以新發(fā)展理念引領(lǐng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

康璇

摘? ?要：貫徹新發(fā)展理念是為了實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。當(dāng)前，樂山市在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面還存在供給總量不足、供給質(zhì)量失衡、供給區(qū)域失衡的問題。為此，應(yīng)以創(chuàng)新為動(dòng)力，把基本公共服務(wù)均等化與國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合;以協(xié)調(diào)為標(biāo)尺，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距;以綠色為方向，推動(dòng)基本公共服務(wù)從“保障基本生活”向“生態(tài)宜居”發(fā)展;以開放為手段，積極引入社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)供給;以共享為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋。

關(guān)鍵詞：新發(fā)展理念;基本公共服務(wù);均等化

中圖分類號(hào)：D66? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.017

文章編號(hào)：1009-6922（2019）04-95-05

習(xí)近平總書記指出，前進(jìn)道路上，我們必須圍繞解決好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這個(gè)社會(huì)主要矛盾，堅(jiān)決貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展?；竟卜?wù)是由政府主導(dǎo)，保障全體公民生存和發(fā)展基本需要，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)。新發(fā)展理念下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是政府的重要職責(zé)。

一、基本公共服務(wù)均等化的概念和內(nèi)涵

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》指出，基本公共服務(wù)應(yīng)該包括教育、文化、就業(yè)、再就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等領(lǐng)域。其中義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、住房保障等領(lǐng)域與民眾日常生活聯(lián)系最為緊密，是廣大城鄉(xiāng)居民最關(guān)心的公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)均等化是指“全體公民不論其民族、性別、收入及社會(huì)地位差異如何，都能公平可及地獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。”其中，“基本”二字，意味著要堅(jiān)持“盡力而為、量力而行”的原則;而對(duì)于“均等化”一詞的理解，絕大部分學(xué)者認(rèn)為，均等化不是完全的平均，它應(yīng)該是分層次、分階段的漸進(jìn)、動(dòng)態(tài)過程，其強(qiáng)調(diào)的是機(jī)會(huì)均等和資源共享，是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、人群存在合理差別的前提下，保障所有居民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)之上的基本公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)是“底線均等”。要通過基本公共服務(wù)重點(diǎn)向農(nóng)村、落后地區(qū)、困難群體傾斜，縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的差距，保障每一位公民平等享有基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“底線公平”。

二、基本公共服務(wù)非均等化的誘因

（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的根本原因

建國初期，我國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別落后，人民生活困苦，工業(yè)基礎(chǔ)極其薄弱。為了在較短時(shí)間內(nèi)擺脫落后狀況，我國采取了以農(nóng)業(yè)資源換取工業(yè)發(fā)展的特殊方式，這是在當(dāng)時(shí)歷史條件下實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)兵的必然選擇。這一時(shí)期，國家在農(nóng)村通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的流通體制和“人民公社”的組織體制，直接獲取農(nóng)民除基本生存消費(fèi)之外的全部農(nóng)業(yè)剩余，以保證處于起步階段的城市工業(yè)穩(wěn)定獲得低價(jià)原材料供應(yīng)，保證工業(yè)勞動(dòng)力簡單再生產(chǎn)的食品供給。配合這種特殊的工業(yè)化模式，國家還建立了一種非常特殊的城鄉(xiāng)分隔的制度體系，也就是戶籍制度。從20世紀(jì)50年代中期開始，中國開始在全國普遍推行戶籍管理制度。戶籍制度以戶籍管理為中心，附著了住宅制度、糧食供給制度、生產(chǎn)和生活資料供給制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、勞動(dòng)保護(hù)制度、婚姻生育制度等十幾項(xiàng)公共服務(wù)，形成了非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民的差別待遇，最終這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸到社會(huì)生活的方方面面。盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種二元制度在逐漸地消解、淡化，城鄉(xiāng)之間的融合日益明顯，但是其影響依然在一定程度上存在。與城市相比，農(nóng)村居民不僅很少享受到改革的紅利，反而一直在為改革提供資源，付出了相對(duì)高的代價(jià)。黨的十八屆五中全會(huì)提出共享發(fā)展理念，人人都應(yīng)該享受改革的成果，人人都應(yīng)該過上有尊嚴(yán)的生活，這是新發(fā)展理念的落腳地，也是“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本訴求。在這個(gè)目標(biāo)價(jià)值的引領(lǐng)下，地方基層政府為滿足地方人民生活、工作和發(fā)展的需求，推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)具有重要的實(shí)踐意義。

（二）財(cái)政體制是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的直接原因

上世紀(jì)90年代初，中央財(cái)政入不敷出。為了恢復(fù)中央財(cái)政的地位和尊嚴(yán)，1994年開始實(shí)行分稅制。其結(jié)果一方面是讓中央在經(jīng)濟(jì)權(quán)力和利益的分配中重新獲得主動(dòng)權(quán)，另一方面則是地方財(cái)政承擔(dān)起了主要的支出責(zé)任。在中央把省里的部分稅權(quán)上收的同時(shí)，地方也上行下效。地市政府的財(cái)政稅收上收到省里，而地市一級(jí)則把縣鄉(xiāng)財(cái)政稅收上收到地市，導(dǎo)致省級(jí)以下地方政府的財(cái)權(quán)只有不到17%的水平，卻負(fù)擔(dān)了80%的民生和絕大部分公共事務(wù)的支出。分稅制改革雖然有利于通過中央財(cái)政收入“轉(zhuǎn)移支付”的辦法來實(shí)現(xiàn)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但給地方財(cái)政帶來了長期深遠(yuǎn)的困擾。農(nóng)業(yè)稅的全面取消，更進(jìn)一步使基層最終淪為“吃飯財(cái)政”。如此，在供給能力和社會(huì)需求的雙重壓力下，基本公共服務(wù)的均等化難以實(shí)現(xiàn)。

三、四川省樂山市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實(shí)困境

（一）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給總量不足

2017年樂山市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1507.79億元，排名全省第8。但是按照四川省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，2017年樂山市在教育、文化教育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全方面的公共服務(wù)支出合計(jì)為131.81億元。按照支出總額排序，位居全省12位;按照占一般公共預(yù)算支出的比例，位居全省第7位。供給總量不足導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展“一條腿長、一條腿短”。在我國現(xiàn)有財(cái)政體制下，供給模式是自上而下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的預(yù)算地位處于最底端，缺乏財(cái)政自主權(quán)，其結(jié)果直接導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)總量低于城市。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給質(zhì)量失衡

政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的投資與快速增長的財(cái)政支出和經(jīng)濟(jì)體量相比，還不相匹配，難以充分滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)基本公共服務(wù)的訴求。同種類的基本公共服務(wù)，鄉(xiāng)村的質(zhì)量較差，而城市的質(zhì)量相對(duì)較高，因此，城市居民的維權(quán)意識(shí)與參與意識(shí)要明顯超過農(nóng)村居民。具體表現(xiàn)一是看病難。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人才匱乏，醫(yī)療設(shè)備簡陋，醫(yī)保藥品配置不全，醫(yī)療服務(wù)能力低。二是讀書難。相比城市而言，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)長期投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)教育資源分布差距較大?！俺伏c(diǎn)并?！敝?，農(nóng)村孩子上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難的問題凸顯，農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)率反彈。鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校軟硬件條件普遍較差，學(xué)生的情感、安全和心理問題突出。以“效率”和“提高教育質(zhì)量”為目標(biāo)的“撤點(diǎn)并校”工作尚未達(dá)到最初的設(shè)想，這影響了農(nóng)村教育質(zhì)量，也成為制約鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的重大短板。三是養(yǎng)老難。目前我國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)保障全覆蓋，但是水平低、區(qū)域差異大，并不能幫助真正有困難的農(nóng)民擺脫困境。許多農(nóng)村居民歲數(shù)大了以后無法務(wù)農(nóng)或進(jìn)城打工，基本上沒有了收入，單一而且數(shù)額很低的養(yǎng)老補(bǔ)助方式已經(jīng)無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老的需要。

（三）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給區(qū)域失衡

一是各區(qū)市縣基本公共服務(wù)投入占GDP比例不一。2017年，樂山全市投入教育、文化教育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、住房保障支出占GDP比重平均為38.64%。各區(qū)市縣中沙灣區(qū)比例最高，為54.84%;低于全市平均水平的有沐川縣、峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣，分別為36.89%、37.68%、35.29%。二是各區(qū)市縣基本公共服務(wù)人均投入標(biāo)準(zhǔn)差別較大。2017年，全市投入教育、文化教育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、住房保障支出人均水平為4164元。各區(qū)市縣中金口河區(qū)人均水平最高，為5921元;市中區(qū)最低，為1838元。

四、以新發(fā)展理念引領(lǐng)樂山城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

（一）以創(chuàng)新為動(dòng)力，把基本公共服務(wù)均等化與國家戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場在農(nóng)村，二者的目標(biāo)是一致的，即消除絕對(duì)貧困、消除城鄉(xiāng)差距;二者的關(guān)系是承接的，脫貧攻堅(jiān)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提和基礎(chǔ)。首先，脫貧攻堅(jiān)的基本要求和核心指標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。關(guān)鍵是要在普遍實(shí)現(xiàn)“兩不愁”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)攻克“三保障”面臨的最后堡壘，落腳到基本公共服務(wù)是優(yōu)先、重點(diǎn)解決貧困人口的教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障的問題。其次，完善的公共服務(wù)體系是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)之一。因此，要發(fā)揮創(chuàng)新是第一動(dòng)力的作用，把基本公共服務(wù)均等化與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合起來，不斷完善鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)設(shè)施，提高基本公共服務(wù)水平，改善基本公共服務(wù)質(zhì)量，確保城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)。

（二）以協(xié)調(diào)為標(biāo)尺，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距

協(xié)調(diào)發(fā)展不是搞平均主義，而是更注重發(fā)展機(jī)會(huì)公平，更注重資源配置均衡?；竟卜?wù)均等化并非數(shù)量上的絕對(duì)平均，也并非全體公民均要享受到等質(zhì)等量的公共服務(wù)，而是要在基本民生場域中最大限度縮小彼此之間的差距，最大限度確保城鄉(xiāng)居民均可以享受到基本公共服務(wù)。它強(qiáng)調(diào)的“核心是機(jī)會(huì)和效果均等”，而不是“簡單的平均化和無差異化”。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡的原因是長期“重城輕鄉(xiāng)”的結(jié)果。因此，首先是在人口城鎮(zhèn)化基本目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之前，從總體上必須將公共資源的投入向農(nóng)村傾斜，逐步建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，切實(shí)提高廣大農(nóng)村居民對(duì)基本公共服務(wù)的獲得感。二是在農(nóng)村內(nèi)部要分類、分步推進(jìn)基本公共服務(wù)建設(shè)。集聚提升類和融入城鎮(zhèn)類鄉(xiāng)村主要是承接城市功能外溢和消化城市消費(fèi)需求，應(yīng)主要為其提供發(fā)展型的公共產(chǎn)品;生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)的鄉(xiāng)村，要優(yōu)先供給維持生存型的公共產(chǎn)品，如增加電能、給排水、通信設(shè)施、郵政及農(nóng)田灌溉工程，重點(diǎn)是提供發(fā)展型公共產(chǎn)品的供給。

（三）以綠色為方向，推動(dòng)基本公共服務(wù)從“保障基本生活”向“生態(tài)宜居”發(fā)展

當(dāng)前，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的需求已經(jīng)有了新的特點(diǎn)、新的內(nèi)涵，而且呈現(xiàn)差別化特征。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，既需注重不同階段農(nóng)村居民利益訴求的變化，又需區(qū)分不同區(qū)域社會(huì)中的農(nóng)村居民類型及利益訴求差異。我們的社會(huì)形態(tài)正在逐步進(jìn)入生態(tài)文明形態(tài)，生態(tài)宜居是對(duì)生態(tài)文明的具體實(shí)踐和體現(xiàn)?；竟卜?wù)在保“溫飽”的基礎(chǔ)上，還要顧“環(huán)?！?。農(nóng)村的生活應(yīng)該包括環(huán)境優(yōu)美度、生活便利度、社會(huì)文明度、資源承載度、公共安全度、居民幸福度等等。農(nóng)村基本公共服務(wù)除了包括教育、衛(wèi)生、社保等方面，還應(yīng)該包括農(nóng)村道路建設(shè)、飲水安全等基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等等。與農(nóng)民密切相關(guān)的垃圾處理、污水處理、改廁和村容村貌改造問題，要統(tǒng)籌安排部署，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境得到綜合全面整治。比如，結(jié)合農(nóng)村“廁所革命”專項(xiàng)行動(dòng)，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村公共廁所和旅游廁所建設(shè)，并與農(nóng)村危房改造、村容村貌提升、公共服務(wù)體系建設(shè)等一體化推進(jìn)。學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬村整治”工程的實(shí)踐，結(jié)合樂山建設(shè)世界重要旅游目的地，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。準(zhǔn)確把握彝家新寨建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的契機(jī)，整合資金投入，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量，提高供給質(zhì)量。加強(qiáng)農(nóng)村污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展、農(nóng)村綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。

（四）以開放為手段，積極引入社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)供給

基本公共服務(wù)是純公共產(chǎn)品，政府在基本公共服務(wù)中承擔(dān)兜底職能。雖然為農(nóng)村居民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責(zé)，但并不意味政府必須直接提供全部的基本公共服務(wù)。在財(cái)政實(shí)力有限而服務(wù)無限的情況下，政府可以利用各種政策安排鼓勵(lì)民間資本積極參與農(nóng)村公共產(chǎn)品提供，完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機(jī)制，補(bǔ)充政府供給的不足，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體的多元化。政府公共財(cái)政可以通過扮演“出資人”和“購買者”的角色，在多個(gè)基本公共服務(wù)提供主體之間選擇生產(chǎn)效率高和群眾滿意度高的“雙高”服務(wù)供應(yīng)商。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享、公開透明、誠信守約的原則指導(dǎo)下，政府在基本公共服務(wù)中的教育培訓(xùn)、體育健身、醫(yī)療、文化創(chuàng)意、旅游、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、保障性安居工程、棚戶區(qū)改造等可以開展PPP項(xiàng)目合作，通過建立公平的市場運(yùn)行環(huán)境和合理的投資回報(bào)機(jī)制，擴(kuò)大公共服務(wù)資本運(yùn)營規(guī)模，從而提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

（五）以共享為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)覆蓋面和內(nèi)容的全面性

共享是全面共享，著重解決社會(huì)公平正義問題。共享指的是覆蓋面和內(nèi)容上的全面性，不僅涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，還要求覆蓋人群和地域的全面性。一是基本公共服務(wù)“隨人走”。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和流動(dòng)人口也應(yīng)該作為社會(huì)一員共享社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的成果。因此，要抓住“人的城鎮(zhèn)化”這個(gè)關(guān)鍵，將持有居住證人口納入義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)保障范圍，使其逐步享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，并創(chuàng)造條件加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)常住人口的全覆蓋。二是建立反映公共產(chǎn)品供給動(dòng)態(tài)效果的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)性和動(dòng)態(tài)性突出的特點(diǎn)進(jìn)行公共產(chǎn)品的分析，預(yù)判公共產(chǎn)品供給需求和數(shù)量，精準(zhǔn)供給與配送個(gè)性化、便利化和靈活性的農(nóng)村公共產(chǎn)品。三是國家層面要統(tǒng)籌安排，逐步實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。最根本的是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，加快戶籍、土地、社保、就業(yè)、教育等一系列制度聯(lián)動(dòng)改革，讓城鄉(xiāng)居民人人享有均等化的基本公共服務(wù)。

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責(zé)任編輯：楊? ?靜