)，將其改建為體育活動空間或體育服務(wù)空間的案例愈發(fā)普遍［10］。廢舊廠房屬于城市存量工業(yè)用地，改建體育場地具有天然優(yōu)勢，將其打造成集辦公、文化藝術(shù)、休閑娛樂、體育為一體的小型城市綜合體，變廢為寶，不僅避免了“大拆大建”的開發(fā)模式，也實(shí)現(xiàn)了閑置工業(yè)建筑的再利用，符合可持續(xù)發(fā)展的要求。在改建過程中，體育場地用地性質(zhì)與廢舊廠房原用地性質(zhì)不相符，無法辦理建設(shè)項目許可證，須經(jīng)相關(guān)單位辦理變更土地性質(zhì)和土地權(quán)屬的法定手續(xù)，但其變更程序十分繁雜，涉及部門眾多。

以湖北省石首市西普體藝公司改造利用廢舊廠房為例進(jìn)行分析說明。①西普體藝公司為解決工業(yè)用地建設(shè)體育場地的難題，與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商，政府以招商引資的名義引入該企業(yè)；②由政府先收儲該工業(yè)用地，調(diào)整用地規(guī)劃，將工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地中的康體用地，改變土地性質(zhì)；③政府通過招拍掛程序掛牌出讓土地，由西普體藝公司摘牌，在繳納高額土地出讓金后獲得該地塊的國有土地使用權(quán)。

廢舊廠房改建為體育場地的政策雖原則上明確，但實(shí)際中缺乏可操作性。國土資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》中指出，利用存量房產(chǎn)、土地資源發(fā)展國家支持產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的，可享受在一定年限內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策，即不用變更工業(yè)廠房的用地性質(zhì)。但在過渡期內(nèi)，社會力量若擅自改建工業(yè)廠房同樣面臨一些問題，如改變外觀或內(nèi)部結(jié)構(gòu)，則難以通過消防驗收等，致使后期無法正常營業(yè)。

1.2.3 社會力量投資運(yùn)營臨時體育場地規(guī)劃審批手續(xù)不明確 利用閑置土地投資運(yùn)營臨時體育場地，可破解健身“去哪兒”的難題。臨時體育場地相較于傳統(tǒng)永久性建筑而言，具備搭建周期短、重復(fù)利用率高、拆遷搬遷便捷、受場地條件和季節(jié)限制較小等優(yōu)點(diǎn)，如以氣膜館和裝配式建筑為代表的新型臨時體育場地備受青睞。但遺憾的是，利用閑置土地建設(shè)的新型體育場地，其建設(shè)項目規(guī)劃審批手續(xù)、建設(shè)要求、保障措施等尚不明確，處于政策空白階段，社會力量難以辦理規(guī)劃審批手續(xù)。

以廣州市某民營企業(yè)利用荔城街閑置用地投資開發(fā)建設(shè)的全民健身氣膜運(yùn)動館為例分析說明。該企業(yè)向增城區(qū)發(fā)改局提出利用閑置土地建設(shè)氣膜館申請，并完成項目立項手續(xù)，區(qū)國土規(guī)劃局批復(fù)該項目為土地平整及修繕，無須辦理規(guī)劃審批手續(xù)。企業(yè)啟動項目后，當(dāng)吹起氣膜頂棚時，區(qū)國土規(guī)劃局認(rèn)為氣膜頂棚為建筑物，督促企業(yè)按照建筑物的建設(shè)流程辦理相關(guān)手續(xù)。據(jù)了解，氣膜結(jié)構(gòu)頂棚是一種可完全收放、拆卸及移動的新型結(jié)構(gòu)材料，不屬于永久性建筑物的范疇，無法按照固定建筑物取得相應(yīng)的手續(xù)。區(qū)城管部門以該“構(gòu)筑物”未辦理用地規(guī)劃許可手續(xù)，不能取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》為由，認(rèn)定該“構(gòu)筑物”和鋼結(jié)構(gòu)屬于違章建筑，且無法采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響，責(zé)令停工并停止供電，導(dǎo)致增城區(qū)全民健身氣膜館面臨限期拆除的困境。

1.3 缺少規(guī)劃建設(shè)指引國家關(guān)于利用閑置地、臨時地、公園綠地等非體育用地建設(shè)體育場地的原則性政策是明確的，但并未就此給出具體的操作性政策或解釋，更缺少規(guī)劃建設(shè)指引性內(nèi)容，難以為社會力量利用非體育用地投資運(yùn)營體育場地提供實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)。首先，缺少利用兼容性用地建設(shè)體育場地的規(guī)劃指引，如公園綠地兼容建設(shè)公共體育場地，在不影響主導(dǎo)功能的前提下可建體育場地的面積占比、場地類型、功能等方面的具體標(biāo)準(zhǔn)尚未明確；其次，利用閑置地、存量房等建設(shè)室內(nèi)外體育場地，其場地選址、土地權(quán)屬、用地規(guī)模、開發(fā)時限、獲取建設(shè)權(quán)限渠道、配置要求等方面的指引缺乏，查閱目前有關(guān)城市公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)規(guī)范方面的政策文件，并未發(fā)現(xiàn)相關(guān)指引內(nèi)容。

1.4 稅收優(yōu)惠政策難以享受社會力量投資運(yùn)營體育場地通過繳納高額的土地出讓金后，獲得土地使用權(quán)，經(jīng)自然資源、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門審批后，獲得場地的所有權(quán)，并辦理國有土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證?，F(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的有關(guān)立法規(guī)定，社會力量作為體育場地的業(yè)主，應(yīng)按照所占用的用地面積和房產(chǎn)原值等繳納城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。

吳玉珊等［11］認(rèn)為，社會力量投資運(yùn)營體育場地，財政等方面應(yīng)提供優(yōu)惠政策予以支持。由《關(guān)于體育場館房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》（以下簡稱《通知》）可知，運(yùn)營大型體育場館的企業(yè)，符合條件的事業(yè)單位、社會團(tuán)體、體育基金會和體育類民辦非企業(yè)單位可作為減免房產(chǎn)稅和土地使用稅的主體。部分民營企業(yè)性質(zhì)的場館運(yùn)營機(jī)構(gòu)，因不符合現(xiàn)行稅法及《通知》規(guī)定，雖企業(yè)單位運(yùn)營場館符合國家政策導(dǎo)向，但因相關(guān)稅收政策不配套，造成同一場館事業(yè)單位和民營企業(yè)單位運(yùn)營繳納的稅負(fù)差距較大［12］。

以湖北省李小雙（仙桃）體育管理有限公司為例分析說明。該公司通過協(xié)議出讓方式獲得土地使用權(quán)，并繳納土地出讓金后，將原有的工業(yè)用地變更為商業(yè)用地，建設(shè)占地約126666 m2（190畝）的全民健身生態(tài)運(yùn)動城，涵蓋恒溫游泳池、氣膜籃球館、羽毛球場地等20余個健身場館。依《通知》規(guī)定，由于該公司目前不符合減免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的主體條件，缺乏中小型體育場館地（館）房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策，故使得該公司預(yù)計每年須繳納城鎮(zhèn)土地使用稅101萬元左右（按照8元/m2的標(biāo)準(zhǔn)繳納）、房產(chǎn)稅約168萬元。高額的稅收支出增加了企業(yè)的運(yùn)營負(fù)擔(dān)。

2 合理利用用地政策的案例

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，溫州市和廣州市在社會力量投資運(yùn)營體育場地的用地政策方面具有重要的啟示和借鑒意義。溫州市甌海區(qū)政府出臺《甌海區(qū)全民健身工程“拆后利用”建設(shè)項目實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），對全區(qū)范圍內(nèi)的空地、邊角地、低效土地等進(jìn)行資源整合，明確“拆后利用”的建設(shè)項目、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及具體建設(shè)形式，政府以土地租賃的方式鼓勵民營企業(yè)參與場地投資運(yùn)營，精簡建設(shè)項目規(guī)劃審批流程。廣州市通過改造閑置空地、邊角地、公園綠地等非體育用地建設(shè)社區(qū)小型足球場，將其作為權(quán)屬單位附屬設(shè)施，原則上不涉及用地規(guī)劃許可和產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)，由許可變更為備案，并提出采用多種方式保障足球場地建設(shè)用地。

2.1 溫州市甌海區(qū)全民健身工程“拆后利用”項目

2.1.1 政府采用租賃方式向社會力量供給土地 溫州市甌海區(qū)實(shí)施的全民健身工程“拆后利用”建設(shè)項目，對空地、邊角地、低效土地等進(jìn)行資源整合，其土地性質(zhì)并未發(fā)生改變。甌海區(qū)政府根據(jù)國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》的規(guī)定，進(jìn)行土地建設(shè)開發(fā)創(chuàng)新實(shí)踐，其模式為：鎮(zhèn)街作為土地提供方，采用租賃方式為社會力量提供建設(shè)用地和場所，社會力量與縣級及以上人民政府土地主管部門簽訂一定年限的土地租賃合同，支付土地租金，獲取土地使用權(quán)，以此解決社會力量投資運(yùn)營體育場地難獲土地使用權(quán)的難題。同時，《實(shí)施方案》明確提出，土地認(rèn)領(lǐng)方自行負(fù)責(zé)場地管理維護(hù)，建成后為經(jīng)營性項目，需承擔(dān)政府計劃內(nèi)的培訓(xùn)任務(wù)，并向社會開放。自《實(shí)施方案》出臺以來，吸引了大批民營企業(yè)投資建設(shè)體育場地。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，甌海區(qū)“拆后利用”土地總面積為4.47萬m2，累計開展體育活動50余次，舉辦培訓(xùn)活動約40場，接待群眾約150萬人次［13-14］，激發(fā)了體育市場活力，營造了良好的健身氛圍（表1）。

表1 甌海區(qū)“拆后利用”項目統(tǒng)計一覽Table 1 Statistics of Ouhai's"demolition and utilization"project

2.1.2 精簡項目審批流程，縮短辦證時間 為推動“拆后利用”項目進(jìn)入實(shí)施階段，更好地解決社會力量利用低效以及邊角地等建設(shè)體育場地辦理項目建設(shè)許可手續(xù)困難等問題，甌海區(qū)政府成立了“拆后利用”聯(lián)席會議辦公室（設(shè)于區(qū)體育局），用于精簡建設(shè)項目規(guī)劃審批流程，縮短項目審批時間。

①由符合條件的建設(shè)單位與土地所有權(quán)單位協(xié)商后，向所在鎮(zhèn)街提出建設(shè)體育場地項目申請，并提交建設(shè)項目可行性研究報告、規(guī)劃平面圖、設(shè)計方案圖、投資概算、進(jìn)度計劃、資金來源及運(yùn)營方案等相關(guān)申報材料；②經(jīng)鎮(zhèn)街簽署意見后，由鎮(zhèn)街將申請材料報送區(qū)全民健身工程“拆后利用”建設(shè)聯(lián)席會議辦公室進(jìn)行初步審核，初審?fù)ㄟ^后報送區(qū)規(guī)劃、國土資源等部門核對；③由甌海區(qū)全民健身工程“拆后利用”建設(shè)聯(lián)席會議研究并作出決定。建設(shè)項目的相關(guān)手續(xù)將在聯(lián)席會議上一次性確認(rèn)，待項目建設(shè)完工驗收通過后，建設(shè)單位可自行到相關(guān)部門辦理《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》等。

甌海區(qū)為社會力量投資運(yùn)營體育場地辦理項目許可手續(xù)方面提供了詳實(shí)的實(shí)踐樣板。

2.2 廣州市利用非體育用地建設(shè)社區(qū)小型足球場黎子銘等［15］認(rèn)為，社區(qū)小型足球場可配建在大型體育中心、公園廣場、樓頂豎向空間等。廣州市高度重視利用城市閑置空地、樓宇房頂、社區(qū)邊角、公園綠地等非體育用地建設(shè)社區(qū)小型足球場（簡稱“小型足球場”），開展足球運(yùn)動和健身休閑活動，適時出臺了《廣州市社區(qū)小型足球場規(guī)劃建設(shè)和使用管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）和《關(guān)于支持足球場地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的若干政策意見》，為足球場地的建設(shè)提供了規(guī)劃指引及用地保障。

2.2.1 小型足球場定性為權(quán)屬單位附屬設(shè)施，無須辦理規(guī)劃許可手續(xù) 廣州市為解決利用非體育用地建設(shè)小型足球場難辦理相關(guān)規(guī)劃許可手續(xù)的問題，在《暫行辦法》中規(guī)定：在符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃要求的前提下，小型足球場用地原則上不涉及規(guī)劃許可及產(chǎn)權(quán)登記，所建成小型足球場為權(quán)屬單位建筑物業(yè)的附屬設(shè)施；足球場的使用保有年限原則上不少于5年，5年內(nèi)不得改變其功能用途。

將小型足球場定性為權(quán)屬單位附屬設(shè)施，無須辦理規(guī)劃許可手續(xù)，由許可手續(xù)變更為備案手續(xù)即可。此舉可降低用地審批難度，為社會力量投資運(yùn)營小型足球場提供便利條件。

2.2.2 采用多種方式保障足球場地建設(shè)用地 根據(jù)《關(guān)于支持足球場地設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的若干政策意見》，廣州市鼓勵利用非建設(shè)用地、限建區(qū)及存量房產(chǎn)等建設(shè)足球場地，保障用地供給。①在符合安全、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)規(guī)劃前提下，鼓勵利用荒草地、鹽堿地等未利用地建設(shè)簡易實(shí)用、便民的中小型足球場地。②在符合功能兼容的前提下，鼓勵在限建區(qū)中建設(shè)露天草坪足球場地設(shè)施。③利用現(xiàn)有建設(shè)用地建設(shè)足球場地設(shè)施的，土地用途和使用權(quán)可暫不變更；連續(xù)運(yùn)營1年以上、符合《劃撥用地目錄》的，可采用劃撥方式辦理用地手續(xù)；不符合劃撥用地的，采取協(xié)議出讓的方式辦理用地手續(xù)，并在立項、報建、用地和配套等方面給予優(yōu)先支持；利用自有工業(yè)廠房、倉庫等存量房產(chǎn)建設(shè)足球場地設(shè)施并連續(xù)運(yùn)營的，可在1年內(nèi)保持土地用途和使用權(quán)人不變更，1年后仍繼續(xù)作為足球場地設(shè)施的可以申請調(diào)整用地性質(zhì)。④鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應(yīng)足球場地設(shè)施項目建設(shè)用地。⑤保障新增建設(shè)用地指標(biāo)，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，將新增用于建設(shè)足球場地設(shè)施的用地列入年度用地計劃優(yōu)先辦理供地手續(xù)。

3 用地政策困境的消解路徑

根據(jù)社會力量投資運(yùn)營體育場地在用地方面存在的問題，借鑒溫州市甌海區(qū)“拆后利用”資源整合項目和廣州市利用非體育用地兼容建設(shè)社區(qū)小型足球場的經(jīng)驗，提出以下用地政策問題的消解路徑。

3.1 加大體育用地供地力度，采用租賃等方式向社會力量供地⑴加大體育用地的供地力度。將體育用地足額納入城鎮(zhèn)年度土地利用總體規(guī)劃，體育用地在選址上應(yīng)盡量靠近居住區(qū)，以滿足群眾就近健身的需求。已規(guī)劃的體育用地應(yīng)盡快立項建設(shè)，短期內(nèi)難以開工建設(shè)的，可采取移動裝配式建筑建設(shè)臨時體育場地。廣東省加大體育用地計劃指標(biāo)的做法值得各地借鑒和推廣：2017年廣東省國土資源廳印發(fā)的《關(guān)于專項安排體育設(shè)施用地指標(biāo)的通知》（粵國土資規(guī)劃電〔2017〕35號）規(guī)定，在2017年預(yù)下達(dá)給各地的用地計劃指標(biāo)基礎(chǔ)上，給每個地級及以上市增加預(yù)下達(dá)20萬m2（300畝）用地計劃指標(biāo)，專項用于重大體育設(shè)施項目，若實(shí)際需求超過的，可優(yōu)先在普通指標(biāo)中解決，或向省政府提出申請［16］。

⑵從土地供應(yīng)方式上來解決社會力量難以獲得土地使用權(quán)的問題，即采用租賃等方式向社會力量供地。①以租賃方式向社會力量供應(yīng)土地，政府作為土地供應(yīng)方，簽訂國有土地租賃合同，社會力量向政府支付一定的租金即可；②以先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)土地的，租賃期滿符合條件的可轉(zhuǎn)為出讓土地，在社會力量使用租賃土地達(dá)到合同約定條件后須辦理出讓手續(xù)時，可采取協(xié)議方式。土地供應(yīng)方式的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新，不僅解決了社會力量難以通過招拍掛或協(xié)議出讓方式獲得土地的難題，而且減輕了社會力量一次性繳納土地出讓資金的壓力。

⑶為解決社會力量利用非體育用地建設(shè)體育場地“規(guī)劃難”“用地難”的政策瓶頸，采用“點(diǎn)狀供地”的方式提供建設(shè)場地。利用綠化用地、閑置土地、廢舊廠房、邊角地等建設(shè)體育場地的，在不影響用地規(guī)劃布局的前提下，按照點(diǎn)狀規(guī)劃、點(diǎn)狀報批、點(diǎn)狀供地，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)狀建設(shè)。這在一定程度上減少了土地占用指標(biāo)，緩解了利用非體育用地建設(shè)體育場地的用地困境。

3.2 細(xì)化利用非體育用地投資運(yùn)營體育場地的用地規(guī)劃許可手續(xù)社會力量利用非體育用地建設(shè)體育場地，應(yīng)細(xì)化其規(guī)劃許可審批流程。①綠化用地、閑置土地及三荒土地等用于公共體育場地的，在不違背城市總體利用規(guī)劃的前提下，可按照兼容用地辦理用地規(guī)劃手續(xù)。②廢棄廠房等存量房產(chǎn)資源用于公共體育場地的，可保留原用地類型5年不變，并按照服務(wù)業(yè)用途辦理用地、規(guī)劃手續(xù)；5年后涉及轉(zhuǎn)讓需辦理相關(guān)手續(xù)的，可按照協(xié)議出讓或租賃等方式辦理相關(guān)用地手續(xù)。③利用城市待利用地臨時建設(shè)體育場地的，或利用閑置空地建設(shè)氣膜場館或移動裝配式臨時體育場（館）時，在不影響近期建設(shè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施以及城市市容、安全等前提下，可參照臨時建筑辦理用地規(guī)劃手續(xù)。

3.3 制定非體育用地及兼容性用地規(guī)劃建設(shè)指引社會力量利用非體育用地投資運(yùn)營體育場地的，政府可參照國土資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》，研究制定相關(guān)社會力量投資運(yùn)營體育場地用地政策規(guī)劃指引，包括體育場地的建設(shè)用地兼容性指引、室外場地用地指引、存量房產(chǎn)指引等方面。將規(guī)劃指引作為主干標(biāo)準(zhǔn)的配套文件推廣實(shí)施，為社會力量利用非體育用地投資運(yùn)營體育場地提供指導(dǎo)。

⑴細(xì)化兼容性土地建設(shè)體育場地用地政策。公園綠地、居住區(qū)及舊廠房等土地中兼容體育場地建筑面積不超過15%的，仍按原用途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容2種以上用途的，應(yīng)確定主用途并依據(jù)主用途確定供應(yīng)方式。主用途可以依據(jù)建筑面積占比確定，也可以依據(jù)功能的重要性確定，其中確定主用途的結(jié)論和理由應(yīng)當(dāng)寫入供地方案，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。

⑵明確室外體育場地用地政策。室外體育場地建設(shè)在符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃要求的前提下，原則上不涉及規(guī)劃許可及產(chǎn)權(quán)登記，所建成室外體育場地為權(quán)屬單位建筑物業(yè)的附屬設(shè)施，可免于報批；室外體育場地的使用保有年限原則上不少于5年，5年內(nèi)不得改變其功能用途；室外公共體育場地可根據(jù)面積配建一定比例的配套功能用房，配套功能用房宜采取集裝箱、小木屋等臨時建筑。

⑶明確存量房產(chǎn)過渡期的用地政策。利用存量房產(chǎn)（如廢舊廠房）建設(shè)體育場地的，可享受在一定年限內(nèi)不改變用地主體和規(guī)劃條件的過渡期支持政策，按照康體或體育用地辦理用地、規(guī)劃手續(xù)；過渡期滿須辦理改變用地主體和規(guī)劃條件的，除符合《劃撥用地目錄》的可保留劃撥外，其余可以協(xié)議方式辦理。體育部門可定期召開利用廢舊廠房改建體育場地的現(xiàn)場推介會，搭建政府與社會力量、資本和廢舊廠房的資源整合平臺。

3.4 優(yōu)化現(xiàn)行房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策建議國家體育總局協(xié)調(diào)財政部門結(jié)合大型場館免費(fèi)、低收費(fèi)開放的政策修訂相關(guān)條例，出臺減輕中小型場館的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策，如將“企業(yè)運(yùn)營的大型體育場館減半征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅”改為“企業(yè)運(yùn)營的符合條件的體育場館可享受減半征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅”的優(yōu)惠政策，如有可能徹底免征。同時，結(jié)合體育場館免費(fèi)、低收費(fèi)開放政策，鼓勵企業(yè)主動為群眾提供免費(fèi)、低收費(fèi)基本公共服務(wù)［17］；政府將其補(bǔ)助資金的使用范圍擴(kuò)大到社會力量投資運(yùn)營的體育場地，協(xié)調(diào)財政部對《體育場館房產(chǎn)稅和土地使用稅政策》進(jìn)行修訂，將符合免費(fèi)、低收費(fèi)開放條件的社會場地納入房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策的適用范圍，并制定社會力量投資興建的體育場地符合免費(fèi)、低收費(fèi)開放條件的，享受免收或減半征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠政策。

4 結(jié)束語

社會力量投資運(yùn)營體育場地具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，但其發(fā)展并非一蹴而就。雖然國家出臺了一系列鼓勵社會力量投資運(yùn)營體育場地的政策，但從落地實(shí)施的情況看，并不理想［18］，亟待加大現(xiàn)有政策的執(zhí)行力度，細(xì)化相關(guān)政策，為進(jìn)一步擴(kuò)大社會力量投資運(yùn)營體育場地提供針對性的政策支持，以充分激發(fā)社會力量投資運(yùn)營體育場地的活力，促進(jìn)體育服務(wù)的有效供給，助力全民健身國家戰(zhàn)略實(shí)施，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。